善治視野下農(nóng)村法治建設(shè)的價(jià)值向度與合力推進(jìn)

羅光華

（廣東金融學(xué)院公共管理學(xué)院，廣東 廣州，510521）

十九大中把實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”和“全面依法治國(guó)”作為重大戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)村善治的實(shí)現(xiàn)決定著鄉(xiāng)村振興的成敗，農(nóng)村法治建設(shè)是“全面依法治國(guó)”題中應(yīng)有之義。新中國(guó)成立七十多年來(lái)，農(nóng)村法治建設(shè)取得的成就有目共睹，但也存在不少問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)新時(shí)代農(nóng)村法治建設(shè)提出了新的要求。本文旨在善治的視角下討論農(nóng)村法治建設(shè)的價(jià)值、存在的問(wèn)題并提出對(duì)策，以期助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

一、善治視野下農(nóng)村法治建設(shè)的價(jià)值向度

（一）善治以農(nóng)村法治建設(shè)為根基

善治最簡(jiǎn)單的含義是“良好的治理”，本質(zhì)上是權(quán)力由國(guó)家向社會(huì)的回歸,理論淵源上是在治理理論基礎(chǔ)上的修訂和豐富。善治和法治不可分離，法治是善治的基本保障，善治是法治的必然追求。善治的要求之一是要有合法的理念，這體現(xiàn)在治理的理念要遵循客觀規(guī)律，治理的機(jī)制和治理的秩序要得到權(quán)威認(rèn)可并具有合法性。善治的要求之二是要有合法的制度，制度的合法性體現(xiàn)在有本身制定得良好的法律，國(guó)家機(jī)關(guān)遵守法律能做到依法行政、司法公正，民眾遵守法律能做到遵法守法、知法信法。在實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程中，必然要求農(nóng)村法治建設(shè)順利且有效地推進(jìn)。

（二）農(nóng)村法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的必經(jīng)之路

善治的實(shí)現(xiàn)既需要鄉(xiāng)村基層政府有足夠的權(quán)威，也需要鄉(xiāng)村自治有足夠的空間，更需要二者之間的良性互動(dòng)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有賴(lài)于鄉(xiāng)村治理的法治化。第一，農(nóng)村村民法治信念的樹(shù)立是農(nóng)村善治需要的。鄉(xiāng)村善治需要制度理性，制度理性外在表現(xiàn)出來(lái)的是包含村民自治在內(nèi)的各種鄉(xiāng)村治理的外在制度，內(nèi)在表現(xiàn)出來(lái)的則是村民的理性自律精神，這種理性的自律精神便是較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)、民主觀念和法律信仰。第二，農(nóng)民權(quán)利的完善是農(nóng)村善治的需要。鄉(xiāng)村治理的法治化就是要協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，一方面把國(guó)家意志、法律規(guī)則融入鄉(xiāng)村社會(huì)生活里，另一方面在法律范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的最大化。農(nóng)民權(quán)利的完善和豐富必定會(huì)極大可能地促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化和現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)善治。

二、當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

“中國(guó)法治的最大問(wèn)題是農(nóng)村法治問(wèn)題”[1]，現(xiàn)今中國(guó)的農(nóng)村法治建設(shè)困境重重。

（一）鄉(xiāng)土文明傳統(tǒng)的阻礙

盡管經(jīng)歷了巨大的社會(huì)變遷，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的面子、熟人、人情、關(guān)系的作用在新時(shí)代仍然是有其獨(dú)特效用的，費(fèi)孝通先生也說(shuō)過(guò)“從基層上看，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的。”[2]傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明與法治治理存在一定的沖突：禮與法的沖突、人治與法治的沖突、厭訟與用法的沖突，這些沖突阻礙著農(nóng)村法治建設(shè)的完善，阻礙著善治的實(shí)現(xiàn)，阻礙著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。例如，中國(guó)鄉(xiāng)土文化中有一個(gè)比較獨(dú)特的元素，即“人情”，人情可以包納在所有的社會(huì)關(guān)系里，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活中處處充滿了“人情”，從積極的視角上看“人情”可以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、潤(rùn)滑人際關(guān)系，但它也有消極的阻礙因素，與法治強(qiáng)調(diào)的契約關(guān)系有對(duì)立的地方。

（二）農(nóng)民法律識(shí)別能力低，法律意識(shí)差

農(nóng)民是農(nóng)村法治實(shí)現(xiàn)的主體之一，農(nóng)村法治建設(shè)的好壞、快慢都與農(nóng)民息息相關(guān)。雖然經(jīng)過(guò)七十多年的推進(jìn)，農(nóng)村法治建設(shè)有了一定的進(jìn)步，在農(nóng)民法律意識(shí)、法律素養(yǎng)有了一定的提高，但仍然存在著諸多的不足。作為法治主體的農(nóng)民在法律素養(yǎng)方面存在一定的短板，這種會(huì)一定程度上阻撓農(nóng)村法治的全面推進(jìn)。農(nóng)民仍然存在著法律知識(shí)不足、法律意識(shí)不濃的問(wèn)題，法律知識(shí)、法律意識(shí)是推動(dòng)農(nóng)村法治實(shí)現(xiàn)的內(nèi)生性動(dòng)力。在推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)的過(guò)程中，由于法律知識(shí)不足、法律意識(shí)不強(qiáng)，都會(huì)直接影響農(nóng)民在尊法、守法、用法等方面的能力。當(dāng)出現(xiàn)權(quán)利被侵害的時(shí)候，不太懂得用法律途徑維護(hù)自己的權(quán)益，有的選擇忍氣吞聲、自認(rèn)倒霉，有的反應(yīng)過(guò)激、與政府對(duì)著干，有的采取私力救濟(jì)、完全依靠宗族權(quán)威來(lái)解決，甚至刑事案件都采取和解的方式。上述種種現(xiàn)象的存在都表明農(nóng)村法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

（三）農(nóng)村基層政權(quán)沒(méi)有依法行政，存在司法腐敗

一方面，基層政府侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事情是真實(shí)存在的，比如說(shuō)縮短土地承包期限、非法征用土地、征地不給予合理補(bǔ)償?shù)鹊??；鶎诱谵r(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活中不時(shí)會(huì)有行政干預(yù)，雖然黨的十八大以來(lái)，基層腐敗得到了有效的抑制，但是違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，仍然存在權(quán)錢(qián)交易、公款吃喝、欺負(fù)百姓、宗族幫派的不良現(xiàn)象。另外，一些基層干部的治理能力不夠，法律素質(zhì)低下，工作方法不科學(xué)，工作態(tài)度不端正，在群眾中口碑極差沒(méi)有做到依法行政。另一方面，農(nóng)村中的司法腐敗現(xiàn)象也是存在的。例如，司法機(jī)關(guān)針對(duì)農(nóng)村中黃、賭、毒、黑等犯罪行為存在著以罰代刑的問(wèn)題，針對(duì)假種子、假農(nóng)藥、假化肥銷(xiāo)售等案件沒(méi)有及時(shí)地、有效地解決，針對(duì)基層政府與農(nóng)民在承包、征用等問(wèn)題上的糾紛案件沒(méi)有及時(shí)、公正地進(jìn)行審判，這些都在不同方面、不同程度上損害了農(nóng)民的權(quán)益，有損他們對(duì)國(guó)家、政府的信任和認(rèn)同。

（四）農(nóng)村法治資源的缺乏

一是司法資源配置不到位。農(nóng)村相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)對(duì)執(zhí)法和司法的公正性和效率性是有一定影響的。相較于城市，不論是高素質(zhì)的法律人才還是充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)在農(nóng)村都是欠缺的，基層機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員的數(shù)量少、辦案經(jīng)費(fèi)不足，由于人情、金錢(qián)等的牽扯司法機(jī)關(guān)也存在一定的違法操作，這些都在一定程度上阻礙了農(nóng)村法治建設(shè)的全面推進(jìn)。二是公共法律服務(wù)資源配置不到位。在國(guó)家的大力支持下農(nóng)村公共法律服務(wù)建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，例如一村（社區(qū)）一律師顧問(wèn)制度在全國(guó)推廣，但仍有很多需要完善的地方。在法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、法律服務(wù)的深度和寬度等方面急需加強(qiáng)。

三、善治視野下農(nóng)村法治建設(shè)的合力推進(jìn)

善治是社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，它要求依法治理、提倡用法治思維和法治方式來(lái)穩(wěn)固社會(huì)秩序、潤(rùn)滑社會(huì)關(guān)系、化解矛盾和糾紛。全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)民的主體地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村執(zhí)法、司法科學(xué)化，有助于實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)，助推鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的達(dá)成。

（一）有效融合傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代法治，夯實(shí)農(nóng)村法治建設(shè)基石

“在未經(jīng)設(shè)計(jì)的情況下生成的秩序，能夠大大超越人們自覺(jué)追求的計(jì)劃”。[3]鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)經(jīng)歷上千年的試錯(cuò)和歷練，具有一定的優(yōu)勢(shì)，例如適應(yīng)環(huán)境的靈活性，執(zhí)行成本低甚至為零，所以農(nóng)村法治化的實(shí)現(xiàn)要避免與它們有沖突。為順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治化，在立法上要充分考慮中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的特質(zhì)，可以考慮一些禮法、習(xí)俗的吸收和利用；在執(zhí)法上，要盡可能尊重農(nóng)村的內(nèi)在制度，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）提升農(nóng)民法律意識(shí)和素養(yǎng)，塑造新型農(nóng)村法治主體

“鄉(xiāng)村治理需要一定的社會(huì)基礎(chǔ)，歸根結(jié)底涉及人”[4]，農(nóng)民是農(nóng)村法治的重要主體。第一，優(yōu)良的理性文化是法治治理文化氛圍形成的基礎(chǔ)。文化的基礎(chǔ)厚實(shí)與否，文化素養(yǎng)高低與否，對(duì)實(shí)現(xiàn)地方治理法治化有著不可估量的影響。目前很多農(nóng)村都存在著文化基礎(chǔ)不夠厚實(shí)、文化素養(yǎng)不夠高，要改變這一現(xiàn)狀必須從抓牢農(nóng)村的科學(xué)教育文化等工作，通過(guò)教育宣傳等方式將民主、科學(xué)、法治、社會(huì)主義核心價(jià)值觀等社會(huì)先進(jìn)文化在農(nóng)村傳播，切實(shí)提高農(nóng)民的文化基礎(chǔ)、文化素養(yǎng)和政治素養(yǎng)。第二，加強(qiáng)農(nóng)村的法治宣傳教育，真正讓農(nóng)民學(xué)法、知法、懂法、守法、用法并護(hù)法。在農(nóng)村開(kāi)展經(jīng)常性的普法教育和法治宣傳，提高農(nóng)民的法律意識(shí)、法律素養(yǎng)，包括對(duì)農(nóng)村干部法律素養(yǎng)的提升，這是宣傳教育最直接的目的；采用以案說(shuō)法、專(zhuān)欄宣傳、法律咨詢(xún)固定服務(wù)點(diǎn)等方式帶動(dòng)農(nóng)民學(xué)習(xí)與他們生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律，提高農(nóng)民依法辦事的能力。

（三）推進(jìn)依法行政和司法公正，營(yíng)造農(nóng)村良性法治環(huán)境

對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制與規(guī)范是法治的應(yīng)有之義，基層政府的權(quán)力必須依法行使，因?yàn)榉ㄖ扑拇蟓h(huán)節(jié)之一的“有法必依”，既包括被管理被服務(wù)的農(nóng)民的“有法必依”，更包括作為管理者和服務(wù)者的國(guó)家機(jī)關(guān)的“有法必依”。要推行基層政府依法行政，“可考慮制定《基層政府組織法》，在實(shí)體和程序上對(duì)基層政府依法行使權(quán)力進(jìn)行具體規(guī)制；可考慮加強(qiáng)基層政府工作人員的法律培訓(xùn)工作，以增強(qiáng)基層干部依法行政能力；可考慮完善執(zhí)法責(zé)任追究制度、政府信息公開(kāi)制度、推行法律顧問(wèn)制度、推進(jìn)行政法制監(jiān)督制度等從制度建設(shè)上推進(jìn)基層政府依法行政”。[5]另一方面，社會(huì)公正最集中的展示面就是司法公正，農(nóng)村的司法公正尤其重要。除了提高農(nóng)民的法律意識(shí)以加強(qiáng)對(duì)司法的監(jiān)督外，司法內(nèi)部系統(tǒng)也要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，做好司法監(jiān)察，祛除法治建設(shè)的障礙。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村公共法律服務(wù)，讓農(nóng)民切實(shí)享受農(nóng)村法治建設(shè)的實(shí)惠

在鄉(xiāng)村振興中，要高度重視農(nóng)村公共法律服務(wù)問(wèn)題。首先，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共法律服務(wù)主體協(xié)同推進(jìn)。律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者要為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)一份自己的力量，政府在這個(gè)過(guò)程中也要扮演好自己的角色，政府的調(diào)控應(yīng)該控制在宏觀的范疇之內(nèi)，不能過(guò)分干預(yù)，要為各種志愿的支援農(nóng)村法治建設(shè)的活動(dòng)提供盡可能便利的條件，要加大資金投入培養(yǎng)有公益心的、專(zhuān)業(yè)的、高素質(zhì)的法律工作者。其次，完善各種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)建設(shè)。比如花大力氣搞好法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)、做好農(nóng)村法律援助工作，充分發(fā)揮“148”法律服務(wù)專(zhuān)線的作用和功能，真正維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。最后，努力縮小城鄉(xiāng)差距，賦予農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民同樣的法律地位和權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合式發(fā)展，讓農(nóng)民在生產(chǎn)上、在生活中切實(shí)分享到農(nóng)村法治建設(shè)、鄉(xiāng)村振興帶來(lái)的豐碩成果。