三峽水庫試驗性蓄水期綜合管理的總結(jié)及思考

張業(yè)剛

摘 要：在梳理2008—2018年三峽水庫綜合管理的水庫調(diào)度運行管理、水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、水庫資源管理、航運管理、地質(zhì)災(zāi)害防治、蓄水影響處理、應(yīng)急管理、監(jiān)測與科研、巡庫工作與專項檢查等十項管理與協(xié)調(diào)工作主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)了三峽水庫綜合管理的主要做法和基本經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：三峽水庫;綜合管理;經(jīng)驗;啟示

中圖法分類號：TV62;X321? ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0403

1? 2008—2018年三峽水庫綜合管理主要成效

三峽水庫是第一個由國務(wù)院辦公廳發(fā)文加強水庫管理的特大型水庫，它承擔(dān)著多重功能，綜合協(xié)調(diào)管理難度大。國家及三峽水庫管理部門根據(jù)三峽水庫管理的特點，綜合部門管理、屬地管理兩種基本類型的優(yōu)點，創(chuàng)造性地實行了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院有關(guān)部門監(jiān)督指導(dǎo)，湖北省、重慶市具體負(fù)責(zé)”的管理體制。搭建合理高效的管理機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制，不斷加強專業(yè)能力建設(shè)，擬定水庫資源綜合利用規(guī)劃，通過試點示范探索水庫生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)模式等一系列實踐，讓這十年三峽水庫的綜合管理成效顯著。

1.1? 合理規(guī)劃調(diào)整蓄水，保證水庫安全

三峽水庫試驗性蓄水遵循“安全、科學(xué)、穩(wěn)妥、漸進”的原則，為確保實現(xiàn)175m正常水位蓄水，合理規(guī)劃調(diào)整蓄水時間與出入庫流量，在2008、2009年兩年的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將原設(shè)定的汛后10月初開始蓄水提前至汛末9月10—15日，起蓄水位承接前期防洪調(diào)度實際水位。自2010年以來連續(xù)九年成功實現(xiàn)了175m試驗性蓄水目標(biāo)。

三峽庫區(qū)生態(tài)相對脆弱，地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜，滑坡崩塌等地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，特別是每年的蓄退水期間，三峽庫區(qū)不同程度出現(xiàn)地質(zhì)問題。為保證三峽水庫安全運行并順利蓄水至175m，以及避免地質(zhì)災(zāi)害對庫區(qū)移民生產(chǎn)生活造成損失，多個相關(guān)部門和單位組織開展了臨水建筑物安全大排查，對不安全的臨水房屋進行拆除。實施地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓項目708處，工程治理崩塌滑坡430處，完成庫岸防護工程302段共172.7km，設(shè)置地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測3 049處，建立群防群測體系。得益于這一系列有效措施的實施，三峽水庫運行期間從未發(fā)生因蓄退水而產(chǎn)生的人員傷亡事故。

1.2? 三峽工程綜合效益發(fā)揮顯著

截至2018年底，三峽水庫歷年累計攔洪運用47次，總蓄洪量1 459億m3。通過科學(xué)調(diào)度，有效減輕了長江下游干支流地區(qū)的防洪壓力，保證了長江中下游的防洪安全和社會穩(wěn)定。通過合理規(guī)劃水資源利用，嘗試中小洪水滯洪調(diào)度的方式，在兼顧防洪調(diào)度的同時利用部分洪水資源，提高了發(fā)電效益。截至2018年10月，三峽電站（含電源電站）累計發(fā)電量11 787億kW·h，確保了華中、華東地區(qū)及廣東等省市地區(qū)的生產(chǎn)生活用電需求。

三峽工程蓄水至175m后，回水可至重慶江津，此段航運條件得到極大改善。通過采用先進信息技術(shù)、創(chuàng)新調(diào)度模式、升船機的投入使用以及三峽庫區(qū)船型標(biāo)準(zhǔn)化的實施，提高了三峽通航資源的利用率。隨著一批港口、海事及通信基礎(chǔ)設(shè)施、航道基礎(chǔ)設(shè)施、三峽壩區(qū)通航配套設(shè)施、水上治安消防設(shè)施的建設(shè)，三峽庫區(qū)大部分碼頭條件得到根本改善，長江從此成為“黃金水道”，帶動沿岸城市和沿江經(jīng)濟極大發(fā)展。

三峽水庫蓄水至175m后，具備了庫容165億m3的興利調(diào)節(jié)功能，2008—2018年汛前，三峽工程累計為下游補水1 796天，補水總量2 364.84億m3，確保枯水期下游生產(chǎn)、生活及生態(tài)等用水。

1.3? 生態(tài)環(huán)境保護初見成效

在國家有關(guān)部門和地方政府的整治下，水土流失得到一定控制，較大改善了庫區(qū)自然環(huán)境，減少了地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。對庫區(qū)珍稀動植物開展了遷地保護和人工繁育，通過多年增殖放流，長江及三峽庫區(qū)“四大家魚”與蓄水前相比基本持平。遷地?fù)尵缺Ｗo庫區(qū)珍稀瀕危植物164種、23 841株，包括中華蚊母、疏花水柏枝、荷葉鐵線蕨等庫區(qū)特有植物，蓄水受影響的560種陸生植物全部得到保護，無一滅絕。三峽庫區(qū)生態(tài)修復(fù)不斷增強，生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)環(huán)境保護越來越好。

在庫區(qū)污染物排放量遠遠大于環(huán)評預(yù)測值的情況下，長江干流實現(xiàn)環(huán)境整潔，岸坡及水面無垃圾，基本消除違章建筑，庫區(qū)水質(zhì)與蓄水前相比基本保持穩(wěn)定，其中長江干流水質(zhì)基本維持在Ⅱ類水平，基本實現(xiàn)《三峽工程樞紐工程初步設(shè)計報告》提出的三峽水庫水質(zhì)保護控制目標(biāo)。

1.4? 推動庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，人民生活改善

試驗性蓄水十年來，三峽庫區(qū)發(fā)展進行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，使移民能夠“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”，庫區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，社會和諧穩(wěn)定。通過對農(nóng)業(yè)、工業(yè)和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，設(shè)立庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關(guān)幫扶基金、出臺優(yōu)惠政策、全國省市產(chǎn)業(yè)對口支援，充分合理利用當(dāng)?shù)刭Y源，形成了一批以柑橘、榨菜、中藥為主的具有三峽特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以及以能源、化工、醫(yī)藥、食品加工等產(chǎn)業(yè)。庫區(qū)城鎮(zhèn)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，整體面貌煥然一新，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施得到明顯改善。

2? 三峽水庫綜合管理面臨的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)

我國水利事業(yè)蓬勃發(fā)展，治水能力大跨步提升，但水問題依然存在，尤其是水環(huán)境污染、水資源短缺、水生態(tài)損害等問題突出。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞治水作出了一系列的重要論述和重大部署，明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，要統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護修復(fù)、水環(huán)境治理。2018年，習(xí)近平總書記再次考察長江時，指出保護長江的重大意義，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，“共抓大保護，不搞大開發(fā)”，以“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”為導(dǎo)向促進長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，長江的國家戰(zhàn)略意義更加非凡。

治水思路的發(fā)展轉(zhuǎn)變以及“長江大保護”的提出，對三峽水庫運行管理提出了新的要求。三峽水庫不僅要除長江水患、保兩岸安瀾，更要促進這一庫清水在流域生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮積極作用，讓母親河永葆生機活力，滿足人民對美好生活的向往。

三峽庫區(qū)人多地少，經(jīng)濟社會發(fā)展對資源、環(huán)境壓力持續(xù)加大，庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)等方面的矛盾和深層次問題日益凸顯。水土流失控制、水污染防治、消落帶生態(tài)環(huán)境治理、地質(zhì)災(zāi)害防治等治理方面面臨著挑戰(zhàn)，任重道遠。三峽水庫管理（含消落區(qū)）工作涉及范圍廣、牽涉部門多、時間跨度長、技術(shù)性較強，協(xié)調(diào)好各個部門，統(tǒng)籌各個方面，提高三峽水庫綜合管理能力，是一項巨大的挑戰(zhàn)。

3? 三峽水庫綜合管理的思考與建議

3.1? 加快三峽水庫管理立法，依法治理三峽

三峽水庫的綜合管理一直存在管理主體分散，執(zhí)法能力薄弱的問題。2018年，國務(wù)院機構(gòu)改革前，涉及到三峽水庫的管理機構(gòu)有水利部、長江委、三峽辦、環(huán)境部、國土資源部、三峽集團、湖北省、重慶市等。2018年，三峽辦并入水利部，水利部機構(gòu)職能得到優(yōu)化調(diào)整，原三峽辦的三峽水庫管理職能也歸并水利部。但管理主體不統(tǒng)一的問題依然存在，容易出現(xiàn)“九龍治水”的現(xiàn)象，并對各單位和部門間的協(xié)調(diào)配合要求較高，治理效果難以保障。

三峽水庫的管理一直沒有上升到法律層次。2018年前，三峽水庫管理機構(gòu)是通過國務(wù)院辦公廳的國辦發(fā)〔2004〕32號文件下文明確的，但當(dāng)時的管理機構(gòu)只是行政任命，并不具備法律地位，在一定程度上影響了其行使職能。下發(fā)的各項管理措施和制度多是行政性質(zhì)的規(guī)章、通知和辦法，缺乏正式的法律文件。其次，這些規(guī)章、通知和辦法中，一般只涉及局部區(qū)域，或者局部方面，例如《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》只適用重慶市行政區(qū)域內(nèi)長江三峽水庫庫區(qū)及流域的水污染防治。

三峽水庫的管理是流域性的、多方面的，建立全面完善的三峽水庫管理條例，才能確保三峽水庫流域控制性水工程作用的良好發(fā)揮。以美國田納西河治理為例，職能高度集中的田納西流域管理局，對流域內(nèi)的水資源治理開發(fā)具有完全的管理權(quán)，田納西河的治理取得了令人矚目的成績。美國胡佛大壩、巴西伊泰普電站都有相關(guān)管理法律，對動植物保護、移民、水污染治理等方面作出了規(guī)定，確保在這些方面的管理效果。

因此，建議對涉及三峽水庫綜合管理的各主體職責(zé)進行梳理，明確職責(zé)，避免管理主體職責(zé)相互覆蓋，并對未覆蓋的領(lǐng)域進行加強;加強水庫管理立法，及早制定專門的《長江三峽水庫管理條例》來統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理。《條例》應(yīng)細(xì)致完善，具有可操作性，明確三峽水庫由誰來管、管哪些方面、怎么管，對三峽水庫管理涉及的方方面面作出指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使三峽水庫的各項管理工作有理可據(jù)，有法可依，有助于三峽水庫管理部門的職能發(fā)揮，保障重大決策的實施和效果。

3.2? 加強隊伍能力建設(shè)，提升管理水平

三峽水庫的管理范圍較大，涉及地質(zhì)災(zāi)害、水質(zhì)、環(huán)境保護等領(lǐng)域，對管理者能力和管理單位之間協(xié)調(diào)合作要求頗高。

建議成立專家?guī)?，實行“師帶徒”機制，引進地災(zāi)防治、環(huán)境保護、監(jiān)測、管理等領(lǐng)域的專業(yè)人才，加強培訓(xùn)，深入工程和庫區(qū)一線鍛煉，提高管理人員的專業(yè)技能和素質(zhì);建立績效考核評估機制，對三峽水庫綜合管理的各個方面起到監(jiān)督和改善的作用。

隨著信息化技術(shù)和人工智能的發(fā)展，可以利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)構(gòu)建智慧水庫，為水庫構(gòu)建完善的智能感知體系，比如水雨情監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測、庫區(qū)視頻監(jiān)控以及數(shù)據(jù)庫，為三峽水庫的各個管理單位提供自動化監(jiān)測、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析、綜合調(diào)度等功能，使三峽水庫管理更加自動化、信息化、高效化。

3.3? 加強水庫生態(tài)建設(shè)，推動長江大保護工作

隨著長江大保護相關(guān)工作的推動，三峽水庫要積極探索發(fā)揮流域水環(huán)境治理等方面的功能，為長江大保護和長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展作出貢獻。

一是進一步深入研究三峽水庫水資源開發(fā)和保護，協(xié)調(diào)流域上下游旱雨季下泄水量調(diào)度，加大三峽水庫關(guān)于下游河湖關(guān)系和入海口環(huán)境及咸淡水關(guān)系的調(diào)度研究，保證流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和河湖關(guān)系健康發(fā)展。二是加大水污染防治力度，結(jié)合三峽后續(xù)工作安排，有計劃地開展庫區(qū)工業(yè)和生活污染、面源污染、流動污染、小流域污染等防控體系的研究，加大環(huán)境影響評價制度執(zhí)行力度，認(rèn)真開展對污染治理項目實施工作，保證一庫清水。三是加強各項生態(tài)環(huán)境保護措施的落實，加大對水土保持、珍稀動植物保護、試點示范項目的投入力度。四是研究制定政府補貼與市場化運作相結(jié)合的污水和垃圾處理長期運行機制與政策。

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