環(huán)境公益訴訟原告資格探究

刁鳳

摘 要：近些年來，環(huán)境問題的頻發(fā)使得環(huán)境公益訴訟備受學(xué)者們關(guān)注，一直以來環(huán)境公益訴訟也是一大重點(diǎn)話題，本文從環(huán)境公益訴訟的概念入手，以憲法、訴訟法、環(huán)境法和環(huán)境權(quán)理論為依據(jù)，探討環(huán)境公益訴訟原告主體資格。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告；原告資格

一、環(huán)境公益訴訟

近些年來，我國的環(huán)境問題越發(fā)嚴(yán)重，環(huán)境污染事件頻發(fā)，為了應(yīng)對(duì)這些問題，中國頒布了 30 余部環(huán)境法律，但是效果還是差強(qiáng)人意。環(huán)境問題的出現(xiàn)也引發(fā)了不少學(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟的研究，環(huán)境公益訴訟從無到有，慢慢進(jìn)入人們的視線，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的概念，不同的學(xué)者有不同的看法。曹明德認(rèn)為：環(huán)境公益訴訟是指由公民、社會(huì)組織或政府機(jī)關(guān)代表社會(huì)公共利益向法院提起的，狀告污染公共環(huán)境的污染者，以阻止損害行為并要求行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的訴訟。[1]他對(duì)環(huán)境公益訴訟的定義是從主體和內(nèi)容的角度出發(fā)的，而楊朝霞從環(huán)境對(duì)人的生態(tài)服務(wù)功能角度，將其分為人格利益、財(cái)產(chǎn)利益、環(huán)境利益。他認(rèn)為人格利益和財(cái)產(chǎn)利益在本質(zhì)上均屬于個(gè)體所有的私人利益，但是，當(dāng)這些人格和財(cái)產(chǎn)利益涉及不確定多數(shù)人時(shí)，便具有了公益的某些特征，因而很多時(shí)候被納入廣義公益的范疇。[2]吳衛(wèi)星將環(huán)境公益訴訟作廣義和狹義的區(qū)分，他認(rèn)為狹義的公益訴訟僅指公民或者非政府組織提起的訴訟，廣義的公益訴訟除此以外，還包括檢察機(jī)關(guān)公訴和環(huán)境管理機(jī)關(guān)公訴。而環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是指狹義上的由公眾提起的訴訟訟，檢察院或政府部門提起的訴訟是其履行法律職責(zé)的表現(xiàn)，有相應(yīng)的法律依據(jù)，屬于傳統(tǒng)型的訴訟形式。[3]

筆者比較贊成吳衛(wèi)星的觀點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟的側(cè)重點(diǎn)不僅僅體現(xiàn)在“公益”上，提起環(huán)境公益訴訟的主體也應(yīng)該區(qū)分“公益”和“私益”。提到私益訴訟，美國、印度和歐盟的環(huán)境公益訴訟對(duì)原告訴訟資格都有放寬規(guī)定，美國由1970年的《清潔空氣法》中規(guī)定任何人都可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等）就法律規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟，到1972 年《清潔水法》中規(guī)定“事實(shí)上的損害”（injury in fact）要件，再到2000 年之后放寬對(duì)原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這表明，美國對(duì)于環(huán)境公益訴訟的態(tài)度是更鼓勵(lì)公民提起的關(guān)于環(huán)境問題的訴訟。印度于1986 年《環(huán)境保護(hù)法》中仿照美國設(shè)立了公民訴訟條款，規(guī)定任何公眾對(duì)于政府部門或公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的違法失職行為都可以到法院起訴，只要他在正在進(jìn)行的案件中是出于誠信并有充分的利益，法院就會(huì)對(duì)他的起訴進(jìn)行受理。印度的環(huán)境公益訴訟擴(kuò)展該項(xiàng)訴訟規(guī)則，這也同時(shí)激勵(lì)著印度環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。在歐盟，環(huán)保團(tuán)體的公益訴訟則是歐洲環(huán)境公益訴訟的主要形式[4]，歐盟為了防止濫訴，對(duì)有資格提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)境團(tuán)體設(shè)定了比較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

相比于中國學(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟的界定，以及美國、印度關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告訴訟主體的變化，可以發(fā)現(xiàn)各國環(huán)境公益訴訟的原告主體更傾向于賦予公民和環(huán)保團(tuán)體，提起環(huán)境公益訴訟的主體構(gòu)成要件里有淡化“利益相關(guān)”的趨勢(shì)，當(dāng)然為了防止公民和環(huán)保團(tuán)體濫訴的情況，各國對(duì)提起公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)建立了嚴(yán)格的程序體制。主體的擴(kuò)大化以及公益的廣泛性，都反映出各國對(duì)于環(huán)境公益訴訟認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利之一，在公民的環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)，公民有權(quán)作為原告，爭取權(quán)益，這里的公民不僅僅指權(quán)益受到侵害的，任何公民在有能力的情況下都可以以原告的身份進(jìn)入到訴訟當(dāng)中去。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的立法

20世紀(jì)中期以來，由于環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，各種環(huán)境問題接踵而來，在面對(duì)局部環(huán)境問題訴訟時(shí)，法院大多是以侵權(quán)案件來解決；然而，當(dāng)環(huán)境公共利益遭受侵害的情形下，在奉行“直接利害關(guān)系”原則的傳統(tǒng)訴訟制度中，沒有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織就沒有資格提起環(huán)境公益訴訟，主體的不適格就是一大門檻，把大部分公民擋在了門外。因此，在這種進(jìn)退兩難的情況下，我國在實(shí)體法和程序法上都做出了新的突破。

（一）實(shí)體法上的突破

在現(xiàn)有的理論支撐不了對(duì)于環(huán)境權(quán)益的追求時(shí)，人們開始試圖尋找一種新型權(quán)利理論，作為支撐環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)。這時(shí)，環(huán)境權(quán)就進(jìn)入了人們的視線，環(huán)境權(quán)作為一種新型的人權(quán)，認(rèn)為每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，公民的環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得到確認(rèn)和保護(hù)。[5]20 世紀(jì) 80 年代，環(huán)境權(quán)在世界范圍內(nèi)進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展高潮，在此期間里，有超過 40 個(gè)國家通過環(huán)境權(quán)入憲等多種方式明確了環(huán)境權(quán)作為公民應(yīng)享有的基本權(quán)利。[6]

在我國雖然立法上對(duì)環(huán)境權(quán)有類似規(guī)定，但過于總體來說規(guī)定比較抽象和模糊，導(dǎo)致實(shí)行起來很困難。如我國《憲法》第 2 條肯定了我國的一切權(quán)利屬于人民。人民有權(quán)依照法律規(guī)定，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)。但這條規(guī)定并沒有將公民對(duì)環(huán)境享有的權(quán)利具體化，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中利益受侵害的單位和個(gè)人無法依據(jù)具體的可操作性條款提起環(huán)境公益訴訟。

可喜的是，2014年《環(huán)境保護(hù)法》突破了實(shí)體法上訴訟主體的資格問題，其中58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟……符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”這條規(guī)定鮮明的提出了環(huán)境公益訴訟適格的主體，明確肯定了我國社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的法律地位。

（二）程序法上創(chuàng)舉

我國《民事訴訟法》第119條規(guī)定原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民法人和其他組織，除非原告能提出證據(jù)來證明其受法律保障的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利已遭受侵害，否則就缺失了起訴的資格。[7]

環(huán)境侵權(quán)的案件一般涉及的受害人比較多，受波及的范圍也比較廣，如果奉行傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”原則，則一方面公民會(huì)有“搭便車”的心理——等待其他受害者起訴，這樣就會(huì)導(dǎo)致公民的權(quán)利得不到及時(shí)的救濟(jì)；另一方面，法院奉行“不告不理”的原則，結(jié)果就會(huì)使污染企業(yè)逍遙法外，環(huán)境不斷惡化，“公地悲劇”繼續(xù)上演，最終的后果還是要由環(huán)境來承擔(dān)。如2005 年在松花江污染事件發(fā)生后，北京大學(xué)法學(xué)院師生積極準(zhǔn)備以原告主體的身份對(duì)松花江水污染事件提起訴訟，法院給出了不予受理的答復(fù)。

環(huán)境利益關(guān)乎社會(huì)整體的公共利益，有必要賦予社會(huì)中的一定群體以訴訟主體的資格，不然這必將阻礙環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。打破這一束縛的是2012年新的《民事訴訟法 》，該法規(guī)定法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。這一規(guī)定明確了提起公益訴訟的原告主體的類型，為今后我國的環(huán)境公益訴訟制度建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建環(huán)境公益訴訟適格原告新模式

（一）法律賦予檢察機(jī)關(guān)的主體資格

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)就是追究刑事責(zé)任，提起公訴和實(shí)施法律監(jiān)督。所以當(dāng)國家的環(huán)境權(quán)益和社會(huì)的公共環(huán)境利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家向人民法院提起公益訴訟。

2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，其中在目標(biāo)和原則中提到，有效保護(hù)公共利益也是檢察機(jī)關(guān)的目標(biāo)之一，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)“針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域侵害國家和社會(huì)公共利益的情況，及時(shí)提起民事或行政公益訴訟，加強(qiáng)對(duì)國家和社會(huì)公共利益的保護(hù)?！边@一方案充分肯定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政訴訟和環(huán)境民事訴訟的權(quán)利，雖然方案目前僅在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展試點(diǎn)工作，但這也體現(xiàn)了最高檢對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的肯定。正如一學(xué)者所說“檢察院提起的訴訟是其履行法律職責(zé)的表現(xiàn)，有相應(yīng)的法律依據(jù)，屬于傳統(tǒng)型的訴訟形式，無須作特別的激勵(lì)性規(guī)定”[9]。因此，檢察機(jī)關(guān)的作為環(huán)境公益訴訟的原告起訴資格是法律賦予的，它理所當(dāng)然是有原告的資格。

（二）環(huán)保行政主管部門的主體定位

我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)保行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)違反環(huán)境法律法規(guī)，破壞環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，但并沒有賦予環(huán)保行政主管部門提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，不能認(rèn)為環(huán)保行政主管部門行使監(jiān)督檢察的職能，它就當(dāng)然具有代表國家和公眾的身份直接對(duì)侵害環(huán)境的主體提起環(huán)境公益民事訴訟，如果沒有法律條文做支撐再美好的假設(shè)都終歸是幻想，是沒有法律效應(yīng)的。

新《民事訴訟法》第 55 條規(guī)定中提到法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)侵害環(huán)境事件的主體，可以向人民法院提起訴訟?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”是否包括環(huán)保行政主管部門？現(xiàn)行立法既沒有做出進(jìn)一步的解釋也沒有明確說明法律規(guī)定的機(jī)關(guān)具體是包括哪些。之后在2014年的頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中，58條僅對(duì)能夠提起環(huán)境公益訴訟的“有關(guān)組織”做了進(jìn)一步的解釋說明，并沒有對(duì)“規(guī)定的機(jī)關(guān)”做出解釋。這一規(guī)定不僅呼應(yīng)了《民事訴訟法》55條的內(nèi)容，同時(shí)也體現(xiàn)了我國立法的承接性。因此，筆者認(rèn)為，環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為國家的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，其職責(zé)就是對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題負(fù)責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)重大的環(huán)境污染事件時(shí)，其可能作為問責(zé)的一方，怎還能坐在環(huán)境公益訴訟的原告席上？

（三）環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的崛起

2012年新修訂的《民事訴訟法》第15條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體可以支持受損害的單位或者個(gè)人起訴。很顯然，這一規(guī)定賦予了社會(huì)團(tuán)體支持起訴的權(quán)利，但實(shí)際上社會(huì)團(tuán)體還并不能以自己的名義直接起訴。因此，在理論上社會(huì)團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟的原告一直沒有得到支持，但在司法實(shí)踐中在這一方面取得了突破，2009 年無錫市中級(jí)人民法院正式立案審理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案。

令人欣慰的是2014年的《環(huán)境保護(hù)法》肯定了社會(huì)團(tuán)體作為獨(dú)立的主體提起環(huán)境公益訴訟的資格，其58條詳細(xì)規(guī)定環(huán)保團(tuán)體的應(yīng)具有的資格。這就給環(huán)保社會(huì)團(tuán)體正了名份，使得環(huán)保社會(huì)團(tuán)體獲得了環(huán)境公益訴訟的主體資格。2015年最高檢院發(fā)布的《試點(diǎn)方案》中提到“檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟?！瓩z察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟?！币虼?，在發(fā)生環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，首先應(yīng)該窮盡有關(guān)環(huán)保團(tuán)體的力量，在窮盡環(huán)保組織的力量之后，檢察機(jī)關(guān)才是最后的后盾力量。從這一規(guī)定也可以看出國家支持環(huán)保社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的導(dǎo)向，如果能積極推動(dòng)環(huán)保團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟的原告，這同時(shí)也必將帶來我國環(huán)保社會(huì)團(tuán)體繁榮發(fā)展的局面。

（四）賦予公民個(gè)人原告的主體資格

賦予社會(huì)一般公眾以環(huán)境公益訴訟之訴權(quán)，是指任何公民都可以以自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提起環(huán)境公益訴訟，這是從法律上保障公民環(huán)境權(quán)益有效途徑，也能更好的激勵(lì)公民參與到環(huán)境保護(hù)的行列中去。賦予公民原告主體的資格不僅可以對(duì)環(huán)境行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，而且還是對(duì)環(huán)境公益民事侵權(quán)行為的補(bǔ)救。公民是居住在特定環(huán)境中成員，因此，他們是環(huán)境問題最直接、最有效地監(jiān)督者，一旦發(fā)生環(huán)境問題，首當(dāng)其沖的生活在這一區(qū)域內(nèi)的公民，因此，賦予這些公民提起環(huán)境公益訴訟的主體資格是勢(shì)在必行的。

在國外，環(huán)境公益訴訟的原告范圍在不斷擴(kuò)大，而在中國，公民個(gè)人能否提起環(huán)境公益訴訟依然沒有明確的法律規(guī)定。部分學(xué)者認(rèn)為“中國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)正本清源，把重心放在公眾提起的狹義的公益訴訟上面”[10]。另外有學(xué)者則認(rèn)為，開放公民在環(huán)境公益訴訟中的原告資格，會(huì)讓一些無直接厲害關(guān)系的“局外人”加入到訴訟中去，造成濫訴的局面。筆者認(rèn)為排除公民作為環(huán)境公益訴訟原告的這些理由都是不充分的，首先，有無直接厲害關(guān)系，并不是提起環(huán)境公益訴訟主體的必要條件；其次，有直接厲害關(guān)系的公民既可以選擇提起公益訴訟也可以選擇私益訴訟來解決問題，我們更應(yīng)該鼓勵(lì)無直接厲害關(guān)系的公民以主人公的身份，為了維護(hù)公共利益而提起環(huán)境公益訴訟；最后，為了防止濫訴造成司法資源的浪費(fèi)，后置程序比前置程序更可取，前置程序的設(shè)置必將削減提起環(huán)境公益訴訟事項(xiàng)的范圍和人群，不利于環(huán)境公益事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)然為了防止濫訴，可以規(guī)定一些法律責(zé)任作為后置程序，比如，承擔(dān)訴訟費(fèi)用、賠償由此給對(duì)方造成的損害等。

賦予公民個(gè)人以原告主體資格是勢(shì)在必行的，一方面可以增加公民保護(hù)環(huán)境的主人意識(shí)，另一方面，更能提高參與國家治理的意識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：安徽工業(yè)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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