環(huán)境公共信托在我國建立的法律障礙及突破路徑

楊 倩

(上海政法學院 經(jīng)濟法學院，上海 201701)

一、環(huán)境公共信托概述

(一)起源與發(fā)展

公共信托的理念最早可追溯至羅馬法。羅馬法將物分為財產(chǎn)物和非財產(chǎn)物，非財產(chǎn)物又分為神法物和人法物，人法物包括共用物、公有物和公法人物，并將空氣、流動的水和海岸定義為共用物，納入信托財產(chǎn)的范圍。羅馬法為現(xiàn)代信托制度的發(fā)展奠定了基礎。現(xiàn)代信托制度來源于英國制度或由英國制度演化而來的美國制度。[1]英國現(xiàn)代信托制度的發(fā)展源于遺產(chǎn)繼承問題，英國的教徒在去世后會將財產(chǎn)捐給教會且教會不需要繳遺產(chǎn)稅，這觸犯了君主和政府的利益，于是英國規(guī)定公民去世后把土地遺贈給教會必須經(jīng)君主和諸侯的許可，否則就予以沒收。為了規(guī)避這一規(guī)定，公民把土地轉給第三人管理，但收益由教會享有。這是現(xiàn)代信托制度的原型，確立了信托制度中的三方主體地位。[2]美國公共信托制度是對英國信托制度的繼受和發(fā)展。20世紀60年代末現(xiàn)代環(huán)保主義運動興起，眾多學者開始探討環(huán)境保護的理論機制，約瑟夫·薩克斯發(fā)表了題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》的文章，提出將公共信托運用到自然資源領域。至此，信托運用到了環(huán)境保護領域，形成了環(huán)境公共信托制度，為保護公民的環(huán)境權利提供了理論基礎，對政府環(huán)境權力的限制提供了理論依據(jù)。

(二)環(huán)境公共信托的內(nèi)容

1.主體及其權利、義務

信托存在三方主體，委托人、受托人和受益人。有學者認為，環(huán)境公共信托是一項特殊的信托制度，特殊之處在于其委托人和受益人均是全體公民(包括后代人)。[3]本研究認為，環(huán)境公共信托也存在三方主體，委托人是不包含后代人的全體公民，因為后代人不能夠享有權利、承擔義務，受托人是國家(即政府)，受益人是包括后代人的全體公民。

全體公民作為委托人，對信托財產(chǎn)擁有實際的所有權，受托人的管理、決策要受到全體公民意志的制約。政府作為受托人，其權力來源于全體公民通過法律形式的授予，享有對自然資源的管理權；受托人需承擔忠誠義務，對于自然資源的配置和保護應以自然資源的生態(tài)價值為判斷標準，不可過分追求經(jīng)濟價值，以委托人的利益為準，不可存在私人利益，只要存在利益沖突，不管政府是否真心誠意地為受益人之利益而行動，也不管其行為本身是否實際上對受益人不利，根據(jù)公共信托，政府這種配置信托資產(chǎn)的行為都是無效的。[4]

2.信托的財產(chǎn)范圍

公共信托的財產(chǎn)范圍與信托的歷史淵源有關。公共信托最初的發(fā)展是為了便于航行，最早的信托財產(chǎn)就是海灘。航運是當時的主要交通方式，為了促進商業(yè)的發(fā)展，必須保障水域對每個人都能平等地適用。推動公共信托發(fā)展道路上的幾個重大案例都與海灘的使用權有關，如Arnold訴Mundy一案(此案被認為是美國歷史上首例公共信托案件)，以及Martin訴Waddell一案。通航水域和海域是最先被確定為信托財產(chǎn)的自然資源，英國采用“潮汐規(guī)則”，美國采用“適航性”的標準來確定公共通航水域即信托財產(chǎn)的范圍。[5]隨著科學技術的進步，其他方面的自然資源也逐步納入信托財產(chǎn)的范圍?，F(xiàn)在美國環(huán)境公共信托的財產(chǎn)范圍還包括非通航水域和溪流，以及公園、陸地、濕地及野生動物。

(三)價值意義

環(huán)境公共信托理論是公民環(huán)境權的基礎。由于全體公民是自然資源的實際所有權人，全體公民有權對政府(法律上的所有權人)處分自然資源的行為進行監(jiān)督和限制。這就需要政府對有關自然資源的信息進行公開以保障公民的知情權；政府重要的環(huán)境決策和行為需要公民參與和監(jiān)督，即公眾有參與權和監(jiān)督權；當政府對自然資源的處分權行使不當時，公眾有救濟請求權進行復議或訴訟。

環(huán)境公共信托理論既明確了政府作為環(huán)境資源保護與管理主體的法律地位，又設置了防止政府濫用公共信托財產(chǎn)的監(jiān)督制約機制。[6]立法、行政不當，公民、環(huán)保團體可提起訴訟。環(huán)境公共信托理論是環(huán)境公益訴訟的理論源泉。

環(huán)境公共信托理論是政府對自然資源行使處分權的理論依據(jù)。環(huán)境公共信托理論將政府作為自然資源法律上的所有權人，使政府行使自然資源處分權具有合理性。環(huán)境公共信托制度對我國發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、建設良好生態(tài)環(huán)境大有裨益，是合乎現(xiàn)實的理性選擇。[7]

二、我國建立環(huán)境公共信托制度存在的法律障礙

(一)現(xiàn)有法律規(guī)定模糊

1.關于信托制度的法律規(guī)定

我國于2001年頒布并實施了《中華人民共和國信托法》(以下簡稱《信托法》)，對信托的法律關系做了詳細規(guī)定，從此信托有了法律依據(jù)?！缎磐蟹ā吩谧詈笠徽乱?guī)定了公益信托，其中第六十條規(guī)定，為“發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境”的公益目的而設立的信托，屬于公益信托。第六十二條規(guī)定，公益信托的受托人須經(jīng)公益事業(yè)管理機構的批準，但并未對公益信托的主、客體做出具體規(guī)定，而且公益信托的受托人指的是企業(yè)，并未提及政府。第六十三條對公益信托財產(chǎn)的收益做了約束性規(guī)定，這與環(huán)境公共信托的要求相一致。環(huán)境公共信托要求對自然資源的使用、處分得到的收益屬于全體公民，對收益的處分受全體公民意志的限制并受惠于全體公民。我國《信托法》已對信托做了較為細致的規(guī)定，公益信托及環(huán)境公共信托有了萌芽，發(fā)展并完善兩者是《信托法》的應有目標。

2.關于自然資源產(chǎn)權的法律規(guī)定

自然資源產(chǎn)權制度是信托制度的基礎，明確國家所有和全民所有的關系，明晰自然資源產(chǎn)權是我國立法要解決的問題?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)中僅第二條對資源的種類進行了列舉式規(guī)定，對于其產(chǎn)權歸屬并未進行規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有即是由國務院代表國家行使國家所有土地的所有權。上述法律規(guī)定的國家所有、集體所有、全民所有，不僅沒有明晰自然資源的產(chǎn)權歸屬，反而造成了理解和實踐的混亂。我國學界對此有不同的認識。一是認為在公有制國家,國家所有權與全民所有制是兩個密切相關的概念，前者是上層建筑，后者是經(jīng)濟基礎。這里的“全民所有”是以維護全民所有制為價值取向，從國家所有權主體的全民性出發(fā)，確認其權利主體是全體人民。[8]二是從信托的角度出發(fā)，認為國家所有即全民所有是確認了自然資源的雙重所有權屬性，國家是自然資源法律上的所有權人，全體公民是實際上的所有權人，全民所有是國家所有的基礎，國家所有是全民所有的保障。[9]因此，應盡快以統(tǒng)一明確的制度規(guī)定明晰自然資源產(chǎn)權。

(二)公眾在環(huán)境立法中的缺位

《憲法》規(guī)定的自然資源歸國家所有即全民所有，本質(zhì)上是對國家所有權的限制。但一些地方政府認為,自然資源歸國家所有，據(jù)此對其開發(fā)、利用資源的行為賦予了合法性基礎。尤其是近年來房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，土地資源成為地方GDP發(fā)展的關鍵。為了發(fā)展經(jīng)濟，一些地方政府將靠湖靠海的土地資源高價售賣，填湖填海對于當?shù)氐臍夂?、生態(tài)等都造成了影響。武漢之前被稱為“百湖之市”，現(xiàn)如今市內(nèi)的湖泊僅存38個；大連不斷填海，天然海岸線遭到破壞，抵御臺風等自然災害的功能大大減弱。[9]正因為環(huán)境公共信托理論未在我國建立，所以公眾未能正確理解“自然資源歸國家所有即全民所有”這句話的含義，主人翁意識還未樹立，地方政府的行為未能受到有效的制約，造成了環(huán)境破壞和資源浪費。

長期以來公眾對自然資源的重視不足。一是公眾未認識到自己的所有權人地位，認為自然資源是國家的，應該歸國家管，環(huán)境惡化也是因為國家的政策、行為、監(jiān)管不力。二是公眾環(huán)境意識、環(huán)保理念缺失，認為大氣、水等自然資源是無償?shù)摹９娏晳T于無償利用大氣、陽光、水，認為它們就應該是這樣被永續(xù)利用的，不會減少、不會變質(zhì)、不會枯竭。公眾未認識到自然資源的生態(tài)價值。同樣，政府也理所當然地認為自己擁有自然資源的所有權，在對自然資源的使用、處分、收益方面未聽取公眾的意見,也未反映公眾的意向。我國《環(huán)保法》第五章規(guī)定了信息公開和公眾參與，主要對政府的信息公開義務進行了規(guī)定，其中第五十三條對公眾參與做了原則性規(guī)定，第五十六條規(guī)定了建設項目的公眾參與。要扭轉這種局面、改變公眾的思想，就要在法律中適用環(huán)境公共信托理論，從法律上確認全體公民對自然資源的所有權,只有公眾認識到自己的主體地位，才會像保護個人私有財產(chǎn)一樣保護自然資源這一社會公共財產(chǎn)。在法律層面確認國家是自然資源法律上的所有權人，體現(xiàn)國家對自然資源所有權的行使是基于全體公民的委托，反映全體公民的意志，受全體公民的監(jiān)督。

(三)環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定不完善

環(huán)境公益訴訟制度的建立離不開公共信托理論的支撐。要明確的是，環(huán)境公共信托就是要確認全體公民自然資源所有權人的地位，防止政府的政策、行為對自然資源的破壞。從環(huán)境公共信托的起源和發(fā)展可以看出，強調(diào)公民的所有權，并不是壓縮政府對自然資源的監(jiān)督管理等行政權力，而是對政府關于自然資源的不當開發(fā)、利用等處分權的限制。我國《環(huán)保法》第二、第三、第四章分別規(guī)定了國家的監(jiān)督管理權，保護和改善環(huán)境的義務,以及防止污染和其他公害的義務。需要明確的是,這些權利和義務與環(huán)境公共信托理論并不相悖。第五十八條規(guī)定了救濟權，但只提到了符合條件的環(huán)保團體可以提起環(huán)境公益訴訟，未將訴訟權利賦予全體公民。從上述法律規(guī)定可以看出，我國法律中有關自然資源的保護規(guī)定過分強調(diào)國家的行政權力，對國家處分自然資源的行為缺乏法律約束和公民監(jiān)督，以公共信托指導環(huán)境公益訴訟制度的完善，擴大訴訟主體范圍，能夠更大程度地保障自然資源生態(tài)價值的救濟。

三、突破環(huán)境公共信托制度建立的法律障礙之對策

(一)立法上的統(tǒng)一和完善

我國應進行立法上的統(tǒng)一，將《憲法》《環(huán)保法》及其相關法中關于自然資源的定義、種類等予以統(tǒng)一。立法上的統(tǒng)一是環(huán)境公共信托理論適用于我國環(huán)境保護領域的第一步。

自然資源作為全體公民的財產(chǎn)，是關系公民生存和國家發(fā)展的重要資源，自然資源的受托人必須由立法機構以法律形式進行規(guī)定，設定合理明確的標準，禁止隨意委托和轉委托。受托機構(政府)必須有資質(zhì)和能力管理和保護信托財產(chǎn)，尤其是自然資源這一特殊的財產(chǎn)。它的委托主體不特定，覆蓋面廣，管理涉及的機構眾多，保護的成本大。這就需要以法律形式對環(huán)境公共信托的委托人、受托人和信托財產(chǎn)加以規(guī)定。

《信托法》第二十四條對信托中受托人的條件進行了規(guī)定，第六十二條規(guī)定公益信托的受托人應經(jīng)公益事業(yè)管理機構批準。可見，《信托法》規(guī)定的信托(包括公益信托)主體不包括國家，立法時，可在公益信托受托人的規(guī)定中增加國家。《信托法》第七十三條規(guī)定，公益事業(yè)管理機構違反本法規(guī)定的，委托人、受托人或者受益人有權向人民法院起訴?？梢?，《信托法》中委托人擁有對受托人的解任權，而環(huán)境公益信托中的委托人只有政府，顯然對政府不能行使這一權利。若政府行為違反公益信托原則，損害公共利益，公眾則可通過復議或訴訟的方式行使主體權利。我國應在《信托法》第七十三條中增加政府為公益信托的被告，以保障公民的救濟權。自然資源的種類是不斷變化的，立法不可能將資源種類全部列舉，但我們可以對自然資源進行分類，從而確定哪一類或符合哪一標準可以作為信托財產(chǎn)，對信托財產(chǎn)的常見類型或準入標準進行規(guī)定，同時對信托財產(chǎn)的管理收益建立專項基金，交于專門的機構(可以是信托機構，也可以是環(huán)境保護相關機構)管理，將收益公開，讓全體公民的財產(chǎn)收益透明化。

(二)以法律形式保障公民環(huán)境權

公民作為自然資源的實際所有權人，享有知悉資源真實狀況的權利。美國政府為履行資源信息披露義務、保障公民的知情權，制定了一個詳細的方法計算自然資源的貨幣價值，并以之作為計算自然資源損失的依據(jù)。[10]為了披露自然資源的完整信息，委托人需要對信托資產(chǎn)的種類、數(shù)目等完全知悉，即國家需要對自然資源的真實狀況進行調(diào)查，及時向全體公民公開，這不僅是保障公民的知情權，也是對國家管理權的限制，是信托制度的應有之義。信托制度要求對受托人的自然資源管理行為進行約束和監(jiān)督，使其資源配置行為完全是基于委托人的利益，杜絕出于私人目的的行為。

目前我國公眾參與情況不容樂觀，根源在于公民的環(huán)境主人翁意識不強，同時《憲法》對全民所有的規(guī)定模糊。公共信托是激發(fā)公眾參與的基礎性理論，以公共信托為理論基礎制定我國的環(huán)境立法，從全民所有的角度來對資源進行管理，可以使公眾認識到其所有權人的地位，并以法律的形式保障公民通過公眾參與等形式來實現(xiàn)其實際上的所有權，還便于對國家權力進行制約。公眾參與是公民環(huán)境權的一項重要內(nèi)容，也是環(huán)境公共信托的應有之意。對于公共事務，公眾有一種“搭便車”心理，對公布的環(huán)境信息漠不關心，認為受影響的并非自己，不想浪費時間參與調(diào)查或出席座談會。[11]提高全體公民對環(huán)境的主人翁意識，是公眾參與的前提；同樣，公眾參與是保護全體公民自然資源所有權人地位的一項具體制度。

環(huán)境公共信托是公民環(huán)境權的理論來源。環(huán)境公共信托理論要求全體公民享有知情權、參與權、監(jiān)督權、救濟請求權等環(huán)境權，而全體公民的參與權是環(huán)境權的核心。公眾的環(huán)境參與權以知情權為前提，這就要求政府對有關自然資源的政策和行為公開化、透明化，以使公眾能夠方便知曉；公眾對有關自然資源使用、處分的政策和行為予以關注，充分體現(xiàn)全體公民的委托人身份和國家的受托人身份。公眾參與和自然資源有關的座談會、聽證會，提出自己的觀點，建言建議。監(jiān)督權是公眾參與權的延續(xù)，是對違背公眾意愿及損害自然資源的行為進行監(jiān)督、指正。救濟請求權是對全體公民自然資源所有權人地位的保障，對造成或有可能造成自然資源損害的行為提起復議、訴訟。救濟請求權也是公民提起環(huán)境訴訟的理論基石，同時保障全體公民的委托人和受益人地位。法律的缺位導致公民環(huán)境權得不到保障，我國立法應在《環(huán)保法》信息公開和公眾參與一章中明確規(guī)定公民享有環(huán)境權、知情權、參與權、監(jiān)督權、救濟請求權。

(三)環(huán)境公益訴訟信托制度的建立

《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)第一百一十九條規(guī)定，原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?？梢?，提起訴訟要求有直接利害關系。《信托法》第十四條規(guī)定，受托人因承諾信托而取得的財產(chǎn)是信托財產(chǎn)?？芍磐械目腕w是財產(chǎn)即實體權利，環(huán)境公共信托的客體也是自然資源這一社會公共財產(chǎn)。

訴訟信托是指依據(jù)法律的規(guī)定或約定,委托人將實體權利和訴訟權利轉移給受托人,由受托人以訴訟當事人的身份進行訴訟,訴訟利益歸于受益人的一種信托制度。[12]訴訟要求有直接利害關系，所以要求委托人同時轉移實體權利和訴訟權利。這是對訴訟和信托的雙重發(fā)展。

基于訴訟信托產(chǎn)生了公益訴訟信托。根據(jù)《民訴法》第五十五條的規(guī)定，目前我國法律規(guī)定的公益訴訟類型只有環(huán)境公益訴訟和維護消費者權益公益訴訟，且只有法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！董h(huán)保法》第五十八條規(guī)定了可提起環(huán)境公益訴訟的有關社會組織的條件。黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟的制度。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，與自然資源的損害并無直接利害關系，法律賦予其提起訴訟的主體資格，依據(jù)為環(huán)境公共信托理論；同樣，依據(jù)環(huán)境公共信托理論，可以將環(huán)境公益訴訟的主體擴大到政府(即行政機關)和全體公民。行政機關是對自然資源進行處分、管理的機構，進行行政許可，發(fā)布行政命令，制定環(huán)境政策。當行政機關有關自然資源的政策、行為導致環(huán)境損害發(fā)生時，行政機關有義務彌補其錯誤，并不僅僅是對環(huán)境損害行為人進行財產(chǎn)處罰，還要彌補自然資源的生態(tài)損失。當自然資源遭受損害時，直接利害關系人可以提起普通民事訴訟，也可以提起環(huán)境民事訴訟；若無直接利害關系人，全體公民作為自然資源的實際所有權人，均可提起訴訟。當然，公民提起環(huán)境公益訴訟一方面需要增強公民的所有權人意識，另一方面需要建立適當?shù)募顧C制，如有利于原告的訴訟費用制度、對原告進行適當?shù)莫剟畹龋硗膺€應建立專門的證據(jù)制度、訴訟參與制度及特殊的救濟方式等。[13]建立環(huán)境公益訴訟信托制度，使檢察機關、環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟有理論支持，并可將提起訴訟的主體擴大到全體公民及行政機關。

四、結語

環(huán)境公共信托制度是環(huán)境問題惡化到一定地步時，為了抑制政府對自然資源的肆意妄為(例如美國莫諾湖案)而提出的將公共信托運用到環(huán)境保護領域的創(chuàng)新型制度。經(jīng)過多年的實踐，環(huán)境公共信托制度已經(jīng)發(fā)展成為一項成熟的制度，在生態(tài)環(huán)境保護領域所起的作用不容忽視。目前我國法律并沒有對此做出規(guī)定，且存在建立此制度的法律障礙，如法律規(guī)定缺失、相應權利保障不到位等。相關部門應突破這些法律障礙，找到應對之策，推動環(huán)境公共信托制度在我國的建立，以期更好地治理和保護我國的生態(tài)環(huán)境。