鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：治理模式、關鍵問題與實現(xiàn)路徑
——第四屆中國縣域治理高層論壇會議綜述

朱雅妮 高 萌

(華中師范大學 政治與國際關系學院/中國縣域發(fā)展研究中心, 湖北 武漢 430079)

第四屆中國縣域治理高層論壇于2019年12月7日在華中師范大學召開，主題聚焦于“如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”。國家相關部委領導、部分縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人、相關科研單位研究人員、高校專家學者、學術期刊和媒體界代表近百人出席論壇。通過專家學者的深入交流和思想碰撞，會議對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理模式、關鍵問題與實現(xiàn)路徑等問題做出了深入的探討。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理模式

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其實質(zhì)是為補齊我國現(xiàn)代化短板，推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)代化，其核心問題是實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，而良好的治理模式是治理有效的基礎。吳理財(安徽大學社會與政治學院院長、教授)認為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意味著破除城鄉(xiāng)二元治理結構，建立城鄉(xiāng)一體化治理體制。能否維持鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性，保證鄉(xiāng)村發(fā)展能力，取決于鄉(xiāng)村治理模式的選擇。在此次論壇中，與會專家不僅討論了不同時期鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變歷程，還分別提出了社區(qū)網(wǎng)絡治理、莊園經(jīng)濟治理、智能化治理等具體治理模式。

(一)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變歷程

回顧歷史有助于更好地把握當下現(xiàn)實，找準未來發(fā)展方向。劉義強(華中師范大學中國農(nóng)村研究院教授)認為應該從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史維度、現(xiàn)實限度和未來向度來分析不同時期中國鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變歷程。

從歷史維度來看，中國傳統(tǒng)治理的模式是政治一統(tǒng)與治理雙軌。這一構造使得農(nóng)業(yè)帝國集權簡約，治理靈活且具有彈性。但它的薄弱點在于國家政權的社會根基不穩(wěn)固，土地所有者與政權分離導致地方治理者與民眾的利益聯(lián)結不緊密，一旦中央權力弱化，容易導致傳統(tǒng)國家的“治——亂”循環(huán)。從現(xiàn)實維度來看，目前中國鄉(xiāng)村治理的模式是鄉(xiāng)政村治。為了保障和維護“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”這一生產(chǎn)關系形式，“鄉(xiāng)政村治”應運而生?！班l(xiāng)政”具有高度的行政性和一定的集權性，“村治”具有高度的自治性和民主性。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，有效治理成為新時代鄉(xiāng)村治理體系建構的核心目標，為日漸開放、流動的鄉(xiāng)村確立一個城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制框架是時代的要求。從未來向度來看，鄉(xiāng)村治理模式的未來走向趨向于政黨中心、集成治理。構建新的鄉(xiāng)村治理體制需解決治理分散、鄉(xiāng)政與村治上下分離和村莊社會的橫向治理機制融合三個問題，要加強鄉(xiāng)村治理體系集成，新時代的鄉(xiāng)村治理體制必將是政黨中心統(tǒng)合、國家治理下沉、服務能力擴展和村治復合治理的結合體。

(二)鄉(xiāng)村治理模式的具體操作

鄉(xiāng)村橫向治理機制的融合，乃至形成復合與集成的鄉(xiāng)村治理體系，需要在現(xiàn)有鄉(xiāng)村政治框架之下對社會治理、經(jīng)濟治理等方面的經(jīng)驗現(xiàn)實進行學理闡釋，與會專家就此也進行了討論。

社區(qū)網(wǎng)絡治理模式。孫濤(南開大學周恩來政府管理學院院長、教授)梳理了不同學者的觀點，他表示學界普遍認為由于市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，導致了城市的單位制度瓦解和農(nóng)村以集體產(chǎn)權為基礎的共同體瓦解，城鄉(xiāng)結合地帶受到這二者的共同影響，城郊社區(qū)結構(人口、空間、組織)趨于異質(zhì)性變化。為了達到有效治理的目標，應該設計相匹配的社區(qū)治理模式。孫濤將社區(qū)網(wǎng)絡治理分為參與者共同治理和領導者協(xié)調(diào)治理兩種模式。對于弱異質(zhì)性社區(qū)，采取參與者共同治理模式，要建構多元主體協(xié)同參與的組織體系，具體包括增加居民公共參與機會、推進社區(qū)目標落地實施、促進合理職能分工和規(guī)范對話機制以及推動協(xié)調(diào)整合制度化常態(tài)化；而對于強異質(zhì)性社區(qū)，采取領導者協(xié)調(diào)治理模式，要以基層黨組織為核心、社區(qū)工作站為平臺，建構“一核多元”組織體，具體包括重塑社區(qū)信任基礎、完成關鍵決策任務、建構意見反饋機制、拉近主體關系和強化資源調(diào)控能力。

莊園經(jīng)濟治理模式。楊成章(四川省發(fā)展和改革委員會副處長、博士)總結了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)和三產(chǎn)融合的梯次農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，并提出第四代農(nóng)業(yè)是莊園經(jīng)濟模式。他認為2017年中央一號文件首次提出的田園綜合體實際就是一種宏觀層面的莊園經(jīng)濟，后者是前者能落地的有效載體，同時與鄉(xiāng)村振興具有高度的契合性，具體表現(xiàn)為：第一，產(chǎn)業(yè)興旺。莊園經(jīng)濟以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為基礎，打通全產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)三產(chǎn)融合。第二，生態(tài)宜居。莊園經(jīng)濟的發(fā)展，既追求經(jīng)濟效益，更追求生態(tài)效益，真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。第三，鄉(xiāng)風文明。莊園經(jīng)濟借助現(xiàn)代化的市場運營和管理模式，一方面，農(nóng)民吸收一些城市文明的理念，養(yǎng)成文明行為；另一方面，吸引勞動力回鄉(xiāng)，將科學、文明生活理念和現(xiàn)代管理方式帶回家鄉(xiāng)，自發(fā)地促進了本地方的精神文明建設。第四，治理有效。莊園經(jīng)濟將公司、農(nóng)莊和農(nóng)戶三者有機結合成一個整體，依據(jù)科學的公司治理制度，帶動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高效運營。第五，生活富裕。通過打通社會資本融入農(nóng)村的渠道，培育“造血”功能，為脫貧攻堅“輸血”；農(nóng)民閑置的土地流轉(zhuǎn)給莊園，獲得租賃收入，或以土地作為要素資源入股，領取分紅；集約化生產(chǎn)和管理，創(chuàng)造了更多就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，農(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)工人，規(guī)模經(jīng)濟效應和范圍經(jīng)濟效應得以有效釋放，拓寬了增收渠道。

智能化治理新模式?？萍紕?chuàng)新也為鄉(xiāng)村治理提供了新思路。馬奇柯(西南大學政治與公共管理學院教授)提出要善于把大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等現(xiàn)代科技與社會治理深度融合起來，通過現(xiàn)代科技推進社會溝通、改進管理服務，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動、人機協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能化治理新模式。陳榮卓(全國民政政策理論研究基地主任、教授)認為社會治理對于信息化的需求越來越突出，科技支撐可能是將來城鄉(xiāng)一體化建設最重要的助力手段。從政策文本上而言，城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，要將“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”模式向農(nóng)村延伸，做好數(shù)字鄉(xiāng)村的信息化建設，形成智能化治理模式。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關鍵問題

鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化是中國全面現(xiàn)代化的關鍵和難點所在。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提是找到其關鍵著力點，在關鍵問題上發(fā)力。通過歸納總結，與會專家的發(fā)言主題雖各有側重，實質(zhì)上均聚焦于農(nóng)民參與、農(nóng)地改革和資本投入這三個關鍵問題對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進行探討。

(一)農(nóng)民參與：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主體作用

沒有人就沒有振興，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興重要的建設者，如果農(nóng)民在這場與自己家鄉(xiāng)息息相關的發(fā)展中“集體失語”，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化將會成為紙上談兵，只有發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，才能激發(fā)鄉(xiāng)村的活力。但現(xiàn)實有一個不容忽視的問題便是鄉(xiāng)村人力資源的流失，劉仲翔(《新華文摘》副社長、研究員)在評議時提出農(nóng)村正在衰落，其中主要的問題便是“空心化”。與此同時，柯錦華(《中國社會科學》編審、國務院參事)和徐增陽(華中師范大學公共管理學院副院長、教授)均指出城鎮(zhèn)化導致了鄉(xiāng)村人口結構的變化，幾乎所有鄉(xiāng)村人力資源都流向了城市，留下的是老人、兒童和部分婦女，農(nóng)民的離農(nóng)是不可逆的，且離農(nóng)趨勢處于加速期，村莊失去了活力，中國鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷“老齡化”和“空心化”的過程，并將無可挽回地走向衰敗。農(nóng)村人口流失的困境若無法解決，鄉(xiāng)村治理的核心主體將延續(xù)“缺位”狀態(tài)，推行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化首先必須破解人力匱乏的問題。鄧磊(湖北民族大學副校長、教授)進一步補充指出由于勞動力的城鄉(xiāng)價格差異和公共服務不均等，導致農(nóng)民強烈地想離開農(nóng)村。

除卻鄉(xiāng)村勞動力流失這一問題，盡管農(nóng)民是農(nóng)村發(fā)展的重要利益相關者，其地位和作用卻長期得不到社會的認可和尊重，陳文勝(湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、教授)認為當前農(nóng)民的主體地位降到了最低位，傳統(tǒng)社會遺留下來的小農(nóng)意識也一直在影響著農(nóng)民的價值觀和行為選擇。因此在當前的鄉(xiāng)村治理中要明確農(nóng)民的主體地位，使村民積極參與其中，共同勾勒鄉(xiāng)村發(fā)展藍圖。蔣英州(《探索》主編、教授)和吳理財都提出，沒有鄉(xiāng)村民眾這個主體參與鄉(xiāng)村治理，與過往的、傳統(tǒng)的單向管理并無區(qū)別，鄉(xiāng)村振興迫切需要農(nóng)民主體意識和主體身份的激發(fā)與喚醒。此外，在引導農(nóng)民發(fā)揮其主觀能動性的同時，還需要提高鄉(xiāng)村人力資本的質(zhì)量，鄧磊、田北海(華中農(nóng)業(yè)大學文法學院院長、教授)和李榮娟(湖北大學政法與公共管理學院教授)提出了三方面的優(yōu)化建議，一是優(yōu)化農(nóng)村居民結構，二是優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結構，三是打造一支良好的基層工作隊伍。

(二)農(nóng)地改革：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關鍵路徑

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以發(fā)展的載體，深化農(nóng)地改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關鍵路徑。與會專家重點關注了現(xiàn)有農(nóng)地制度弊端、農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結、農(nóng)地征收制度和農(nóng)地產(chǎn)權改革的問題。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，土地毫無疑問是鄉(xiāng)村治理的基石。吳理財指出現(xiàn)有農(nóng)地制度使得鄉(xiāng)村民眾跟村集體、基層政府不再存在利益關聯(lián)，無法激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理，深化農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然要求。為了盤活資源，提高土地經(jīng)營效益，大量農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入市場，王承禹(華中師范大學中國縣域發(fā)展研究中心研究人員)指出農(nóng)業(yè)改革使新型經(jīng)營主體在不斷崛起，目前中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是多元并存的。在土地流轉(zhuǎn)過程中，普通農(nóng)戶、政府和村組織以及新型經(jīng)營主體三方都會獲得相關利益，不同經(jīng)營主體的利益交織在一起，但由于忽視了利益的連接和優(yōu)化，導致其關系惡化，從而影響村莊治理的公共性，可以通過策略和政策調(diào)整來進一步強化利益聯(lián)結，為村莊公共性治理提供一種新的契機。與此相關的則是朱亞鵬(《公共行政評論》主編、中山大學政治與公共事務學院教授)認為農(nóng)村土地征收制度改革已經(jīng)走入了新時代，傳統(tǒng)的土地征收方式在很大程度上剝奪了農(nóng)民的地權，導致了社會風險和經(jīng)濟風險，也缺乏可持續(xù)性。因此迫切需要規(guī)范征地程序，建立合理、規(guī)范和多元的保障機制與公平的土地增值收益分配制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權是無法避開的問題，魏來(華中師范大學公共管理學院副教授、中國縣域發(fā)展研究中心研究人員)認為不管是在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會當中，還是在城鄉(xiāng)中國背景之下，無論議題怎樣切換，農(nóng)地制度都是審視農(nóng)村問題和基層治理一個非常重要的切口。他表示在分析土地產(chǎn)權實踐當中，首先要清楚國家、集體和農(nóng)戶三個主體在地權實踐當中的關系形態(tài)，其次要進一步追問不同的主體形態(tài)對于農(nóng)地制度的作用機理，最終為地權改革立據(jù)。

(三)資本投入：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要素支撐

在實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，資本適當向農(nóng)村傾斜有助于城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和農(nóng)村公共服務供給等方面均有重要意義。因此與會專家針對此進行了熱烈的討論。

作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的支撐要素，資本投入有公共財政、社會資本和農(nóng)民籌資等多方渠道。公共財政相當于一根“指揮棒”，引導著社會資本向鄉(xiāng)村流動，要堅持農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的理念，確保適度增加對于農(nóng)村的投入，做好各類涉農(nóng)資金的整合工作，使之形成合力助力鄉(xiāng)村治理。社會資本的作用在于拉動農(nóng)民的發(fā)展，促進適合農(nóng)村的項目和產(chǎn)業(yè)等分流至廣大鄉(xiāng)村地區(qū)。尚瑞(黑龍江省依蘭縣委副書記)指出要想吸引社會資本的投入就必須提前修好“內(nèi)功”，即優(yōu)化成本、服務和行政效率等關鍵要素在內(nèi)的營商環(huán)境，同時需創(chuàng)造利益聯(lián)結機制，穩(wěn)定投資者心理預期。賈康(新供給經(jīng)濟學研究院首席經(jīng)濟學家、中國財政科學研究院研究員、全國政協(xié)委員)則認為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要注意淘寶村、淘寶鎮(zhèn)式的超常規(guī)發(fā)展，通過阿里小貸式的融資創(chuàng)新，在淘寶村、淘寶鎮(zhèn)以較低成本提供融資支持，還可通過“產(chǎn)業(yè)投行”形成供應鏈金融，幫助農(nóng)戶升級副業(yè)。資本的籌集不僅僅包括公共財政和社會的投入，還有農(nóng)民的投資。楊振杰(中南財經(jīng)政法大學公共管理學院副教授)從“一事一議，財政獎補”政策切入到農(nóng)村公共服務供給資金缺口問題。他認為，隨著中央財力的不斷增大，中央和地方的公共服務目前基本上實現(xiàn)了對農(nóng)村的全覆蓋，但很多項目都是政府投入資金維持運轉(zhuǎn)，民間資本投入越來越少，這違背了劉強(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部離退休干部局處長)提到的準公共產(chǎn)品“受益者付費”原則，受益的村民享受了服務，卻沒有籌資投入，這個問題需要得到重視。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的最終落地是一個系統(tǒng)性的工程。在本次論壇中，與會專家學者對于如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論問題和實踐問題進行了深入的討論。概括來說，對實現(xiàn)路徑的探討從優(yōu)化多元治理主體、強化各項制度供給和促進鄉(xiāng)風文明建設三個維度展開。

(一)優(yōu)化多元治理主體

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理主體呈多元格局，優(yōu)化基層政府、農(nóng)村基層黨組織、基層群眾自治組織以及新鄉(xiāng)賢等主體的力量，是鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要路徑。

基層政府是執(zhí)政之基，其職責的履行影響著資源的流動和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程。蔣英州根據(jù)調(diào)研經(jīng)驗，強調(diào)基層政府要注意自身的行為邊界，過度行使權力會導致農(nóng)民參與意識的淡化，地方政府在鄉(xiāng)村治理中應該發(fā)揮規(guī)劃作用，在提供公共項目時需將國家意識與農(nóng)民意識結合起來，建立以農(nóng)民需求為導向的公共服務供給體制，避免資源浪費。由于受到計劃經(jīng)濟體制時期全能型政府的持續(xù)影響，我國地方政府對農(nóng)村的各項事務往往是采取統(tǒng)管所有的方式，使得政府常陷入“越位”和“缺位”等誤區(qū)，甚至可能阻礙鄉(xiāng)村的有序發(fā)展，因此在鄉(xiāng)村治理中需要明確政府擔任的角色，厘清責任清單。張賢明(教育部“長江學者”特聘教授、吉林大學行政學院院長)指出在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，明確政府政治、法律和道德等多面融合的責任是關鍵所在，這有利于實現(xiàn)權責利的統(tǒng)一，進而能加強不同層級部門和地方政府的溝通合作。周慶智(中國社會科學院政治學研究所研究員)與張賢明不謀而合，他認為基層政府應該在鄉(xiāng)村治理中實現(xiàn)權力與責任的平衡，核心問題是要在農(nóng)村構建公平、公正的利益協(xié)調(diào)機制。

基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的領頭人，發(fā)揮著不可忽視的作用。宋亞平(湖北省政協(xié)文史和學習委員會副主任、研究員)認為基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘，但當前絕大多數(shù)農(nóng)村基層黨組織的向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力卻呈弱化趨勢，這直接導致了農(nóng)村的衰弱。推行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要發(fā)揮基層黨組織的“主心骨”作用，徐昌洪(湖北省民政廳政策法規(guī)處處長)和田北海均指出要充分重視基層黨組織的引領作用，構建以基層黨組織為領導中心、村委會為核心主體的組織網(wǎng)絡。值得關注的是鄉(xiāng)村治理不同主體的能力具有差異性，對于鄉(xiāng)村治理的參與程度呈現(xiàn)出一種不均衡態(tài)勢，需要理清基層黨組織與其他治理主體的關系，找到他們之間的“平衡點”。對此，項繼權(華中師范大學政治與國際關系學院教授)強調(diào)，要依法理順農(nóng)村基層黨組織、村委會和村集體等的權能關系，以便在鄉(xiāng)村治理中合理分工。

在我國，由村民直接選舉產(chǎn)生的村委會是基層群眾自我服務、自我教育和自我管理的自治組織。宋亞平指出由于村委會和基層黨組織的人員班子是同一套，基層黨組織各項能力的衰弱亦是村委會的弱化。面對鄉(xiāng)村治理的新要求，需要加大村民自治的創(chuàng)新力度，發(fā)揮村委會在鄉(xiāng)村治理中的作用。唐鳴(《社會主義研究》主編、華中師范大學政治與國際關系學院教授)從政策文本出發(fā)，提出首先要堅持基層群眾自治的基本框架，避免大拆大建，要在現(xiàn)有基礎上經(jīng)常性地拾遺補缺；其次需要依靠群眾、基層自身和科技三方的力量不斷創(chuàng)新，不求千篇一律，但求百花齊放。徐昌洪從民政工作實踐出發(fā)，對基層群眾自治組織如何保持生命力提出了建議：首先要拓寬村民參與的渠道，創(chuàng)新村民參與的方式，將村民有效組織起來，促使其積極主動參與治理；其次要加強村委會和村民自身治理能力的建設。項繼權則進一步補充要完善村委會選舉辦法，由村民選舉轉(zhuǎn)變?yōu)榫用襁x舉，為干部跨村任職提供法律依據(jù)，并且為了監(jiān)督和制約權力的運用，應該配套農(nóng)村基層監(jiān)督體系，培育多方力量共同參與到鄉(xiāng)村治理中來，以村民自治促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化終究是要靠“人”這一主體，一位賢士可以振興一片鄉(xiāng)土，新鄉(xiāng)賢也為農(nóng)村發(fā)展帶來了活力?？洛\華認為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳階層在國家政治生活中起到不可或缺的整合功能，向上他們連接國家政權系統(tǒng)，補充國家在底層社會的行政力量，向下他們兼具管理鄉(xiāng)村公共事務之責和引領教化鄉(xiāng)風民德的作用。在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，新鄉(xiāng)賢需要繼承傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳階層的作用，在新的時代背景下助力農(nóng)村有效治理。袁方成(華中師范大學政治與國際關系學院教授)則指出新鄉(xiāng)賢進入鄉(xiāng)村治理不是以一人拯救全村人，而是要以社會化的方式和思維去打造鄉(xiāng)村治理共同體，向內(nèi)聯(lián)合村“兩委”，向外聯(lián)動社會力量，在最大廣度上把碎片化、孤立化的村內(nèi)組織和村外主體進行有機的銜接。

(二)強化各項制度供給

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關乎全局，制度供給是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的先決保障，要將鄉(xiāng)村治理的規(guī)矩立在前頭。強化鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度供給，可以從宏觀體制和微觀制度展開。

從宏觀體制而言，目前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展已經(jīng)進入一個新階段，對于鄉(xiāng)村治理體系也提出了自治、德治和法治相結合的格局要求，為了更好推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)有效治理，劉義強認為要在鄉(xiāng)村社會確立國家治理、民主治理與社會治理的結合，為日漸開放、流動的鄉(xiāng)村確立一個城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制框架。

從微觀制度而言，專家學者主要聚焦于行政區(qū)劃調(diào)整制度、農(nóng)村土地制度和基本民生保障制度進行討論。

第一，行政區(qū)劃調(diào)整制度。羅靜(華中師范大學城市與環(huán)境科學學院教授)認為鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵不僅包括社會的治理和經(jīng)濟的發(fā)展，還有空間的治理。行政區(qū)劃的調(diào)整是要素、空間、組織、權利以及政策資源的重組，這必然會對鄉(xiāng)村治理發(fā)生作用，對于網(wǎng)絡治理、組織治理、市場治理乃至文化治理也起到非常重要的作用。同時，羅靜也提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整過程中，鄉(xiāng)村治理面臨著公共資源劃分不均衡的問題、老干部的待遇問題、以前的債權債務問題、水利水庫水源的管理問題、基層的安置問題、協(xié)同共治問題和績效考核評估問題等挑戰(zhàn)。

第二，農(nóng)村土地制度。土地是鄉(xiāng)村得以發(fā)展的必備要素之一，改革農(nóng)村土地制度，實現(xiàn)土地利用的高效化，與農(nóng)民的切身利益相關。鄧磊認為由于人口流動，若“第二輪土地承包到期后再延長三十年不變”的規(guī)定不創(chuàng)新，三十年以后很多地方將會出現(xiàn)大面積的拋荒，國家應該出臺相關新的土地制度，在大的形勢下調(diào)整，保證農(nóng)民少拋荒和不拋荒。賈康指出要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，首先要穩(wěn)定“以聯(lián)產(chǎn)承包為基礎的責任制”這一基本制度框架，其次為了“糧食安全”有“基本農(nóng)田最低限度”的保障，需做到“占補平衡”，實現(xiàn)相關機制優(yōu)化。如何做到“占補平衡”，他認為重慶地票制度的試點經(jīng)驗是值得推廣的，即將整治宅基地復墾、小田變大田(即減少田埂面積)增加的農(nóng)地區(qū)別產(chǎn)出量做五檔確認后，進入地票市場進行交易，適配政府的土地收儲制度，以高水平的開發(fā)規(guī)劃作保障，就可增加土地供給滿足建設需要，同時也調(diào)動了農(nóng)民實施土地集約化的積極性。城鎮(zhèn)化進程對土地的需求極大，土地征收成為社會關注的焦點，但當前土地征收常處于無法做好后續(xù)保障的尷尬境地，如何在征地之后保障農(nóng)戶權益十分重要。朱亞鵬分享了農(nóng)地集體入股的創(chuàng)新經(jīng)驗，即通過兩級(村級和區(qū)級)土地股份化改革，建立“集體入股”的混合所有制形態(tài)，使村集體能以股權形式享受土地開發(fā)增值收益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，同時建立城鎮(zhèn)化社會保障機制，促進村民轉(zhuǎn)化為市民，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。他指出通過土地征收和補償機制的創(chuàng)新可以實現(xiàn)農(nóng)民的可持續(xù)生計和社會保障。首先保資產(chǎn)，農(nóng)民通過土地股份化實現(xiàn)土地財產(chǎn)的保值增值功能；其次保穩(wěn)定收入，農(nóng)民通過可經(jīng)營性物業(yè)返還實現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入來源的轉(zhuǎn)換；再次保福利和風險，農(nóng)民基于土地入股的收益繳納社保，享受市民保障待遇。

第三，基本民生保障制度。當今中國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一矛盾在農(nóng)村地區(qū)尤為突出。保障和改善農(nóng)村基本民生，是維護社會穩(wěn)定的基礎，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要保障。劉強、李春根(江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院院長、教授)和徐昌洪分享了不同層面改善農(nóng)村民主的建議。劉強認為農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給制度是關乎鄉(xiāng)村振興的根本性制度。農(nóng)村稅費改革，一方面大大減輕了農(nóng)民負擔，另一方面使農(nóng)村集中居住區(qū)失去了可靠的公共產(chǎn)品供給來源。人民政府是公共設施、公共服務的供給機構，但并不是萬能政府，而是有其責任清單和責任邊界的。有些不該由政府負責的事情，如果也交給政府承擔，政府是管不了也管不好的。所以亟須厘清農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給體制，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時他提出對于農(nóng)村準公共產(chǎn)品的供給可借鑒城鎮(zhèn)居民小區(qū)的物業(yè)費制度，根據(jù)農(nóng)戶宅基地面積收取適當物業(yè)費，物業(yè)費收取標準根據(jù)村級公益事業(yè)需要和農(nóng)戶經(jīng)濟承受能力確定，用于解決該集中居住區(qū)的準公共產(chǎn)品供給和維護。李春根強調(diào)低保制度是鄉(xiāng)村治理過程中一項兜底的民生政策，為貧困群體提供了最基本的保障。在調(diào)研后，他發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保對象的誠信問題值得關注，雖然是微觀問題但也具備體制性意義，構建誠信機制是低保政策得以順利推行的前提，對此他提出構建誠信機制的路徑應包括事前的預警、事中的監(jiān)管和事后的獎懲。通過這一設計，可推動低保對象誠信建設，進而推廣到整個社會救助中去。徐昌洪認為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要保證農(nóng)民的獲得感和幸福感，具體需要做到三點：首先，提高基本民生保障水平，精準落實兜底政策；其次，完善社會救助制度，解決農(nóng)村困難群眾基本生活；再次，健全社會福利制度，完善基本社會服務。

(三)推進鄉(xiāng)風文明建設

古人有云：“風俗者，天下之大事，求治之道，莫先于正風俗?！弊鳛猷l(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)生力量，鄉(xiāng)風文明的重要性得到了專家學者的關注?？洛\華認為鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村治理的靈魂，發(fā)揮著引領風氣、凝聚人心的作用。沒有精神文化注入的鄉(xiāng)村顯得暮氣沉沉，因此需要結合時代要求挖掘中華傳統(tǒng)文化精華，重新構建鄉(xiāng)村倫理秩序，以鄉(xiāng)村之體搭載優(yōu)秀中華傳統(tǒng)美德，從向鄉(xiāng)村單向的文化“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕霸煅?。劉?武漢大學政治與公共管理學院教授)指出鄉(xiāng)風文明建設是鄉(xiāng)村振興的保障，其中一項重要內(nèi)容就是充分利用和發(fā)揚植根于鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化作為鄉(xiāng)村文化振興的內(nèi)生源泉，一方面，在維系鄉(xiāng)村集體記憶、凝聚村民共識和建構鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序等方面發(fā)揮著不可替代的作用；另一方面，在一定程度上也彌補了國家提供公共文化服務產(chǎn)品的不足。趙秀玲(中國社會科學院政治學研究所研究員)與劉偉不謀而合，她認為當前學術界從各種不同思路提出了實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的途徑，但從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理文化資源這個角度提供的思路比較少，中國幾千年來以農(nóng)業(yè)為本，不能不關注鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的作用。

與此同時，還有學者聚焦于鄉(xiāng)風文明的具體建設工作。胡順平(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司處長)充分肯定了鄉(xiāng)風文明建設對于鄉(xiāng)村治理的重要性，并且從自身工作實踐出發(fā)，指出建設文明鄉(xiāng)風工作需要遵循以下幾個原則：第一，堅持黨的領導；第二，依靠群眾自治；第三，遵循法律法規(guī)；第四，回歸中華優(yōu)秀傳統(tǒng)；第五，尊重各地習俗。陳文勝的發(fā)言與上述觀點形成了對話，他認為鄉(xiāng)村具有差異性，入鄉(xiāng)隨俗是治理有效的前提保障。應通過建設良好的道德和鄉(xiāng)風，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的柔性治理。