沂南縣旅游市場(chǎng)綜合管理體制改革探索與實(shí)踐

劉曉東

近年來(lái)，沂南縣旅游業(yè)發(fā)展迅速，2015年底被國(guó)家旅游局批準(zhǔn)為首批5個(gè)縣級(jí)全國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)之一。為配合做好改革試點(diǎn)工作，沂南縣編辦積極作為，認(rèn)真研究探索旅游市場(chǎng)綜合管理體制改革方向，推動(dòng)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、基本情況

近年來(lái)，沂南縣以旅游業(yè)為突破口，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造了“智圣故里、紅嫂家鄉(xiāng)、溫泉之都、休閑勝地”特色旅游品牌，成功走出了一條“政府主導(dǎo)、文旅融合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全域發(fā)展”的路子。在“十三五”規(guī)劃綱要中，沂南縣將建設(shè)“宜業(yè)宜居宜游”沂南作為落實(shí)“五大發(fā)展理念”的具體工作抓手。其中，改革創(chuàng)新旅游綜合管理體制、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制、完善旅游公共服務(wù)，深入推廣文旅、農(nóng)旅、城旅融合，不斷提升旅游業(yè)發(fā)展的綜合能力又是建設(shè)“宜游”沂南的重要組成部分。

沂南縣旅游局于1999年成立，為參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位，后經(jīng)3次擴(kuò)編，核定參照公務(wù)員法管理事業(yè)編制8名。主要承擔(dān)制定并組織實(shí)施全縣旅游工作長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃;管理全縣的旅游事業(yè)，制定并組織實(shí)施旅游市場(chǎng)宣傳、促銷(xiāo)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略;依法審核開(kāi)辦旅行社、旅游服務(wù)等經(jīng)營(yíng)企業(yè)，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序;綜合協(xié)調(diào)旅游資源開(kāi)發(fā)建設(shè)和保護(hù)利用等旅游產(chǎn)業(yè)管理服務(wù)工作，是全縣旅游產(chǎn)業(yè)的主要管理機(jī)構(gòu)。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）旅游資源多頭管理?，F(xiàn)在的旅游資源分散掌握在各個(gè)部門(mén)手里，如文化旅游資源掌握在文化部門(mén)，森林旅游資源掌握在林業(yè)部門(mén)等等，反而旅游主管部門(mén)卻沒(méi)有或少有掌握旅游資源。由于資源分散掌握，各個(gè)部門(mén)爭(zhēng)相開(kāi)發(fā)旅游，使得產(chǎn)品開(kāi)發(fā)不能統(tǒng)一，每個(gè)部門(mén)都根據(jù)自己的理解和需要制定旅游產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，使產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)。此外，各個(gè)部門(mén)開(kāi)發(fā)的景區(qū)一般都由各個(gè)部門(mén)自己管理，使管理的標(biāo)準(zhǔn)、要求和效果不能統(tǒng)一。

（二）職能權(quán)限不到位。一是沒(méi)有綜合協(xié)調(diào)權(quán)。旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)綜合性非常強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，需要協(xié)調(diào)解決的事情很多。但在設(shè)置旅游局的職能時(shí)，卻沒(méi)有賦予其綜合協(xié)調(diào)的職權(quán)，使得一些掌握旅游資源的部門(mén)各自為政。二是少有資金管理權(quán)。旅游局掌握的資金都不多，缺少撬動(dòng)旅游發(fā)展的杠桿。三是景區(qū)管理權(quán)分散。旅游景區(qū)名義上由旅游局管理，但很多景區(qū)都由各個(gè)主管部門(mén)自己管理，旅游部門(mén)很難實(shí)施有效管理。

（三）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)弱。目前，旅游業(yè)已經(jīng)成為沂南縣的支柱產(chǎn)業(yè)之一，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)規(guī)模還是從業(yè)人員或在GDP中的比重，在產(chǎn)業(yè)中的排隊(duì)都可名列前茅，但旅游的管理機(jī)構(gòu)卻還停留在旅游起步之初的小機(jī)構(gòu)階段，無(wú)法適應(yīng)管理現(xiàn)代化旅游發(fā)展的需要，造成小馬拉大車(chē)，力不從心的局面。由于旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，人民群眾關(guān)注度的不斷提高，使得旅游管理變得更加復(fù)雜，更加繁忙，人少事多的矛盾愈發(fā)突出。

以上問(wèn)題的存在，對(duì)旅游發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。表現(xiàn)在：一是管理缺位。在職能設(shè)置上的缺位，使一些需要管的事沒(méi)有依據(jù)管，旅游管理職能跟不上旅游事業(yè)發(fā)展的需要使一些新出現(xiàn)的事沒(méi)有辦法管;人少事多造成的被動(dòng)缺位，使一些該管的事沒(méi)有精力去管。二是管理混亂。現(xiàn)在旅游發(fā)展熱，各個(gè)部門(mén)都搞旅游，而且都有自己的一套“規(guī)則”，旅游部門(mén)沒(méi)有足夠的權(quán)威和權(quán)力實(shí)施統(tǒng)一管理，各個(gè)部門(mén)各行其是，造成混亂局面。三是責(zé)任不清。旅游資源、旅游景區(qū)多頭管理，但出現(xiàn)問(wèn)題后，不管是政府還是游客，其“板子”第一個(gè)打的就是旅游部門(mén)，實(shí)際上旅游部門(mén)對(duì)很多問(wèn)題根本無(wú)法插手或者無(wú)法有效管理。

三、旅游管理體制改革的實(shí)踐

（一）加強(qiáng)旅游管理部門(mén)綜合協(xié)調(diào)職能。目前，旅游已經(jīng)進(jìn)入到全域化發(fā)展階段，需要進(jìn)一步強(qiáng)化旅游綜合協(xié)調(diào)職能，推動(dòng)資源整合、部門(mén)聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)融合、促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。沂南縣將縣旅游局更名為沂南縣旅游發(fā)展委員會(huì)，增加旅游協(xié)調(diào)發(fā)展職責(zé)。并由旅發(fā)委牽頭建立旅游工作聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)縣域旅游規(guī)劃實(shí)行統(tǒng)一管理，研究制定全域旅游涉及的相關(guān)部門(mén)的分工協(xié)作，解決推進(jìn)全域旅游過(guò)程中遇到的各種新情況、新問(wèn)題，并由參加聯(lián)席會(huì)議的各部門(mén)共同或分別組織實(shí)施。

（二）強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。旅游管理機(jī)構(gòu)改革是旅游管理體制改革的核心，必須根據(jù)滿足產(chǎn)業(yè)規(guī)模、發(fā)展趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的需要和有效管理的原則強(qiáng)化旅游管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。目前，旅游行政管理已從過(guò)去的行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)管理，旅游管理部門(mén)必須履行好旅游執(zhí)法等職能。因此，沂南縣根據(jù)行業(yè)監(jiān)管需要，在縣旅游發(fā)展委員會(huì)內(nèi)設(shè)旅游市場(chǎng)監(jiān)管科，掛縣旅游市場(chǎng)執(zhí)法大隊(duì)牌子，負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)的綜合執(zhí)法工作。

（三）建立旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制。沂南縣以整合為核心，創(chuàng)新旅游管理體制，積極推動(dòng)“1+6”的旅游管理體制創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管覆蓋旅游活動(dòng)全過(guò)程、貫通旅游產(chǎn)業(yè)全鏈條，逐步實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)管理向部門(mén)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、向職能整合轉(zhuǎn)變、向制度保障轉(zhuǎn)變。設(shè)置旅游警察大隊(duì)、旅游工商分局、旅游巡回法庭、旅游物價(jià)巡查大隊(duì)、旅游食品安全巡查大隊(duì)和文明旅游工作辦公室等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)涉旅工作。

（四）實(shí)施監(jiān)管責(zé)任清單。依法依規(guī)明確旅游、公安、交通、文化、稅務(wù)、工商等部門(mén)的監(jiān)管職能，制定旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管責(zé)任清單，從橫向和縱向兩條線，梳理了各部門(mén)、各行業(yè)、各區(qū)域的監(jiān)管職責(zé)，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，強(qiáng)調(diào)“法定職責(zé)必須為”，把該承擔(dān)的責(zé)任負(fù)起來(lái)，防范監(jiān)管碎片化，真正讓各部門(mén)不折不扣地執(zhí)行好自身監(jiān)管責(zé)任，推進(jìn)旅游綜合監(jiān)管模式改革?！踝髡邌挝唬阂誓峡h編辦 ?E：ZY

關(guān)鍵詞：旅游市場(chǎng) 綜合管理 體制機(jī)制