西方政策設(shè)計(jì)研究的源起、轉(zhuǎn)向與新的進(jìn)展

李強(qiáng)彬 劉素紅

〔摘要〕政策設(shè)計(jì)的實(shí)踐源于設(shè)計(jì)科學(xué)領(lǐng)域方法的借鑒，是政策科學(xué)研究中的重要議題。對(duì)于政策設(shè)計(jì)的特性，西方學(xué)界形成了以“問(wèn)題”為中心、以“政治”為中心和以“非設(shè)計(jì)”為中心的三種解釋路徑。工具主義與建構(gòu)主義是政策設(shè)計(jì)研究的兩種典型取向，前者關(guān)注政策工具的選擇與組合，歷經(jīng)“舊”工具主義到“新”工具主義的轉(zhuǎn)向;后者關(guān)注目標(biāo)人群屬性及其相應(yīng)的政策利益與政策負(fù)擔(dān)的分配，重在重新審視拉斯韋爾的“政治關(guān)心”。作為一種復(fù)雜的技術(shù)和政治性分析，有關(guān)政策設(shè)計(jì)影響因素的研究呈現(xiàn)出了從宏觀、微觀轉(zhuǎn)向中觀層面予以考察的特點(diǎn)。在中國(guó)語(yǔ)境下，政策設(shè)計(jì)話語(yǔ)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)積極塑造和形成中國(guó)場(chǎng)景的政策設(shè)計(jì)思維，著力構(gòu)建基于知識(shí)與證據(jù)的政策設(shè)計(jì)風(fēng)格，促進(jìn)政策設(shè)計(jì)者與政策執(zhí)行者之間的對(duì)接，平衡政策設(shè)計(jì)中的工具理性與價(jià)值理性、經(jīng)驗(yàn)?zāi)繕?biāo)與規(guī)范目標(biāo)。

〔關(guān)鍵詞〕政策設(shè)計(jì);政策工具;社會(huì)建構(gòu);西方話語(yǔ);中國(guó)語(yǔ)境

〔中圖分類號(hào)〕D523-31〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）01-0098-10

政策設(shè)計(jì)是政策科學(xué)研究的重要議題，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)確定規(guī)范性意圖，經(jīng)由政策工具的合理安排和政策要素的有序設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)、利益和價(jià)值。廣義而言，政策設(shè)計(jì)涵蓋政策制定、執(zhí)行、評(píng)估與反饋的整個(gè)過(guò)程，對(duì)于政策問(wèn)題的解決和政策所能起到的實(shí)際效果具有指導(dǎo)性意義。更為重要的是，政策設(shè)計(jì)的結(jié)果直接關(guān)系到資源和利益的實(shí)質(zhì)性分配，這往往使得持有不同政治信念、政策理念和利益偏好的行為主體之間圍繞“政策該如何設(shè)計(jì)”而充滿競(jìng)爭(zhēng)、沖突，甚至陷入僵局。在中國(guó)語(yǔ)境下，“政策和策略是黨的生命”，政策設(shè)計(jì)的優(yōu)劣不僅關(guān)系到民主決策、科學(xué)決策，而且關(guān)系到黨的執(zhí)政能力和政府的治理能力，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成。因此，考察西方語(yǔ)境的政策設(shè)計(jì)及其研究動(dòng)態(tài)，明晰政策設(shè)計(jì)的源起和轉(zhuǎn)向，對(duì)于建構(gòu)中國(guó)場(chǎng)景的政策設(shè)計(jì)話語(yǔ)，處理好中國(guó)語(yǔ)境下政策設(shè)計(jì)中工具理性與價(jià)值理性、經(jīng)驗(yàn)?zāi)繕?biāo)與規(guī)范目標(biāo)、過(guò)程與結(jié)果之間的關(guān)系具有實(shí)際的借鑒價(jià)值。

一、政策設(shè)計(jì)的源起與內(nèi)涵框定

政策設(shè)計(jì)的實(shí)踐源于設(shè)計(jì)科學(xué)領(lǐng)域方法的借鑒，尤其是將建筑設(shè)計(jì)、城市設(shè)計(jì)和工程設(shè)計(jì)等領(lǐng)域的思維和方法應(yīng)用到社會(huì)問(wèn)題解決方案的尋找之中，將創(chuàng)造解決方案的過(guò)程具體化、客觀化，以確保解決方案的合理性和可操作性〔1〕。一般認(rèn)為，政策設(shè)計(jì)就是制定政策備選方案的過(guò)程以及政策內(nèi)容的呈現(xiàn)，包含兩個(gè)不同的側(cè)重點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)生成政策方案的過(guò)程與活動(dòng)，尤其是政策方案的來(lái)源、發(fā)展和工藝;二是強(qiáng)調(diào)政策方案的實(shí)質(zhì)性構(gòu)成。依據(jù)問(wèn)題與解決方案之間的工具性匹配程度，可以在“設(shè)計(jì)”與“非設(shè)計(jì)”的連續(xù)譜上對(duì)政策設(shè)計(jì)的內(nèi)涵作三種途徑的框定〔2〕。

其一，以“問(wèn)題”為中心的政策設(shè)計(jì)。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主張“設(shè)計(jì)”是被決定的，而且具有慣性，強(qiáng)調(diào)“設(shè)計(jì)”包含了解決政策問(wèn)題的一系列可能方案，傾向于關(guān)注備選方案的可行性，注重將設(shè)計(jì)推向更為確定的方法。也就是說(shuō)，政策設(shè)計(jì)是“深思熟慮地、有意識(shí)地定義政策目標(biāo)，并以工具性的方式將它們與實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的工具聯(lián)系起來(lái)”〔3〕。在此意義上，政策設(shè)計(jì)包含一系列政策目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的一種或多種手段，并且聚焦于政策制定過(guò)程中政策選擇的實(shí)際效率和有效性，注重從功能或工具性角度對(duì)政策選擇和備選方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行更為系統(tǒng)和更具分析性的衡量。

其二，以“政治”為中心的政策設(shè)計(jì)。不同于以邏輯、經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)所進(jìn)行的政策設(shè)計(jì)，以“政治”為中心的政策設(shè)計(jì)更少關(guān)注效率和效力，不注重系統(tǒng)、理性地分析問(wèn)題的解決方案及其抉擇，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)經(jīng)由純粹的政治計(jì)算來(lái)產(chǎn)生政策選擇，認(rèn)為諸如政治利益或避免被問(wèn)責(zé)的政策計(jì)算在政策制定中超過(guò)了對(duì)工具性因素的考慮。正如邁克爾·哈雷特（Michael Howlett）和伊莎妮·穆克吉（Ishani Mukherjee）所言：在不同的價(jià)值或資源使用之間，政策制定者可能進(jìn)行利益驅(qū)動(dòng)的權(quán)衡以及在不同的價(jià)值之間進(jìn)行優(yōu)先性考慮，從決策中如何獲得個(gè)人政治收益優(yōu)先于其他的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，政策制定者更多地被利益融通、討價(jià)還價(jià)或意識(shí)形態(tài)等所支配〔4〕。

其三，以“非設(shè)計(jì)”為中心的政策設(shè)計(jì)。政策的“非設(shè)計(jì)”取向不以問(wèn)題和政治為中心，主張?jiān)O(shè)計(jì)過(guò)程具有創(chuàng)造性，并且充滿“非理性”，很少具有規(guī)則和指導(dǎo)方針，更多地由純粹的情境邏輯和機(jī)會(huì)主義所驅(qū)動(dòng)，并不存在審慎和深思熟慮的政策設(shè)計(jì)。在這一取向上，政策設(shè)計(jì)被視為一種“非決定性”和特殊的過(guò)程，意味著需要承認(rèn)和接受這樣一個(gè)事實(shí)：一些政策設(shè)計(jì)實(shí)際上是以一種高度偶然和不合理的方式進(jìn)行的，“設(shè)計(jì)”的思維可能根本不存在〔5〕。對(duì)此，一些研究者強(qiáng)調(diào)：當(dāng)政策制定者無(wú)法理解問(wèn)題和無(wú)法明確問(wèn)題產(chǎn)生的根源，或者當(dāng)他們基于可能涉及諸如討價(jià)還價(jià)等活動(dòng)的隨機(jī)或高度偶然的過(guò)程作出決定和評(píng)估備選方案時(shí)，就會(huì)發(fā)生此種“非設(shè)計(jì)”的情況〔6〕。

作為最早關(guān)注到政策設(shè)計(jì)重要性的學(xué)者，羅伯特·達(dá)爾（Robert Dahl）和查爾斯·E·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）并沒有用一套類別來(lái)具體描述政策的內(nèi)容。早期的政策設(shè)計(jì)學(xué)者將政策內(nèi)容中的“設(shè)計(jì)”部分定義為邏輯和理性，忽略了實(shí)際操作中的矛盾、圖景和政策設(shè)計(jì)的其他要素。作為政策設(shè)計(jì)研究領(lǐng)域最為重要的代表性學(xué)者，安耐·施耐德（Anne Schneider）和海倫·英格拉姆（Helen Ingram）系統(tǒng)地檢視了公共政策的基本性經(jīng)驗(yàn)要素，認(rèn)為政策研究不僅包含設(shè)計(jì)的理性和工具性組成部分，而且包括設(shè)計(jì)的價(jià)值性構(gòu)成要素，提出了政策設(shè)計(jì)要素與結(jié)構(gòu)邏輯的一個(gè)概念性框架，強(qiáng)調(diào)不同的政策領(lǐng)域所共通的政策設(shè)計(jì)要素包括：政策設(shè)計(jì)者，目標(biāo)與目的，代理，目標(biāo)群體，工具、規(guī)則和假設(shè)，等等。〔7〕沿著施耐德和英格拉姆提出的概念性框架，后來(lái)的研究者對(duì)政策設(shè)計(jì)的要素作了進(jìn)一步的闡述，試圖不再將政策設(shè)計(jì)視為一個(gè)“黑箱”。

二、工具主義取向的政策設(shè)計(jì)：從“舊”工具轉(zhuǎn)向“新”工具

工具是政策設(shè)計(jì)要素的重要組成部分。在確保目標(biāo)人群和政策執(zhí)行代理采取與政策目標(biāo)相一致的決定或行動(dòng)中，作為手段的工具在資源、信息、激勵(lì)的提供中極為重要。近半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，政策設(shè)計(jì)研究中的工具性取向十分明顯，并且經(jīng)歷了從“舊”工具研究取向到“新”工具研究取向的轉(zhuǎn)變。

在20世紀(jì)70年代和80年代，工具主義取向的政策設(shè)計(jì)研究蓬勃發(fā)展，其特點(diǎn)是聚焦于單一的政策工具和目標(biāo)。同時(shí)，歷史和制度背景被認(rèn)為在政策設(shè)計(jì)中具有重要意義，甚至是政策設(shè)計(jì)活動(dòng)和設(shè)計(jì)內(nèi)容的決定性因素。也就是說(shuō)，隨著政策環(huán)境和條件的變化，政策工具和備選方案需要作出調(diào)整。〔8〕隨著政策設(shè)計(jì)研究從“設(shè)計(jì)”（動(dòng)詞）的研究轉(zhuǎn)向“設(shè)計(jì)”（名詞）本身的研究，學(xué)者們更加關(guān)注如何更好地理解政策工具，比如稅收、補(bǔ)貼、監(jiān)管和公共所有權(quán)在實(shí)踐中怎樣得以運(yùn)作〔9〕。一些學(xué)者主張將政策研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政策工具的設(shè)計(jì)，并將工具分為實(shí)質(zhì)性工具和程序性工具，前者如監(jiān)管、公共所有權(quán)，后者如咨詢委員會(huì)和公眾參與活動(dòng)〔10〕。同時(shí)，不少學(xué)者開始著手理論建設(shè)，試圖開發(fā)出更多更好的政策工具，并對(duì)工具使用的動(dòng)機(jī)和原因進(jìn)行深入的闡釋?？傮w而言，工具主義取向的政策設(shè)計(jì)研究在這一階段十分強(qiáng)調(diào)政策工具之于政策設(shè)計(jì)的重要性，主張有效的政策工具選擇有助于產(chǎn)生更為積極的政策結(jié)果。

然而，隨著全球化的發(fā)展、“治理”研究的興起以及對(duì)市場(chǎng)工具的偏愛，工具主義取向的政策設(shè)計(jì)研究有所衰落〔11〕。這是因?yàn)椋蚧椭卫硌芯孔h程的興起將注意力轉(zhuǎn)移到了國(guó)際和元社會(huì)層面發(fā)生的事件，這些事件通常被支持者認(rèn)為是國(guó)內(nèi)政策工具選擇的決定性因素，從而使得對(duì)工具選擇進(jìn)行詳細(xì)的分析變得不必要或者多余。進(jìn)而言之，全球化和治理研究主張工具的選擇或多或少地被國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)組織之間元層次的變化所預(yù)先決定，因而降低了對(duì)政策工具進(jìn)行分析的重要性和必要性〔12〕。

但是，伴隨全球化和治理研究倡導(dǎo)者所提出的過(guò)于簡(jiǎn)單化的政策設(shè)計(jì)原則的失效，研究者開始重新發(fā)現(xiàn)“舊”工具研究導(dǎo)向的優(yōu)點(diǎn)〔13〕。與“舊”工具研究取向不同的是，“新”工具研究取向的重點(diǎn)不在于單一工具，而是更多地關(guān)注用于解決多個(gè)問(wèn)題的“工具包”中的多種工具及其混合，進(jìn)而試圖理解這些混合是如何隨著時(shí)間的推移而改變的。正如萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M. Salamon）所言，政府使用的工具越來(lái)越多，它們被捆綁在項(xiàng)目之中，而且很少以純粹的形式出現(xiàn)〔14〕?！靶隆惫ぞ咧髁x取向的政策設(shè)計(jì)特別關(guān)注政策組合中工具之間如何相互補(bǔ)充，如何使互補(bǔ)得到最大化，以及如何避免工具組合之間的沖突。因?yàn)?，政策工具可能?duì)彼此造成不良影響，比如“分層”（Layering）和“漂移”（Drifting），前者表現(xiàn)為政策設(shè)計(jì)者簡(jiǎn)單地將新的工具添加到已有的工具中，后者表現(xiàn)為在實(shí)現(xiàn)新的政策目標(biāo)時(shí)仍然不放棄既有的政策工具〔15〕。因此，鑒于工具之間的互補(bǔ)性與沖突性，聚焦于哪些政策工具可以混合以及如何評(píng)估政策工具的組合逐漸成為了一個(gè)新興的重要研究議題。

概而言之，“新”工具主義取向的政策設(shè)計(jì)研究試圖回答如何避免單一政策工具的缺陷和不足，以及在不同的政策工具之間如何實(shí)現(xiàn)好的組合，從而更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)?！靶隆惫ぞ咧髁x取向的政策設(shè)計(jì)研究也包含了對(duì)工具選擇施加影響的諸多限制性因素的分析，比如既有知識(shí)和治理結(jié)構(gòu)的限制。對(duì)此，哈雷特等人認(rèn)為：在任何特定的設(shè)計(jì)環(huán)境中，“設(shè)計(jì)”是否發(fā)生，主要取決于政府對(duì)某一主題進(jìn)行系統(tǒng)性思考的目的和意圖以及政府是否有能力改變現(xiàn)狀〔16〕。因此，政策設(shè)計(jì)空間決定著政策的改變，決定了政策設(shè)計(jì)是否經(jīng)由整個(gè)工具的“打包”或部分的“修補(bǔ)”而予以實(shí)現(xiàn)。其中，“打包”（Packaging）意味著設(shè)計(jì)過(guò)程重新開始，需要提出全新的政策替代方案和使用新的政策工具;“修補(bǔ)”（Patching）意味著將新元素添加到已有的政策組合中，需要拉伸既有的元素以適應(yīng)新的目標(biāo)和不斷變化的環(huán)境〔17〕。

三、建構(gòu)主義取向的政策設(shè)計(jì)：重新審視政治關(guān)心

政策設(shè)計(jì)理論的一個(gè)關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)和貢獻(xiàn)是將社會(huì)建構(gòu)過(guò)程納入政策制定過(guò)程。社會(huì)建構(gòu)主義認(rèn)為，“政治世界的大部分是社會(huì)建構(gòu)的，是基于情感和價(jià)值的圖像與符號(hào)，而不是客觀地表現(xiàn)‘現(xiàn)實(shí)”〔18〕。也就是說(shuō)，人類對(duì)世界的解釋產(chǎn)生了社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人們之間的共同理解產(chǎn)生了規(guī)則、規(guī)范、身份、概念和制度。沿著建構(gòu)主義的路線，施耐德和英格拉姆提出了基于目標(biāo)人群屬性的政策設(shè)計(jì)，對(duì)政策設(shè)計(jì)中目標(biāo)人群屬性、政策利益、政策負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)性分析〔19〕，重新審視了哈羅德·D·拉斯韋爾（Harold D. Lasswell）的“政治關(guān)心”。

根據(jù)拉斯韋爾所提出的“政治關(guān)心”，政策科學(xué)研究者一直認(rèn)為政策和政治科學(xué)家應(yīng)該努力推進(jìn)民主、正義或其它所選擇的價(jià)值觀，并設(shè)法將它們聯(lián)系起來(lái)。獨(dú)立于傳統(tǒng)的政治權(quán)力概念，基于目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)的政策設(shè)計(jì)聚焦于“誰(shuí)，得到了什么，如何得到，為什么得到”等一系列政治性議題，其核心是解釋：為什么一些群體比另一些群體更具優(yōu)勢(shì)，政策設(shè)計(jì)如何強(qiáng)化或改變這些優(yōu)勢(shì)，以及如何才能更好地理解為什么政策有時(shí)不能實(shí)現(xiàn)問(wèn)題解決、支持民主和促進(jìn)公平的目的。對(duì)此，施耐德和英格拉姆所進(jìn)行的理論建設(shè)極大地推動(dòng)了相關(guān)的學(xué)術(shù)研究。特別是，基于目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)的政策設(shè)計(jì)理論回答了社會(huì)群體、知識(shí)和事件的社會(huì)建構(gòu)是如何被用來(lái)操縱政策主張，以及它們又是如何被嵌入到政策設(shè)計(jì)中的。

在目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)的分析框架中，目標(biāo)人群的政治權(quán)力和社會(huì)建構(gòu)是影響政策利益和負(fù)擔(dān)分配的核心變量。目標(biāo)人群的政治權(quán)力指向特定群體所擁有的資源、社會(huì)地位以及他們與政策制定者之間的關(guān)系，政治權(quán)力的范圍則意味著財(cái)富的功能、政策偏好的凝聚力與同質(zhì)性、選區(qū)的大小與動(dòng)員程度等等。建構(gòu)主義者認(rèn)為，目標(biāo)人群的社會(huì)建構(gòu)涉及到群體的大眾印象和文化特征，關(guān)系到不同群體的形象能否得到公眾的支持，是人們對(duì)某一目標(biāo)群體是否值得和應(yīng)該獲得某種社會(huì)福利的形象的一種主觀評(píng)價(jià)。根據(jù)政治權(quán)力和社會(huì)建構(gòu)之間的不同組合，施耐德和英格拉姆提出了具體的目標(biāo)群體類型，將目標(biāo)群體分為優(yōu)勢(shì)者、競(jìng)爭(zhēng)者、依賴者和偏離者〔20〕。其中，優(yōu)勢(shì)者群體指向那些擁有強(qiáng)大的政治權(quán)力和被積極建構(gòu)的群體，比如中產(chǎn)階級(jí);競(jìng)爭(zhēng)者群體指向那些擁有強(qiáng)大的政治權(quán)力但卻被消極建構(gòu)的群體，比如華爾街銀行家;依賴者群體指向那些被積極建構(gòu)，但卻并不擁有強(qiáng)大政治權(quán)力的群體，比如婦女;偏離者群體則指向那些既沒有強(qiáng)大的政治權(quán)力也沒有被積極建構(gòu)的群體，比如罪犯。與此同時(shí)，目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)具有動(dòng)態(tài)性，特定目標(biāo)群體及其擁護(hù)者在追求特定目標(biāo)時(shí)，會(huì)策略性地將主流形象從消極變成積極。

更為重要的是，目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)實(shí)際上意味著政策利益與政策負(fù)擔(dān)的分配。目標(biāo)人群的政治權(quán)力和社會(huì)建構(gòu)決定了他們是否接收到政策利益或政策負(fù)擔(dān)，包括是寬松還是嚴(yán)格的監(jiān)管，是稅收減免還是稅收負(fù)擔(dān)的加重〔21〕。在進(jìn)一步的解釋中，就利益與負(fù)擔(dān)的分配而言，對(duì)于優(yōu)勢(shì)者來(lái)說(shuō)，通常會(huì)得到大量的政策利益和較少的政策負(fù)擔(dān)〔22〕。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)者來(lái)說(shuō)，由于該群體具有消極的社會(huì)建構(gòu)，往往被認(rèn)為是“不值得的”或者“貪婪的”，將政策好處分配給這一群體往往會(huì)受到公眾的反對(duì)。但是，這類群體擁有強(qiáng)大的政治權(quán)力，他們可以利用強(qiáng)大的政治權(quán)力向政策制定者施加壓力。因此，針對(duì)這一群體的政策設(shè)計(jì)更為模糊和復(fù)雜，包含許多隱藏在議程背后的利益供給〔23〕。針對(duì)依賴者的政策設(shè)計(jì)同樣復(fù)雜：一方面，依賴者群體沒有強(qiáng)大的政治影響力，政策設(shè)計(jì)者不希望將資源分配給此類群體，因?yàn)檫@一類群體沒有足夠的資源來(lái)幫助和支持政策設(shè)計(jì)者，無(wú)論是在連任、擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模，還是在增加預(yù)算等方面;另一方面，依賴者具有積極的社會(huì)建構(gòu)，將政策利益分配給這一群體又被認(rèn)為是“值得的”〔24〕。因此，針對(duì)依賴者群體的利益提供通常具有象征性，他們往往會(huì)接收到隱藏的政策負(fù)擔(dān)。對(duì)于偏離者來(lái)說(shuō)，由于沒有強(qiáng)大的政治權(quán)力，同時(shí)又是被消極建構(gòu)的，在政策利益被分配給這一群體時(shí)，通常會(huì)有較長(zhǎng)的政策實(shí)施鏈，往往會(huì)接收到更多的政策負(fù)擔(dān)和空洞的利益。

目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)不僅關(guān)系到利益和負(fù)擔(dān)的分配，而且會(huì)塑造廣泛的政治效應(yīng)。因?yàn)?，政策在政治和社?huì)過(guò)程中產(chǎn)生，政策反過(guò)來(lái)也會(huì)影響未來(lái)的政治，塑造公民的政治態(tài)度、政治參與等等。西奧多·J·洛維（Theodore J. Lowi）是“政策創(chuàng)造政治”的典型支持者〔25〕，詹姆斯·Q·威爾遜（James Q. Wilson）則解釋了不同類型的政策如何對(duì)民主參與產(chǎn)生影響〔26〕。從作用的機(jī)制和過(guò)程來(lái)看，施耐德和英格拉姆認(rèn)為“政策創(chuàng)造政治”的邏輯在于：具體的政策設(shè)計(jì)向目標(biāo)人群傳遞信息，告知他們作為公民的地位，以及他們和像他們一樣的人可能受到的政府的待遇，這些信息被公民內(nèi)化，進(jìn)而影響個(gè)人作為政體成員的想法、感受和行為〔27〕。在一些學(xué)者看來(lái)，當(dāng)政治權(quán)力附屬于負(fù)面社會(huì)建構(gòu)的群體時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生退化政治，因?yàn)榧词顾麄儽幌麡O地看待，他們對(duì)決策的控制也能使他們獲得政治利益〔28〕。比如，盡管競(jìng)爭(zhēng)者群體被消極建構(gòu)，但他們可以在很大程度上影響政策過(guò)程。進(jìn)而，一些學(xué)者指出退化政治意味著一種惡性循環(huán)。也就是，對(duì)于脆弱的目標(biāo)人群，特別是那些擁有較弱政治影響力和被認(rèn)為是“不值得”的群體，一旦被政策賦予更多的負(fù)擔(dān)，就會(huì)使他們喪失權(quán)力和脫離政治進(jìn)程，進(jìn)而又會(huì)加劇進(jìn)一步的政策負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致更多的政治疏離〔29〕。隨著時(shí)間的推移，這種惡性循環(huán)還會(huì)更加嚴(yán)重。

與此同時(shí)，一些學(xué)者對(duì)目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)提出質(zhì)疑，包括：社會(huì)建構(gòu)的概念不精確，目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策結(jié)果之間互為因果，目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)從一個(gè)點(diǎn)移動(dòng)到另一個(gè)點(diǎn)缺乏解釋〔30〕;目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)缺乏對(duì)制度和歷史的包容性分析〔31〕，以及缺乏一個(gè)明確的因果驅(qū)動(dòng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)目標(biāo)人群的建構(gòu)〔32〕。對(duì)此，施耐德和英格拉姆以及隨后的研究者作出了相應(yīng)的回應(yīng)〔33〕：首先，她們區(qū)分了目標(biāo)群體和社會(huì)群體之間的差異，認(rèn)為目標(biāo)人群是由政策創(chuàng)造的，與任何可識(shí)別的社會(huì)群體相鄰，也可能不相鄰，“我們（施耐德和英格拉姆）闡述的是目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)，而批評(píng)者對(duì)群體身份的起源很感興趣”。其次，社會(huì)建構(gòu)受到政策和制度的影響，但政策和制度并不是目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)來(lái)源和變化的唯一創(chuàng)造者，在分析目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)的動(dòng)力時(shí)，無(wú)法忽視制度結(jié)構(gòu)，但制度結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)建構(gòu)的影響并不是絕對(duì)單一和絕對(duì)主導(dǎo)的。第三，目標(biāo)群體從一種社會(huì)建構(gòu)轉(zhuǎn)移到另一種社會(huì)建構(gòu)可以有多種實(shí)現(xiàn)途徑，比如為優(yōu)勢(shì)群體提供有利的政策，這可能使他們成為政策的最大受益者，但是隨著時(shí)間的推移，對(duì)于他們的建構(gòu)可能從“應(yīng)得”轉(zhuǎn)向“貪婪”或“自私”;同理，在較長(zhǎng)的時(shí)間里，對(duì)“偏離者”的負(fù)面刻板印象可能不再可信;外部的戲劇性事件、機(jī)遇和企業(yè)家的熟練操縱也可能改變既有的社會(huì)建構(gòu)。

四、政策設(shè)計(jì)的影響因素：從宏觀、微觀轉(zhuǎn)向中觀

對(duì)于“政策方案的設(shè)計(jì)可以采取哪些工藝，又受到哪些因素的影響”這一問(wèn)題，西方學(xué)者的研究在總體上呈現(xiàn)出了從宏觀、微觀轉(zhuǎn)向中觀層面予以分析的特點(diǎn)。在宏觀層面，上層建筑或頂層設(shè)計(jì)是影響政策設(shè)計(jì)的主要因素。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，政策設(shè)計(jì)不是個(gè)人決定的結(jié)果，它在很大程度上受參與者所處的政治、政體、國(guó)家政策風(fēng)格、制度、政策子系統(tǒng)、國(guó)家間關(guān)系以及國(guó)際制度等因素的影響。其中，“政體”定義了政治結(jié)構(gòu)，并特征化一個(gè)政治體系;政治則指向政策制定程序上的要素，比如權(quán)力和沖突的配置〔34〕?；谡w（結(jié)構(gòu)）和政治（過(guò)程）對(duì)政策設(shè)計(jì)的決定性意義，哈雷特提出了“國(guó)家政策風(fēng)格”這一分析性概念，認(rèn)為每個(gè)國(guó)家都有自己的政策制定方式，由憲法和非正式傳統(tǒng)來(lái)定義，這些傳統(tǒng)影響著政策設(shè)計(jì)的選擇〔35〕。漸進(jìn)主義的思路同樣認(rèn)為，在設(shè)計(jì)新的政策方案時(shí)，政策問(wèn)題的背景為新的政策設(shè)計(jì)提供了原材料。在邁克爾·M·阿特金森（Michael M. Atkinson）和其他一些新制度主義研究者看來(lái)，政策設(shè)計(jì)主要由政策制定者根據(jù)制度所倡導(dǎo)的價(jià)值觀來(lái)推動(dòng)，十分強(qiáng)調(diào)制度約束的重要性〔36〕。沿著同樣的思路，加里·P·弗里曼（Gary P. Freeman）等人認(rèn)為，政策設(shè)計(jì)的選擇不僅在不同的國(guó)家之間，而且在不同的政策子系統(tǒng)之間也存在差異，即政策子系統(tǒng)的本質(zhì)決定了政策設(shè)計(jì)的本質(zhì)〔37〕。除此之外，科林·J·班尼特（Colin J. Bennett）等人從國(guó)家間現(xiàn)有的相互依存關(guān)系出發(fā)，主張政府間通過(guò)協(xié)調(diào)和整合各國(guó)政策來(lái)使其與國(guó)際機(jī)制、條約、制度相協(xié)調(diào)，從而設(shè)計(jì)公共政策〔38〕。

不同于對(duì)宏觀層面影響因素的研究，政策設(shè)計(jì)微觀層面的影響因素指向行動(dòng)者的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、偏好、價(jià)值觀和權(quán)力等。比如，理性主義模型認(rèn)為，當(dāng)決策者見多識(shí)廣，獲得足夠多的信息，能夠識(shí)別并選擇以最少成本解決問(wèn)題的政策方案時(shí)，“最佳”結(jié)果就可以實(shí)現(xiàn)。政策設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)模式同樣主張，設(shè)計(jì)師們往往通過(guò)搜索大量的消息進(jìn)行比較和尋找類比，并結(jié)合元素的風(fēng)格來(lái)創(chuàng)建政策。根據(jù)公共選擇理論，政策設(shè)計(jì)是政治理性的結(jié)果，目的是使投票最大化〔39〕。巴克斯特·穆爾·尼古拉斯（Baxter-Moore Nicolas）等人采用新馬克思主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為目標(biāo)群體的權(quán)力影響政策設(shè)計(jì)，政府往往服務(wù)于強(qiáng)大的群體，在尋求不那么強(qiáng)大和不太有影響力群體的服從時(shí)，政府會(huì)更多地選擇強(qiáng)制性制裁〔40〕。進(jìn)而，施耐德和英格拉姆增加了設(shè)計(jì)者對(duì)目標(biāo)群體的認(rèn)知這一影響因素。在她們看來(lái)，對(duì)于積極、強(qiáng)勢(shì)的群體，政策設(shè)計(jì)會(huì)強(qiáng)調(diào)能力建設(shè)和自愿措施;針對(duì)沒有權(quán)力和被消極建構(gòu)的目標(biāo)群體，政策被期望更具強(qiáng)制性，往往涉及到制裁的運(yùn)用〔41〕。

針對(duì)既有的政策設(shè)計(jì)理論，馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）認(rèn)為行動(dòng)者的價(jià)值和偏好會(huì)影響政策設(shè)計(jì)的觀點(diǎn)忽略了社會(huì)關(guān)系對(duì)行動(dòng)者價(jià)值和偏好的影響〔42〕?？夏崴肌の榈沦惖拢↘enneth Woodside）也指出，傳統(tǒng)觀念把政策設(shè)計(jì)中的國(guó)家與目標(biāo)群體聯(lián)系起來(lái)，忽視了社會(huì)行為者之間所有其他類型的互動(dòng)〔43〕。因此，政策網(wǎng)絡(luò)方法作為一個(gè)中間層次的解釋應(yīng)運(yùn)而生，它包含政策設(shè)計(jì)中宏觀與微觀層面的影響因素，主張政策方案的制定由參與到政策設(shè)計(jì)的行為者所決定，最重要的是由政策行為者所組成的政策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)決定。政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者承認(rèn)，無(wú)論是宏觀政治結(jié)構(gòu)還是行動(dòng)者屬性，都不能獨(dú)自解釋政策的設(shè)計(jì)，但兩者都可能產(chǎn)生中觀層面的驅(qū)動(dòng)因素，宏觀和微觀的變量通過(guò)影響政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對(duì)政策設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響〔44〕。隨著政策網(wǎng)絡(luò)研究的進(jìn)一步發(fā)展，分析的重點(diǎn)逐漸從傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者以及他們之間的交互，轉(zhuǎn)移到了對(duì)政策設(shè)計(jì)中政策措施之間交互關(guān)系的關(guān)注。比如，阿拉茲·塔伊哈（Araz Taeihagh）等人將政策網(wǎng)絡(luò)方法用于對(duì)政策措施進(jìn)行定義與分類、政策措施分析與可視化、政策措施排序等方面的研究〔45〕。

五、結(jié)語(yǔ)：政策設(shè)計(jì)話語(yǔ)的中國(guó)構(gòu)建

西方的政策設(shè)計(jì)研究與實(shí)踐表明，政策設(shè)計(jì)集成了公共政策的過(guò)程、階段和要素，規(guī)定著政策的未來(lái)走向，對(duì)于政策的改進(jìn)、社會(huì)期望的實(shí)現(xiàn)、公眾利益的最大化都具有十分重要的影響。有效的政策設(shè)計(jì)一方面應(yīng)當(dāng)能夠解決重要的社會(huì)問(wèn)題，另一方面應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)民主、公平的價(jià)值觀，這可以通過(guò)公民發(fā)言權(quán)的擴(kuò)增、公民參與質(zhì)量的提升、民主制度的實(shí)施等來(lái)予以衡量，兼顧政策設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)層面與規(guī)范層面的要求。因此，政策科學(xué)的發(fā)展需要不斷深化政策設(shè)計(jì)本身的理論研究。正如有學(xué)者所說(shuō)，政策設(shè)計(jì)越是雄心勃勃，對(duì)于社會(huì)科學(xué)理論的需求就越大〔46〕。隨著全球化與國(guó)家現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，我國(guó)必然面臨更為復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，亟需在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)參與、文化多元、社會(huì)分工不斷發(fā)展的重要挑戰(zhàn)期和機(jī)遇期，通過(guò)良好的政策設(shè)計(jì)來(lái)持續(xù)增強(qiáng)國(guó)家治理的能力和水平，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。對(duì)照中國(guó)場(chǎng)景，政策設(shè)計(jì)話語(yǔ)的中國(guó)構(gòu)建尤其應(yīng)當(dāng)注意以下幾方面議題的實(shí)施。

第一，積極塑造和形成中國(guó)語(yǔ)境的政策設(shè)計(jì)思維。政策設(shè)計(jì)兼具意圖性、情境性與動(dòng)態(tài)性，需要人們確定規(guī)范性意圖，并在政策制定者掌握技術(shù)知識(shí)的基礎(chǔ)上，把握治理本質(zhì)與政策情境，伴隨時(shí)空、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的變換而變化。政策設(shè)計(jì)是促使政策執(zhí)行產(chǎn)生最佳效果的重要環(huán)節(jié)，許多政策的失敗在很大程度上就源于政策設(shè)計(jì)思維和能力的不足。自上世紀(jì)50年代，西方國(guó)家在政策設(shè)計(jì)的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，就我國(guó)而言，政策設(shè)計(jì)的系統(tǒng)研究還是一個(gè)“薄弱環(huán)節(jié)”，將政策設(shè)計(jì)意圖轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的政策實(shí)踐的過(guò)程更加需要仔細(xì)的研究，亟需構(gòu)建具有中國(guó)特色的政策設(shè)計(jì)話語(yǔ)體系，重視政策設(shè)計(jì)的理念和思維，注意政策情境、工具選擇、政策結(jié)果、問(wèn)題解決之間的匹配。與此同時(shí)，需要更加注意政策設(shè)計(jì)、目標(biāo)群體與知識(shí)的建構(gòu)之間的結(jié)合，以更好地把握政策設(shè)計(jì)對(duì)社會(huì)公平、公民身份以及民主治理的影響。

第二，創(chuàng)建和發(fā)展基于知識(shí)和證據(jù)的政策設(shè)計(jì)風(fēng)格。政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)建立在包含多種不同用途的知識(shí)和證據(jù)的基礎(chǔ)之上，避免非理性和官僚主義，提升政策設(shè)計(jì)的開放性，使政策設(shè)計(jì)的過(guò)程和內(nèi)容以堅(jiān)實(shí)的知識(shí)和證據(jù)為基礎(chǔ)。尤其在價(jià)值取向多元化、利益偏好多樣化、分歧與差異常態(tài)化的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)的異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，會(huì)對(duì)公共政策的設(shè)計(jì)提出更多挑戰(zhàn)，也會(huì)對(duì)政策設(shè)計(jì)者和決策者的能力提出更高要求。以知識(shí)和證據(jù)的強(qiáng)化為突破點(diǎn)，融入多元化的政策設(shè)計(jì)者，加強(qiáng)重大公共政策問(wèn)題的分析和論證，收集更多關(guān)于個(gè)體的知識(shí)、能力的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，可以為決策提供充分的依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得更多關(guān)于目標(biāo)群體和代理行為動(dòng)機(jī)的信息，增進(jìn)了解、減少價(jià)值觀差異、鼓勵(lì)合作和創(chuàng)造更多的一致性，最終促進(jìn)政策結(jié)果的公正與合理。另外，一項(xiàng)成功的政策應(yīng)該建立支持和知識(shí)的框架，從而允許政策的持續(xù)改進(jìn)。在某些情況下，一項(xiàng)政策可以為另一項(xiàng)政策奠定知識(shí)的基礎(chǔ)，為更好的政策設(shè)計(jì)提供必要的支持。

第三，促進(jìn)和加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)者與政策執(zhí)行者之間的對(duì)接。政策設(shè)計(jì)發(fā)生在遠(yuǎn)離政策執(zhí)行的地方，這往往會(huì)導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)者的實(shí)踐與政策執(zhí)行者的實(shí)踐之間相互脫節(jié)。無(wú)論政策設(shè)計(jì)還是政策的具體執(zhí)行，都應(yīng)以促進(jìn)公共價(jià)值的增長(zhǎng)為最終目的。公共價(jià)值是公眾偏好的集體表達(dá)，是社會(huì)公眾所期望的積極的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，因而無(wú)論是政策設(shè)計(jì)的過(guò)程和內(nèi)容，還是政策執(zhí)行的過(guò)程和方法，都應(yīng)將公眾和公眾的期望置于中心，而不能忽視甚至排斥公眾的參與和意見表達(dá)。實(shí)踐中，許多努力可以極大地改善和優(yōu)化政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行工作，從而有助于創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。比如，通過(guò)廣泛而富有成效的政策審議，可以獲取更多的信息和證據(jù)，并且在政策相關(guān)者之間建立更多的信任。只有在政策設(shè)計(jì)者、政策執(zhí)行者與公眾的結(jié)合與互動(dòng)中，才能更好地明晰公共價(jià)值目標(biāo)、選擇最優(yōu)的政策工具和實(shí)現(xiàn)良好的政策結(jié)果，促進(jìn)政策意圖與實(shí)際需求之間契合度的提升。

第四，平衡政策設(shè)計(jì)中的工具理性與價(jià)值理性、經(jīng)驗(yàn)?zāi)繕?biāo)與規(guī)范目標(biāo)。政策設(shè)計(jì)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)性分析過(guò)程，它在本質(zhì)上是一種政治性分析，涉及到價(jià)值和資源的實(shí)際分配和公眾的權(quán)益實(shí)現(xiàn)，以及公共價(jià)值的創(chuàng)造。為此，特別需要處理好政策設(shè)計(jì)中工具理性與價(jià)值理性之間的關(guān)系。不僅需要關(guān)注經(jīng)驗(yàn)層面的政策影響，而且需要在規(guī)范層面關(guān)注這些影響的產(chǎn)生過(guò)程和規(guī)范意義。正如施耐德和英格拉姆而言，政策所應(yīng)扮演的角色除了有效率和有效果地解決問(wèn)題之外，還應(yīng)為民主審議提供一個(gè)主題和舞臺(tái)，使公民受到啟發(fā)，參與謀求公共利益和為正義服務(wù)。對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的當(dāng)下中國(guó)而言，政策的設(shè)計(jì)既要結(jié)合多元行動(dòng)者的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)和理性，以及選擇有效的政策工具及其組合，使公共政策能夠更具效率地解決社會(huì)問(wèn)題;同時(shí)，又要賦予公民權(quán)利，啟示公眾，創(chuàng)造有利于實(shí)現(xiàn)民主的政策設(shè)計(jì)的制度安排和程序，促進(jìn)社會(huì)資源的公平分配，改善社會(huì)的不平等狀況，最終促進(jìn)社會(huì)的和諧、有序和健康發(fā)展。

總之，在我國(guó)國(guó)家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段后，社會(huì)主要矛盾的變化必然催生一系列新的公共政策需求，政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)、工具選擇和要素組合需要與時(shí)俱進(jìn)地服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，服務(wù)于人民對(duì)美好生活的向往。從宏觀的層面來(lái)講，中國(guó)政策設(shè)計(jì)話語(yǔ)的構(gòu)建必然需要立足于中國(guó)的實(shí)際，在求解新問(wèn)題、新矛盾的過(guò)程中不斷開掘治國(guó)理政的政策資源，增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)中歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的統(tǒng)一。從微觀的層面來(lái)看，應(yīng)當(dāng)基于不同類型、不同層次、不同人群的政策需求，實(shí)現(xiàn)政治話語(yǔ)、政策話語(yǔ)與群眾話語(yǔ)的充分轉(zhuǎn)化與結(jié)合，在診斷問(wèn)題、確定目標(biāo)和厘定政策作用對(duì)象的過(guò)程中處理好政策設(shè)計(jì)諸要素之間的作用關(guān)系，進(jìn)而增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的針對(duì)性、有效性，最終使政策的實(shí)施創(chuàng)造出更好的治理績(jī)效和政治效應(yīng)。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】