中國農村研究：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化(筆談)

賈 康 柯錦華 趙樹凱 黨國英 王曉毅 趙秀玲 左 停 鄧 磊

編者按 滄海桑田，日新月異。我國正站在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷開辟“中國之治”新境界，構建鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為固本強基所在，亦是艱巨繁重任務之所在。從新中國成立以來，鄉(xiāng)村治理中的實踐經(jīng)驗脈絡、制度改革調適和治理體系更迭，亟待我們把握其中演變規(guī)律，以促進破解農業(yè)、農村和農民的發(fā)展窘境。回顧歷史實踐、立足當前現(xiàn)實和著眼長遠統(tǒng)一起來，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨著傳統(tǒng)資源的現(xiàn)代性轉化、治理現(xiàn)實問題的系統(tǒng)化考究、治理改革邏輯的階段性總結、治理價值遵循的深入性解讀以及治理期望目標的前瞻性展望等方面的迫切回應。適逢其時，以“如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”為主題的第四屆中國縣域治理高層論壇于2019年12月7日在華中師范大學召開。本次論壇由本刊編輯部和華中師范大學政治與國際關系學院主辦，華中師范大學中國縣域發(fā)展研究中心、全國民政政策理論研究基地承辦，《湖北民族大學學報》編輯部協(xié)辦。百余名學者代表圍繞會議主題群策群力、建言獻策。為增進學術交流和現(xiàn)實關切，本刊編輯部根據(jù)會議發(fā)言組成一組筆談，以饗讀者。

關于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的八個認識視角

賈 康(華夏新供給經(jīng)濟學研究院)

黨的十九屆四中全會，基于十八屆三中全會形成的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的核心理念，進一步形成了“現(xiàn)代國家治理”系統(tǒng)化制度建設指導方針。在以供給側改革為主線打造現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推進現(xiàn)代國家治理的視域內，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是其重要的、不可分割的組成部分。本文對如何推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這個主題，試提出一些基本看法。

我認為中國的鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要放在怎樣彌合二元經(jīng)濟、實現(xiàn)偉大民族復興的現(xiàn)代化通盤戰(zhàn)略里來認識和把握。而在中國經(jīng)濟社會走向現(xiàn)代化的整個過程中間，需要明確而深入地理解：只能順應而不可違拗的歷史潮流是什么？我在幾十年的研究工作中反復思考，認為孫中山先生當年所說“世界潮流浩浩蕩蕩，順之則昌逆之則亡”即我們只能順應、不可違拗的潮流，應該是人類文明發(fā)展和提升的主潮流。歸結起來，應是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化和法治化、民主化的匯合。中國是在工業(yè)革命以后明顯落伍了，必須在工業(yè)化進程中大踏步地跟上時代，而推進工業(yè)化，必然伴隨著城鎮(zhèn)化應有的進程，再加之實踐證明，只有走社會主義市場經(jīng)濟這個市場取向改革之路，并擁抱全球化實現(xiàn)國際化的人類命運共同體建設，再加上我們物質文明、精神文明之上必須有的“政治文明”的法治化、民主化，我們才能節(jié)節(jié)進步，去實現(xiàn)偉大民族復興這個中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標。于此大思路之下來展開認識，更應該具有關于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一些有針對性的考察和研究?；诖耍蚁胩岢鱿旅姘藗€視角，或說相關的維度，應至少要討論這八個方面。

第一個視角，對應于與鄉(xiāng)村緊密相聯(lián)的“農”字：農村、農業(yè)、農民。這個視角上實際上涵蓋的是所謂大農業(yè)，需把種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，而且很多場合中國政府管理部門所稱的“農林牧副漁”放在一起來說。在這樣的廣義農業(yè)概念下，我們總體的制度安排，是在改革開放以后，終于肯定了聯(lián)產承包為基礎的責任制，來支持生產力的解放和三農的發(fā)展，多年間已形成了一個相對穩(wěn)定、多少年不變的基本制度框架。但是，還必須解決在有一定的發(fā)展之后的規(guī)模化問題、升級版的打造問題，涉及種田大戶、農場的作用及其發(fā)展，還有在實物形態(tài)上必須是以設施化為取向的升級發(fā)展，從“大棚”開始，現(xiàn)在已見有各種各樣的設施升級狀態(tài)。此外，還要強調積極對接互聯(lián)網(wǎng)+的高科技化——這是生產力解放中我們必須抓住的一個潮頭因素，有很多的“后發(fā)優(yōu)勢”，在這方面是有明顯體現(xiàn)的，即不用等待所謂“梯度推移”，窮鄉(xiāng)僻壤也可以在有了通訊信號供給以后加入這個潮流——華為公司就做了這類事情：在信號能夠覆蓋的區(qū)域里，它在撒哈拉以南這個最欠發(fā)達的區(qū)域，用它的設備供給能力和服務能力，跨越門店銀行建設階段，發(fā)展出來當?shù)氐氖謾C銀行系統(tǒng)，服務于那里的經(jīng)濟社會發(fā)展。在中國本土上，我們也要在大農業(yè)概念之下，發(fā)展鄉(xiāng)村區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)+，這樣的一些發(fā)展因素，應該融合在一起。

第二個視角，是在鄉(xiāng)村區(qū)域，實際上必然還有其他的百業(yè)：工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)，是必須相互呼應和融合發(fā)展的。過去就說到農產品供應鏈的“一條龍”，從田頭開始，這些產出物怎么樣一直聯(lián)系、對接到中心區(qū)域，大城市、五星級飯店里的餐桌需求，這樣的供應鏈和價值鏈的優(yōu)化，也應該形成一種合理的產業(yè)集群。一般情況下學術界現(xiàn)在談產業(yè)集群，很少把它與農村放在一起，但是我覺得不妨把這個產業(yè)集群概念更廣義地來覆蓋一些鄉(xiāng)村區(qū)域，也對接鄉(xiāng)村振興。比如說現(xiàn)在有些事情看起來它會跟“農”的概念打通，自然而然就形成了產能，比如我們聽說這些年大力發(fā)展的光伏電廠，在那種戈壁上面，沒想到有大量光伏電池板設在那里以后，兩三年，這些電池板下面就長出了綠色植物，這就出現(xiàn)了發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的可能性，養(yǎng)雞、養(yǎng)羊就都有可能了。類似的這些事情，我們不妨把它看成一個產業(yè)集群概念之下需要進一步探討優(yōu)化的問題。

第三個視角，在中國，很敏感地聯(lián)系到國家與民生的“糧食安全”概念下的“基本農田”怎樣保證？過去說的“18億畝紅線”，這其實不是一個準確的數(shù)目，但它表現(xiàn)的就是所謂“糧食安全”要有一個本土的基本農田最低限的保障支撐，這也就必然引出了城鎮(zhèn)化推進、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中基本農田的“占補平衡”概念。這方面的制度創(chuàng)新、機制優(yōu)化，實際上還可以對接到普惠化的很多訴求。像重慶地票制度的試點，我覺得就可圈可點，非常值得總結和深化認識，積極推廣這個經(jīng)驗，擴大試點范圍。很遺憾，這么多年來(已十年以上)，始終是只許重慶一地試點。前面一段時間，曾說有希望擴大試點范圍，然后又無聲無息了，很難理解為什么是這樣。重慶這個地票試點，最簡單地說，是跟市場對接，把遠離城鄉(xiāng)接合部區(qū)域的農民怎么樣實施土地集約化措施的積極性調動起來，把整治宅基地復墾、小田變大田(減少田埂面積)增加的農田，區(qū)別產出當量做了五檔確認以后，進入地票市場可以交易，形成對應于城鄉(xiāng)接合部“占地”的“補地”機制，而交易中形成的價格，是原來當?shù)剞r民想都想不到的——原來實際是基本無法交易，沒人會去那里出手跟他們做交易，哪怕增加了基本農田，別的地方也無從聯(lián)動，而“地票”就解決了這個問題，基于“準市場”機制，把遠離城鄉(xiāng)接合部的農民納入整個共享改革開放成果、滿足美好生活訴求的進步過程中了。而城鄉(xiāng)接合部得以憑地票解決原來矛盾特別突出的怎么形成用地有效供給的問題，匹配上政府的土地收儲制度，可以拿高水平的開發(fā)規(guī)劃罩著它，比較從容地通過增加土地供給滿足建設需要，去推進城鎮(zhèn)化。實際上帶動的，是城鄉(xiāng)一體化共享、共榮的發(fā)展，非常值得總結。我認為在有關管理部門那里，應該進一步積極考慮認識和推廣重慶的試點經(jīng)驗。

第四個視角上，我認為應該在城鄉(xiāng)一體化概念之下化解一些突出的矛盾。比如，“農民進城”概念之下，農民工兩地分居的問題已說了多年，“留守兒童”的問題，現(xiàn)在也有這么多年的矛盾凸顯了，還有空心村的問題，和實際上出現(xiàn)了一些土地撂荒的問題，都是帶有敏感性的屬于突出矛盾的現(xiàn)實問題。在城市這一方面，要面對怎么樣接納已經(jīng)進城、但還遲遲沒有拿到戶籍的2億多人成為市民，化解累積的矛盾，未來還要在幾十年內，接納近4億人進城成為市民。那么與推進戶籍制度改革相匹配，必須處理好怎樣提供有效的保障房供給機制的問題，住房建設和供給需要在房地產這個概念下形成可持續(xù)的、健康的雙軌統(tǒng)籌——托底的事情要托好，而且這個托底和整個商品房市場的健康發(fā)展應該是相得益彰的，而不是互相脫離或矛盾的。在鄉(xiāng)村的這一方面，淘寶村、淘寶鎮(zhèn)式的超常規(guī)發(fā)展非常值得注意，這是前面提到的新技術革命帶來的、過去誰也沒想到的超常規(guī)發(fā)展，并且阿里小貸式的融資創(chuàng)新，在淘寶村、淘寶鎮(zhèn)就可以較低成本地提供融資支持，會越做越順，因為這些原來的農戶，也由于參加電商活動有了電子痕跡，有了信用記錄，阿里公司就可以運用阿里小貸這種形式，于網(wǎng)絡上面接受小貸申請，“零人工干預”地由軟件自動處理風控，于是就解決了給他們資金支持的問題。還有海爾金控式的所謂“產業(yè)投行”，是可以面對農村農戶的，養(yǎng)雞、養(yǎng)豬，各種副業(yè)，都可以按這個概念形成供應鏈金融，支持他們的升級發(fā)展。

第五個視角，是應把前面說到的城鄉(xiāng)一體化看作一個大系統(tǒng)，在將其運作對接市場機制的同時，結合政府政策手段的扶持和引導。這些年大家已經(jīng)接觸到的訂單農業(yè)，農產品期貨，巨災保險，政策性擔保，財政貼息，支持片區(qū)綜合開發(fā)的特色小鎮(zhèn)、特色開發(fā)區(qū)等等，都可以做得更加積極而有聲有色。在這方面還得不斷總結經(jīng)驗。像相關的PPP這個在實際生活中受到高度重視、但也引出不少爭議的創(chuàng)新事項，我們應該看明白，它是中國支持超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略勢在必行的一種機制創(chuàng)新。不應認為這兩年強調其規(guī)范發(fā)展，就是要對它叫停，不可能叫停，這是符合事物波浪式發(fā)展規(guī)律的階段性處理——前面有了大發(fā)展局面以后，穩(wěn)一穩(wěn)，是要尋求它的健康的、更可持續(xù)的發(fā)展。這些都非常值得我們重視。

第六個視角，更多的是涉及社會治理的制度建設和層級架構。村民自治，基層民主，這些于地方說了多年，怎樣總結經(jīng)驗，完善相關的法規(guī)？我們已聽到的一些負面的情況反映，是說即使強調村民自治和基層民主，往往也變成了賄選，變成了黑社會對于基層的一些操控——類似的具體案例，可能不能否定，確實出現(xiàn)過這樣一些情況，現(xiàn)在打黑除惡，也涉及基層這樣的不良案例，但在總體上，決不能否定村民自治、基層民主這條道路，關鍵是怎么樣完善它。從基層再往上，我認為中國的縣這一行政層級，是要積極考慮和市這一層級并到一起的，這就是所謂“扁平化”的改革。浙江經(jīng)驗，表明可以首先是財政“省直管縣”，在縣和市“行政不同級”的同時“財政同級”，放在一個平臺上處理對省的體制問題，這才能把分稅制在省以下，找到可行方案而逐步實現(xiàn)，落實到基層——這涉及在整個制度安排上怎樣適應市場經(jīng)濟來把1994年的分稅制改革真正貫徹到底，又正是一個意義重大的系統(tǒng)工程。在政府層級的架構安排上，從最基層的自治，到其上面一個應該相對簡潔的市縣平級的所謂實體基層政權，再往上是中國的中間層次省，再往上則是中央，這樣改原來的五級框架變?yōu)槿壙蚣?，很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構，以后就類似于城市的街道辦事處，是上級派出機構，不必五大班子齊全，不必那么多疊床架屋、高成本的制度和組織安排。

第七個視角，我認為還亟應注重總結在鄉(xiāng)村區(qū)域已經(jīng)有多年的希望工程、母親水窖、農村小學營養(yǎng)餐等等公益項目的經(jīng)驗與教訓。要積極引導志愿者組織、非營利的環(huán)保組織、公益慈善機構等等，使他們進一步有所培育和得到發(fā)展，使他們更積極地發(fā)揮作用，這也是國家現(xiàn)代化具有共性的所謂“第三部門”必須發(fā)揮的作用，是國家治理現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村治理方面也應該覆蓋的重要領域。

第八個視角，是要強調在農村區(qū)域的教育、醫(yī)療、文化事業(yè)和社會保障等等這些事項的發(fā)展完善，緊密關系著基本民生，要形成從托底，到縮小鄉(xiāng)村區(qū)域與城鎮(zhèn)區(qū)域的差距，到最后融合為一個全體社會成員共享改革開放成果、有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化局面這樣一個歷史過程。這個方面當然有很多具體問題需要進一步總結和借鑒國內外經(jīng)驗，形成各地的具體解決方案，并在實踐中堅持不懈地加以優(yōu)化。

轉型期的鄉(xiāng)風文明：制度變革與倫理重建

柯錦華(中國社會科學雜志社)

長期以來鄉(xiāng)村被視為是中國社會結構中最基礎、最穩(wěn)定，也是最具特色的部分，它有廣闊的空間，差異化的區(qū)域，特色的鄉(xiāng)土風情，牢固的血緣地緣關系，穩(wěn)定的鄉(xiāng)土秩序，封閉的社會結構和獨特的生存智慧；描述這幅散發(fā)著濃濃鄉(xiāng)土氣息的村莊圖景的文字汗牛充棟。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略拉開帷幕，鄉(xiāng)村話題引起越來越多人的關注。人們發(fā)現(xiàn)一百多年來的社會變遷尤其是近四十年的改革開放，早已使這一切發(fā)生了翻天覆地變化。所謂“千年未有之變局”形象而深刻地揭示了當下中國鄉(xiāng)村的歷史方位和現(xiàn)實境況。改革開放和現(xiàn)代化建設改變了鄉(xiāng)村延續(xù)千年的空間格局、社會結構，也使傳統(tǒng)農村社會的鄉(xiāng)風文明漸行漸遠。取而代之的是一個轉型社會新的生產方式的萌芽、新的尚在孕育中的社會結構，以及混雜多元的價值訴求、變化中的道德風氣和新舊交替的倫理關系。這一轉型和變遷將是一個漫長的、曲折的歷史過程，其中雖有諸多不確定性，但總體趨勢朝向現(xiàn)代法治、自治和德治并舉的新型鄉(xiāng)村，以農民為職業(yè)的現(xiàn)代農民，以及以現(xiàn)代農村、現(xiàn)代農民為基礎的現(xiàn)代農業(yè)這一目標方向。那么，這一目標的內在價值取向是什么？將會構筑怎樣的倫理秩序？塑造什么樣的鄉(xiāng)風民德又如何塑造？這是人們共同關注的現(xiàn)實問題，也是值得反復研討的學術問題。

鄉(xiāng)風民德之變與不變

去年我在六個省份做鄉(xiāng)村道德文化振興調研時，發(fā)現(xiàn)無論是在西北貧困地區(qū)，還是在中部南方山區(qū)，抑或東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人們想象中的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村那種有著悠久歷史的禮儀風俗、社會風尚大多已不復存在，取而代之的是已經(jīng)七零八落的傳統(tǒng)習俗夾雜著現(xiàn)代商業(yè)社會金錢至上的風氣，借助現(xiàn)代科學技術的便捷手段在曾經(jīng)封閉落后的鄉(xiāng)村風行一時；強勁的市場經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化，現(xiàn)代科學技術這些現(xiàn)代化浪潮正以不可阻擋之勢滌蕩著曾經(jīng)封閉自成一體的鄉(xiāng)村社會結構和倫理秩序，動搖著有著長久歷史的城鄉(xiāng)二元結構，城鄉(xiāng)之間的壁壘隔膜正在一步步被打破，舊有鄉(xiāng)風民德在城市生活方式、工業(yè)生產方式、現(xiàn)代交往方式的裹挾下已經(jīng)并正在發(fā)生深層變化，新舊價值觀念碰撞、沖突、交融，看似混亂的現(xiàn)象背后一種新的鄉(xiāng)村社會秩序和城鄉(xiāng)關系正在孕育之中，已是不容置疑的事實。正如布蘭頓所言：人之所以不同于其他生物，就在于人能夠遵守規(guī)則和規(guī)范，人是規(guī)范性的動物。正處于社會轉型的大變革時期的21世紀中國鄉(xiāng)村日常生活中的農民，同樣需要用新的規(guī)范取代舊規(guī)范，在舊秩序的基地上建立新的秩序。

在傳統(tǒng)中國，天下之本在國，國之本在家，家在中國歷來被視為國家之根本、社會之基本單元。梁漱溟曾有個被普遍認可的著名論斷：中國是倫理本位的社會。家庭倫理關系是維系鄉(xiāng)村社會倫理關系的基礎，家庭話語權的變化可以說是家庭倫理關系中體現(xiàn)鄉(xiāng)風文明的一個風向標，折射出這種變化帶來的家庭成員的地位和命運的改變。當下鄉(xiāng)村家庭話語權最明顯的變化是倫理色彩的淡化和家庭事務話語權的轉移。傳統(tǒng)中的家庭話語權通常掌握在長輩、年長者手中，處理家庭事務，他們往往一語九鼎。如今則不同，在絕大多數(shù)家庭，代表家庭處理事務的話語權已從家庭的長輩、年長者手中轉移至為家庭謀更多經(jīng)濟利益的成員手中，最有話語權的是掙錢最多的家庭成員，尤其是外出打工者。這一變化意味著傳統(tǒng)家庭權力維系機制已被打破，長輩與晚輩家庭地位的轉換，意味著長輩尤其是年邁的長輩隨著年齡的增長、身體的衰弱、勞動能力喪失而逐漸變成弱勢者，意味著經(jīng)濟能力取代人倫秩序、差序格局成為決定家庭成員地位的重要因素。傳統(tǒng)以孝為重的家庭倫理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。而國家社會保障體系和家庭發(fā)展的社會政策體系的不完善，也使得很多家庭晚輩在贍養(yǎng)、照顧長輩的日常事務中力不從心、難以維系。其結果是相當部分農村家庭年邁的長者晚年境遇不幸。換言之，家庭倫理并非單純的倫理問題。無論我們承認與否，家庭、家族、鄰里，乃至鄉(xiāng)風民德的變化均難以逆轉、影響深遠。

不過，在與村民深度訪談中，依然會發(fā)現(xiàn)有一些熟悉的東西在不經(jīng)意中從他們的言談舉止流露出來，那些熟悉的東西就是經(jīng)過現(xiàn)代化浪潮沖洗后留存下來的傳統(tǒng)鄉(xiāng)風民德。一些祖輩流傳下來的倫理觀念，在今天的鄉(xiāng)村依然有著生命力，比如家庭和睦、贍養(yǎng)老人、合家團圓、設身處地、由己及人等等，是因為這些傳統(tǒng)觀念承載著人們的美好情感和共同的價值觀，其賴以生存土壤的家庭依然存在。在村莊氛圍熏陶下，這類無形的老規(guī)矩已成為大多數(shù)村民認同的道德規(guī)范和行為準則。傳統(tǒng)節(jié)日尤其是春節(jié)中的一些習俗禁忌是以民俗形式呈現(xiàn)的民族的精神傳統(tǒng)、道德規(guī)范和審美情趣，這些肇始于農業(yè)文明的節(jié)氣寄托了中國人千年的情感、理想與希冀，至今仍是全球華人共同的精神家園。而一些事關人的生老病死、婚喪嫁娶的各種禮儀儀式，以及滲透其中的崇敬祖先、敬畏自然、綿延子孫等這樣一些神圣性觀念也依然存在，并在不同程度上，以不同形式被村民們遵從，規(guī)約自己的行為。人們可以從中讀出人的故事、品嘗人間百味。在很多鄉(xiāng)村，葬禮是離世者的親朋到場最為整齊的場合，其隆重程度甚至超過婚禮，因為他們相信這是送別逝者去另一個世界的最后機會，在那個世界有自己家族的祖輩先人，離世的親朋們會在天堂相聚、分享人世間的喜樂悲哀。即便在遙遠城市打工的親人也會想方設法、不辭辛苦、千里迢迢趕回家鄉(xiāng)參加葬禮。這些世俗的、神圣的觀念儀式豐滿充盈著村民們的精神世界，讓他們的世俗生活有了精神寄托而充滿超越現(xiàn)實的意義。正如柏拉圖所說，善的存在是人的倫理追求的一種必然性結果。正是這些依然活在農民日常生活中的倫理觀念與神圣性觀念成為他們與先人心靈對話、祈求祖先護佑的精神通道，和為人處世的良知與智慧。在某種意義上可以說，社會變遷中變化最大的是人心，那些不變的最根本的也是人心！我們需要冷靜思考的是：在這個過程中，我們得到的是什么？失去又是什么？如何才能在社會變革中遏制人性中的惡，固守內心深處的善良？

土地、農民進城與城鎮(zhèn)化

鄉(xiāng)村倫理秩序是一種無形的秩序，表現(xiàn)為一套行為規(guī)范和鄉(xiāng)風民俗的鄉(xiāng)規(guī)民約，規(guī)訓鄉(xiāng)民向善避惡，蘊含著兒女對父母的盡孝之道，也昭示著長輩對子孫的身教言傳之范。其傳導機制是以家庭家族為基礎的代際相傳，而家庭家族中的長者和鄉(xiāng)村的知識精英則是傳導機制的維護者和引導者。世代相傳的道德規(guī)范、行為規(guī)則和處世智慧，共同構筑鄉(xiāng)民的精神世界、延續(xù)鄉(xiāng)村社會的倫理秩序。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村倫理秩序有其自然形成的內生機制，即其得以產生、作用、傳承的制度和機制，包括生產方式、社會結構、鄉(xiāng)村治理等。其中最具基礎性的是在農耕文明中舉足輕重中的土地制度，在當時的生產條件下，土地是農業(yè)最基本的生產資料，是農民的賴以生存的“命根子”和主要的家庭財富。費孝通認為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟結構是一個個并存排列在無數(shù)村子里的獨立小農。經(jīng)濟學史學家龍登高長期實證研究的結果證明：基于土地私有和市場交易的個體農民獨立的小土地經(jīng)營更具有生命力和競爭力。正是這種中國特有的土地制度造就了農業(yè)文明時代龐大的農民中產階級，形成了經(jīng)濟與社會的相對穩(wěn)定性。這一頗有創(chuàng)見的結論對于我們理解傳統(tǒng)鄉(xiāng)村以土地制度為核心的經(jīng)濟結構的本質特征，繼而探究奠基于此經(jīng)濟結構之上的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理和倫理秩序有重要的啟示意義。在長期穩(wěn)定的鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會條件下，農民以家庭家族為單元世代與土地緊密關聯(lián)在一起，鄉(xiāng)村自治與中央政權的行政力量相配合，形成一個自成一體的封閉社會，而鄉(xiāng)村自治的主要力量來自延續(xù)千余年的科舉制度培養(yǎng)的眾多底層知識分子，他們是出生、成長、生活在本土的鄉(xiāng)紳，是土生土長受人尊敬的鄉(xiāng)村知識精英階層。他們有土地、有知識、有身份、有地位，家族有實力，其中不少人曾做過官，與上層有千絲萬縷的聯(lián)系。他們中的大部分極為重視并懂得如何證實、維護自我與家族的道德形象，以家訓家規(guī)家風為載體的家族文化不僅是其家族成員的行為規(guī)范，對鄉(xiāng)民也有正面引導的影響作用。鄉(xiāng)紳是一個較為特殊的階層，他們在鄉(xiāng)村治理中的權力很大部分是中央政權默許或授予的。費孝通在《中國紳士》一書中對鄉(xiāng)紳階層有過詳細描述。就這一階層的個體而言，良莠不齊，所起的作用也因人而異。既有橫行鄉(xiāng)里、欺壓鄉(xiāng)民的鄉(xiāng)紳；更有深受儒家思想浸潤、有擔當有情懷，抱有為民效力的理想的鄉(xiāng)紳，平時主持鄉(xiāng)規(guī)民約，管理村莊的共同事務，承擔稅賦，維護儒家文化的權威，揚善戒惡，維系鄉(xiāng)村倫理秩序，災年則施粥施藥，賑濟災民，以補中央政權在地方的力所不逮。這一鄉(xiāng)村社會特殊階層在國家的政治生活中發(fā)揮向上鏈接國家政權系統(tǒng)、補充國家在底層社會的行政力量，往下則兼有管理鄉(xiāng)村公共事務之責和引領教化鄉(xiāng)風民德的作用。鄉(xiāng)紳階層作為一個整體而言，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結構中的重要組成部分，在鄉(xiāng)村治理中起到不可忽缺的整合作用。但在近百年的一系列社會變革中，傳統(tǒng)封閉的鄉(xiāng)村社會體系被打破，曾經(jīng)在鄉(xiāng)村社會治理中扮演重要角色的鄉(xiāng)紳階層，隨著科舉制的廢除而逐漸式微消亡，作為鄉(xiāng)村社會基本單元的家庭家族關系發(fā)生劇烈變動，以土地制度為核心的政治經(jīng)濟制度及治理方式也幾經(jīng)演變。1949年之后，政權力量延伸至鄉(xiāng)村，建立相應的行政管理體制，農村走上集體化道路，土地制度為集體所有制，農民在集體的土地上干活掙工分。至“文革”期間，儒家文化受到嚴厲批判，“仁愛”、“忠孝”等價值觀被打落在地，傳統(tǒng)人倫關系受到?jīng)_擊，世代相傳的鄉(xiāng)風民德遭到破壞，這一切都在人們心靈留下深深的烙印。但作為鄉(xiāng)村主體的農民，其身份卻沒有改變，他們依然被牢牢束縛在集體所有的土地上。

直到20世紀80年代改革開放，隨著家庭聯(lián)產承包責任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民工的相繼出現(xiàn)，現(xiàn)代化浪潮一波猛過一波地沖擊著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的生產方式，鄉(xiāng)村真正開始了前所未有的劇變，其力度超過之前鄉(xiāng)村經(jīng)歷的所有革命運動、政治變革，這種大變革深深地動搖了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的根基，鄉(xiāng)村社會倫理秩序的內生機制不復存在，其中最根本的原因是城鎮(zhèn)化帶來的鄉(xiāng)村人口結構的變化：年輕人離開鄉(xiāng)村去外地讀書，青壯年勞動力進城務工，鄉(xiāng)村幾乎所有人力資源都流向了城市，留下的是老人、兒童和部分婦女。老人和婦女成為種田的主力，這意味著從事農業(yè)生產的勞動力老齡化、素質下降；廣袤的鄉(xiāng)村隨處可見大門緊鎖的新樓房，長期無人居住的宅院日益破敗，因傳統(tǒng)農業(yè)生產方式難以為繼而撂荒的土地雜草叢生；沒有年輕人的村莊失去了活力，沒有文化知識支撐的村莊沒有未來。除了鄉(xiāng)村內部的變化在改變著鄉(xiāng)村的面貌，城鎮(zhèn)化也正在快速改變著鄉(xiāng)村的命運，一些老城市的擴張將其附近的村莊夷為平地并建設起新的樓房、廠房、公園、度假村，更多新城市的建設使越來越多的村莊消失在現(xiàn)代化的浪潮中。隨著村莊一起消失的還有支撐村莊運轉的倫理秩序和鄉(xiāng)村文化。

面對鄉(xiāng)村如此翻天覆地的巨變，有人斷言中國鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷“老齡化”、“空心化”的過程，并將無可挽回地走向衰敗，曾經(jīng)的鄉(xiāng)風民德也終將成為留在人們心中的記憶。果真如此，還是鄉(xiāng)村正面臨一次由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型的歷史機遇？在時代大背景下，從中國現(xiàn)代化歷史進程的視角看這個問題，答案無疑是肯定的。因此，值得期待的是，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土性漸漸褪去的農村鳳凰涅槃、浴火重生；與之相應，職業(yè)化的新鄉(xiāng)民成為現(xiàn)代鄉(xiāng)村新紀元的主人，伴隨著新鄉(xiāng)民的精神成長，經(jīng)過現(xiàn)代洗禮的鄉(xiāng)村倫理得以重構。

倫理、法治與善治之路

如前述，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理秩序的分崩離析緣起于鄉(xiāng)村生產方式和社會結構的變革。傳統(tǒng)農村生產方式是一家一戶小農生產方式，其基礎是土地私有，即便是1949年之后的鄉(xiāng)村集體化運動中，一家一戶的農民小土地生產方式變一村為一個集體生產單位，也沒有從根本上改變其小農生產方式的性質，以及以此為根基的鄉(xiāng)村熟人社會的封閉性特征。傳統(tǒng)儒家文化雖然已不再是國家主流意識形態(tài)，但數(shù)千年歷史的文化浸潤，使其中尚未被時代淘汰的那部分在鄉(xiāng)村日常生活、禮儀儀式中依然有一定生命活力。面對已經(jīng)不是原來面貌的鄉(xiāng)村，一方面我們必須正視因傳統(tǒng)鄉(xiāng)村巨變而引起的“將來誰來種田”的社會焦慮，農民因進城務工導致親人分離的情感缺失和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的解體，以及鄉(xiāng)村“空心化”帶來的歷史文化斷層。另一方面，我們也要看到，鄉(xiāng)村社會正處于農業(yè)文明向工業(yè)文明的轉型之中。陣痛不可避免，也給人以希望。市場經(jīng)濟的觸角已延至這里，城鎮(zhèn)化裹挾流向城市的農民，他們已經(jīng)感受并體驗了城市文明的魅力，逐漸熟悉城市生活方式，有了在陌生人社會生活工作的經(jīng)歷，其中一部分人已經(jīng)留在城市或將成為城市新的市民；即便返回或留在鄉(xiāng)村的村民也開始在生產過程中接觸市場概念，借助現(xiàn)代通信手段了解外面的世界，因而其生產方式、生活方式、交往方式深受現(xiàn)代觀念的影響，或者接受那些以前未曾接觸過的觀念并放棄曾經(jīng)認為毋庸置疑的觀念，或者因不同價值觀的沖突而遭遇情感認同的困惑。具體到每個人則因其生存境遇的不同，影響的程度和廣度各有不同，價值觀念呈現(xiàn)出多樣性的階段性特征；或者可能因為生存境遇的變化，情感互動受挫，情感體驗波動，個體價值觀的情感認同過程也可能呈現(xiàn)暫時中斷或認同對象的轉移。城市生活方式中對物質文明的追求高于對精神文明追求的現(xiàn)象也存在于當下的鄉(xiāng)村：一些進城務工的青年農民工接受了平等觀念，卻沒有培植起契約精神；認同更具個性色彩的婚戀觀，卻淡化了婚姻關系的責任與義務；追求更多個人財富，卻墜入金錢至上的泥坑……同樣不可否認的是，城市生活方式與交往方式中獨立、自由、規(guī)則等現(xiàn)代文明價值觀會隨著農民工在城鄉(xiāng)之間的頻繁流動而在鄉(xiāng)村傳播，給鄉(xiāng)村帶去新的風氣。替代傳統(tǒng)道德教化體系的精神文明教化體系尚未形成，價值觀紛雜多樣正體現(xiàn)了轉型期鄉(xiāng)村社會鄉(xiāng)風民德的重要特征。

我們知道，道德教化、精神文明普及與現(xiàn)代倫理建構需要通過日久天長的文化浸潤、靈魂啟迪、價值認同來完成。而人是在日常生活的經(jīng)驗中認同、接受善惡的道德標準，學會判斷世事中的善惡的，一旦在情感上認同并學會遵守規(guī)則與規(guī)范，便會經(jīng)歷由內心感受到外部行動的過程，并最終用內化于心的道德標準約束自己的行為，繼而以之評判自身的道德認知和行為方式。道德標準與規(guī)范是外在并超越人自身的，接受了它就意味著承擔起維護捍衛(wèi)它的責任，并將這種責任作為自己行為的動力。接受了一種道德標準，實際上就是在情感上認同某種價值觀、找到了歸屬感。情感作為人之為人的一種本質特征，也是人性的剛性需求，是人與人心靈互動、交流的前提，就如亞當·斯密在《道德情操論》中討論同情這一人類共同情感時所言：人之同情的感情絕不只是品行高尚的人才具備，即便是最殘忍的惡棍，即便是嚴重違犯社會法律的人，也不會喪失全部同情心。也許是曾經(jīng)的貧窮限制了想象的空間，人們常常忘記了人不僅需要豐富的物質生活，也需要充實的精神生活這個常識，導致物質與精神的普遍失衡。生活在現(xiàn)代社會的人往往會忽略很多自然與人性中有價值的東西，比如人與自然的和諧共處，人與人之間的愛，對生命的敬畏和對死亡的理解……當人們意識到遺忘的后果，開始思考生命和存在的意義和價值時，便會希望找回人性中被遺忘的最珍貴的東西，比如良知、同情心……發(fā)現(xiàn)日常生活中依然有著頑強生命力的那些傳統(tǒng)美德：比如仁愛善良、堂堂正正、守護相望……其實，這些美德并非抽象空泛的概念，而是一種豐盈的德性文化，其背后有一整套與我們生存、生活密切相關的關于生活規(guī)范性和合理性的建構亦即韋伯所謂的“意義世界”。各種“回到傳統(tǒng)”、“復興傳統(tǒng)”的口號和努力，無非是希冀并嘗試在大浪淘沙后的德性文化的濡染教化下找到建構現(xiàn)代倫理的可能性。

然而，城鎮(zhèn)化快速推進、工業(yè)文明和現(xiàn)代科學技術廣泛傳播，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村將隨著傳統(tǒng)農業(yè)生產方式的消亡而終將消失，似乎是不爭的事實；一并消失的還有關于這些村莊的變遷史和家族故事，以及隨著載體的消失而消亡的文化傳統(tǒng)、家風家訓家規(guī)。即便保留下來的村莊，其鄉(xiāng)情村史也將隨著村中的年長者的離世而消失。那么，如何在重建中延續(xù)傳統(tǒng)？回望歷史，體驗鄉(xiāng)情，發(fā)掘農耕智慧，傳承文化活的靈魂，接受精神滋養(yǎng)，無疑是重建不可忽缺的內容；盡可能保留那些一旦失去再無可能彌補的歷史文化遺產，清楚地知道自己從哪兒來，才能更清楚地明白自己將要往哪里去。然而，簡單提出回到過去，恢復傳統(tǒng)，脫離當下實際，只能是空談；而一味強調現(xiàn)實的特殊性，割斷歷史，則使文化建設和倫理重建失去根基，成為無源之水、無本之木。我們主張一種基于中國人生活經(jīng)驗，且充分吸取總結中國本土經(jīng)驗和文化傳統(tǒng)的德性文化和現(xiàn)代倫理。

“風俗者，天下之大事，求治之道，莫先于正風俗”。鄉(xiāng)風民德是鄉(xiāng)村治理的靈魂，其引領風氣、凝聚人心的作用無可替代。營造鄉(xiāng)村道德文化的氛圍，重視鄉(xiāng)村歷史場所的教化功能，重啟家風家訓和村史的修撰，無疑是潤澤鄉(xiāng)民、記住鄉(xiāng)愁的有益嘗試。對于個體的人格而言，如何在與道德文化和倫理秩序建構的互動中完善自身，顯然是不可忽缺的一個環(huán)節(jié)。中外先哲們都十分重視道德人格的塑造，視之為人的精神之成長、成熟：如柏拉圖的“善高于存在”；孔子的“導之以德，齊之以禮，有恥且格”；第24屆世界哲學大會的主題“學以成人”也是此意。精神的成熟首先在于“善”根植于心，具有完整的道德人格，選擇自律為行為準則。從不成熟到成熟，精神經(jīng)歷了一個成長的過程，人性中潛在的善得以激活培育，進而發(fā)出善的行為，終有完善的道德人格。人性中的惡則需要規(guī)則和制度方能遏制。因此，現(xiàn)代文明的建立須有有效的約束機制，除了人的內在自我約束，亦即道德人格的完善，更重要的是外部制度約束。當人的內部自我約束尚未建立起來，不能使行為者自覺主動對自己的行為有所約束時，外部制度約束就會發(fā)揮作用?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村框架下的倫理建構，固然需要傳統(tǒng)資源的借鑒和當下經(jīng)驗的總結凝練，但批判的維度不可忽缺，更有待于現(xiàn)代民主與法治的規(guī)制和護佑，而公序良俗、民主法治也須體現(xiàn)現(xiàn)代倫理和道德精神，才能走上善治之道。

農村改革的政治邏輯

趙樹凱(國務院發(fā)展研究中心)

農村改革何以成功？學界尋找解釋，通常著眼于改革行動者，即聚焦于參與改革的各種政治力量。這種分析視角至關重要，但還不夠。在若干時代，改革者常有，但是改革成功不常有。因為改革還需要特定的政治條件，改革參與者的活動離不開這種政治條件。考察農村政策演變過程可以發(fā)現(xiàn)，改革所以發(fā)生，是因為出現(xiàn)了一種寬松的政治空間。這種考察可以展示改革的政治邏輯。

一

中國農村發(fā)展70年，道路很不平坦，有輝煌時期，農民心情舒暢，生產蒸蒸日上；也有困難時期，經(jīng)濟凋敝，甚至野有餓殍。原因在于政策安排。所謂改革，就是根本性政策轉變。

1980年代農業(yè)家庭經(jīng)營制確立，堪稱劃時代的政策轉變。家庭經(jīng)營重構了農村經(jīng)濟制度，人民公社再造了基層政權。在此基礎上，允許私人擁有大型生產資料、允許雇工經(jīng)營、允許外出務工經(jīng)商，奠定了市場經(jīng)濟基礎。如果歷數(shù)中共建政以來農村社會之變局，最大者非此莫屬。

1958年12月，中共八屆六中全會通過《關于人民公社若干問題的決議》，指出：“根據(jù)馬克思列寧主義的理論和我國人民公社的初步經(jīng)驗，現(xiàn)在可以預料：人民公社將加快我國社會主義建設的速度，并且將成為實現(xiàn)下述兩個過渡的最好的形式，即第一，成為我國農村由集體所有制過渡到全民所有制的最好的形式；第二，成為我國由社會主義社會過渡到共產主義社會的最好的形式?！蔽募€說，“現(xiàn)在也可以預料，在將來的共產主義社會，人民公社將仍然是社會結構的基層單位?！?(中共中央黨校出版社1981年10月出版，國家農業(yè)委員會辦公廳編《農業(yè)集體化重要文件匯編》下冊第112頁)。

關于人民公社制度的構思，也是關于中國社會發(fā)展的宏偉構想，期間高層經(jīng)歷了若干次會議討論，調集了那個時代最懂馬列的政治家和理論家，堪稱歷史發(fā)展道路的大設計。但是，人民公社被農民無情地拋棄，不僅沒有成為通向共產主義社會的“金橋”，反而成為一段充滿痛苦記憶的歷史彎路?？梢哉f，家庭經(jīng)營摧毀人民公社，也摧毀了一整套革命建設的理論邏輯，標志著一代人政治理想的破滅。

農村家庭經(jīng)營制建立，是簡單的生產組織方式變化，也是深刻廣泛的社會政治轉折，還是舊意識形態(tài)破產。改革之難，植根于此。家庭經(jīng)營制不僅奠定了新的農村經(jīng)濟制度和政權格局，而且超越農村，撕裂了舊的城鄉(xiāng)關系，推進了城市改革。八十年代以降，改革雖不乏建樹，但難以相提并論。改革經(jīng)驗顯示，人的理性有限，無法依靠某種思想理論去設計社會發(fā)展及制度，而要尊重人民的創(chuàng)造和選擇。

變革為什么發(fā)生在80年代？追溯歷史會發(fā)現(xiàn)，在六七十年代，甚至更早的50年代后期，一些試圖突破人民公社體制的沖動就不斷出現(xiàn)，有的甚至一度相當強勁，但都歸于失敗。作為重要高層智囊，杜潤生主持了80年代農村政策研究，曾多次說：這場改革是“無心之作”，是“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”。本來，中央高層的政策設計，是在人民公社體制框架內適當放寬政策，但是未料想包產到戶橫空出世，從根本上徹底推翻了人民公社。

家庭經(jīng)營引發(fā)人民公社瓦解，委實是中國近代歷史上的大變局。將近40年過去，中國農村社會依然運行在這場演變而形成的基本治理格局之內。關于這場變革的發(fā)生過程，雖然已經(jīng)有若干回憶和研究，但是，追究政策演變的政治過程，探究改革發(fā)生的政治邏輯，學界的努力仍然不夠。

二

通常，人們主要從改革參與者角度解釋改革發(fā)生。

(一)關于中央領導

這種解釋強調中央高層的號召指導和政策安排，甚至認為是中央領導層的政策設計。謝淑麗的研究(1990)、傅高義的研究(2010)等都有很多分析。洪源遠(Yuen Yuen Ang)在新作《中國如何跳出貧困陷阱》(How China escaped the poverty trap,2016)中，則總結為“中央引導創(chuàng)變”。

從80年代農村改革進程來看，沒有哪條重大政策創(chuàng)新是來自高層設計。農村改革開始時，十一屆三中全會還沒有召開。更重要的是，這次會議文件明確規(guī)定“不許包產到戶”，依然認為人民公社制度適合中國的生產力水平，高度強調要鞏固人民公社制度。包產到戶大規(guī)模出現(xiàn)以后，直到1980年秋天，中央文件還規(guī)定只有“三靠”(即“吃糧靠返銷、生活靠救濟、生產靠貸款” )的貧困地區(qū)可以搞包產到戶，一般地區(qū)不要搞。允許“三靠”地區(qū)包產到戶，也非有意于先“試驗”而后推廣，而是減輕中央財政負擔的權宜之計，設想三五年之后再回到人民公社集體經(jīng)營。直到1981年3月，關于一般地區(qū)不要搞包產到戶仍然是中央政策的基本原則。包產到戶勢不可擋，突破了“三靠”限制，使得既定政策名存實亡，中央才在1982年一號文件宣布由農民自主選擇。1983年1號文件，則從理論上追認并提升為“中國農民的偉大創(chuàng)造”“馬克思主義合作化理論在中國的新發(fā)展”。關于雇工的政策也是這樣。最初，部分中央領導認為“雇工”屬于剝削，不符合社會主義制度，要求糾正，有研究人員從馬克思《資本論》中找出曾有“四個幫工，三個學徒”不是剝削的說法，中央文件遂規(guī)定雇工“不能超過七個人”。后來這個限定被突破，高層曾經(jīng)一度試圖再加新限定，但是大勢所趨，無法約束，政策限制不了了之。在改革過程中，面對基層的創(chuàng)新突破，中央領導層的政策傾向也是分化的，就支持者而言也有快慢之別，后來則解釋為“認識需要過程”。堅持反對到底者，也不乏其人。

德國學者韓博天在《紅天鵝——“中國非常規(guī)決策過程”》(Red Swan，Sebastian Heilmann，2018)中，把中國改革決策特點概括為“分級制試驗”，即“中央確定政策目標，政策實施的工具卻是由地方自己摸索和嘗試，最后才在全國范圍內推廣”。但是，從農村改革進程來看，改革的關鍵性突破并非如此，中央高層并不存在所謂“分級制試驗”的政策設計。如果說存在某種“分級制試驗”，也是在改革獲得根本性突破之后。

有一種說法認為，80年代所以能制定出好政策，是因為領導重視農村農業(yè)，深入基層調研。這個說法聽起來很有道理，但是，如果聯(lián)系歷史來分析，其實也不盡然。毛澤東本人早年起家于農村調研，開辟了黨的農村調查傳統(tǒng)，新中國成立后，經(jīng)常安排派身邊工作人員到農村去，繞過體制性程序直接了解情況。1955年下半年，為推進農業(yè)合作化，毛澤東親自選編調研報告176篇，成《中國農村的社會主義高潮》一書，并寫“編者按”104篇和全書序言；1958年推進人民公社化，多次到農村考察做出部署；1961年親自召集多次座談會，主持討論修訂《人民公社條例》(通常稱為“60條”)，確立了人民公社體制。毛澤東本人還經(jīng)常直接找基層官員深談，如紀登奎在河南擔任地委書記時曾十多次被毛澤東召見，每次談四五個小時。從其他領導人來看，不論50年代，還是60年代，副總理譚震林、鄧子恢等人，農業(yè)系統(tǒng)的部長們，都曾進村蹲點，通常一次長達一個月，而且多數(shù)情況用化名。1961年劉少奇本人曾回到家鄉(xiāng)駐村一個月，1963年讓夫人王光美住在農村搞四清。1970年初，分管農業(yè)副總理、農業(yè)部長都曾在山西昔陽縣、大寨村蹲點。陳永貴本身就是農民，擔任副總理后也經(jīng)常跑農村。陳永貴提出縣級干部每年參加生產勞動一百天，公社干部二百天，大隊干部三百天，成為中央對基層官員的硬性要求。但是，凡此種“深入農村”舉措，未能保證政策符合實際，相反，越是“深入農村”，政策越是脫離農民，甚至走向農民對立面。

總體來看，新中國成立初到改革前，不能說中央領導不深入農村，一段時間內中央還要求官員與農民“三同”( 同吃、同住、同勞動)?？梢哉f，這種“深入”程度為改革時期不能比擬，改革時期的領導人也沒有達到這種“深入”。萬里在安徽，經(jīng)常只帶秘書進村走訪，但從未駐村?？梢姡瑥念I導方法上來解釋改革發(fā)生也有諸多勉強。

(二)關于農民

“包產到戶”是農民的發(fā)明創(chuàng)造，也是農民推動了新制度確立，所以，將改革成功歸結為農民，根本道理上是對的。但是，如果展開高層政策過程，探究政策過程的政治邏輯，則不能用農民決定論來歸結。

研究界有部分學者從農民角度來解釋改革，如美國學者柯里河有《中國農民的權力》(Peasant Power in China，Kelliher, 1992)，周曉《農民怎樣改變中國》(How the Farmers Changed China: Power of the People， Kate Zhou,1999)，都強調農民作為政治力量在政策博弈過程中的關鍵性角色。如果講歷史發(fā)展的大道理，這當然沒有問題，中央文件也高度肯定農民的作用。確實包產到戶是農民發(fā)明，也是農民從根本上推動。但是，問題并不這樣簡單。

歷史地看，堅持農業(yè)搞家庭經(jīng)營，進而搞自由市場，是農業(yè)集體化以來農民持續(xù)的要求，而且不斷有所突破。1957年進入高級社不久，就有一些地方農民搞了包產到戶。1958年人民公社、大躍進導致三年特殊困難，1961年后安徽出現(xiàn)大面積包產到戶。集體化時期長達二十年，農民要求家庭經(jīng)營的要求持續(xù)的存在，但是，為什么農民過去沒有成功，而在八十年代之初成功了？這其中一定有另外的因素在其作用，即特定的政治歷史條件。也就是說，僅僅鎖定在農民身上找原因解釋不了改革何以發(fā)生。

問題還在于，農民雖然是根本性、基礎性的改革推動力，但在特定的政治過程中，農民從來不是具有政治能動性的力量。在政策制定的政治性程序中，農民從來沒有獨立的位置，無法自己表達政策立場?；蛘哒f，在特定的政策制定過程中，農民通常是缺席者，并沒有真切實在地參與政策決定的政治博弈過程。在政治高層，往往不同政策主張者都聲稱代表農民?？疾炀唧w政策過程，農民原本不是政治舞臺上真正角色。他們對于政策過程的影響，不是直接實現(xiàn)，而是通過政治人物實現(xiàn)。

(三)關于地方領導

基于政治體制，省委書記對于一省，地委書記對于一地，縣委書記對于一縣，往往是政策制定的核心角色。追溯改革突進過程，不能忽略這些地方主政官員的魄力、勇氣，如民諺所說“要吃米找萬里”，足見萬里對于安徽農村改革的重要。地區(qū)、縣和公社一級都產生過一些勇于改革創(chuàng)新者。但是，如果放在更大歷史背景下來理解地方官員作用，則情況并不這樣簡單。

海外有學者很早就看到了地方官員的獨特作用，并從推進家庭承包政策進程的官員態(tài)度不同來解釋改革的地方差異。如春的《控制與自主：后毛時代非集體化的領導和執(zhí)行》(Central Control and Local Discretion in China: Leadership and Implementation During Post-Mao Decollectivization， Chung, 2000)，這部著作主要分析安徽、山東和黑龍江三省主要領導的不同政策主張如何影響了全省的改革進程，非常令人啟發(fā)。但是，如果放到更寬廣的政策演變歷史時空中，則發(fā)現(xiàn)不能過度解讀地方官員在改革決策過程中的作用。

20世紀50年代后期人民公社化、大躍進后的1961年，安徽省委第一書記曾希圣積極推行包產到戶，農民擁護，績效奇佳，但一年后即被迫“改正”。河北張家口地委書記胡開明，也曾經(jīng)主張搞包產到戶，被高層領導指責為“‘胡’開明”。那兩年很多地方官員主動推進包產到戶，放寬經(jīng)濟政策，但并沒有演變?yōu)槌掷m(xù)而普遍的改革。在安徽，1980年1月初萬里主持省委會議同意包產到戶，但他離任后隨即受到新任省委書記的批評糾正。1980年3月，萬里進入中央書記處書記分管農業(yè)，一段時間內工作陷入被動，“包產到戶”受多方壓制，他晚年回憶說是“動輒得咎，工作非常困難。”即便在整個人民公社時期，有改革思想和突破性舉動的地方官員大有人在，但是，改革卻并不隨時發(fā)生，尤其是成為大勢。所以，強調地方主政官員雖然作用巨大，但是難以解釋改革發(fā)生。

(四)關于政策智囊

這種觀點強調，改革是因為有好的政策研究機構，即好的決策“參謀”。美國學者傅士卓《中國改革的困境》(Dilemmas of Reform in China， Fewsmith，1994)，強調了一些青年學者的作用，特別是包括社會科學院農村所的發(fā)展所收集和傳遞數(shù)據(jù)并在中央領導影響決策的作用。

很多人知道，80年代“中央農村政策研究室”連續(xù)起草五個一號文件，創(chuàng)造了改革歷史上的輝煌。因此，在改革史研究中，很多學者認為政策研究機構至關重要，甚至把改革首功歸為智囊人員。但是，如果聯(lián)系歷史可以發(fā)現(xiàn)，情況并非這樣簡單。很多人不知道，這個研究室前身是國家農委，其主體研究人員在起草五個一號文件的班子之前，也曾連續(xù)起草否定包產到戶的文件。萬里在安徽時，對這個機構很不滿意。1981年春，萬里曾嚴厲批評“農業(yè)部門思想僵化”，“是左的思想路線的頑固堡壘”。這年七月，萬里聽農口十余位部長匯報，說：“我兼農委主任，與農業(yè)部門沒有共同語言”，并表示要做機構調整。在農村改革過程中，政策研究部門經(jīng)歷頗多曲折，不少人的表現(xiàn)頗可玩味，后來人們一些回憶文章往往有所隱晦。

不論是農委時期(1979-1982)，還是農研室時期(1982-1989)，杜潤生都是政策研究領軍人物。20世紀50年代中期，杜潤生追隨鄧子恢，反對過急過快的合作化，被毛澤東貶斥為“小腳女人”之類而調離。1979年初杜潤生回到農口。農委之初，杜潤生發(fā)表文章講話反對包產到戶，后來，負責起草了一系列受到高度評價的改革文件。杜潤生從事政策決策中的曲折經(jīng)歷，從一個層面顯示了改革決策的政治過程及其內在邏輯。

從更長歷史時段看，從1953年到1962年，鄧子恢擔任部長的中央農村工作部，提出的系列政策主張是正確的。鄧子恢革命資歷深，敢于堅持意見，長期受到壓制，但是不改初衷，多次上書陳詞，1962年8月曾與毛澤東徹夜長談，主張包產到戶，但被毛澤東批為“十年來沒有干一件好事”，農村工作部隨即撤銷。1981年，中央為鄧子恢平反。不論是鄧子恢和中央農村部的經(jīng)歷，還是杜潤生和國家農委、中央農村政策研究室的經(jīng)歷，都說明，同樣一個人，同一個機構，在不同歷史時期，作用不同。所以說，智庫本身并非改革關鍵性因素。

總起來看，不論是農民，還是地方官員，也包括政策研究者，長期以來就有包產到戶的主張，但所有努力都歸于失敗，進入七八十年代之交改革才得以發(fā)生。這是需要探究的大問題。

三

研究改革成因，當然需要首先聚焦改革參與者，即著眼于農民群體、中央領導、地方官員和政策智囊等政治力量的表現(xiàn)和貢獻。但把某種改革參與者與改革進程歸結為線性關系，則解釋層次難免淺薄。所以，探究改革成因需要一種新分析視角，即超越特定改革行動者。這種視角并不忽略各類改革力量自身，但更強調考察改革參與者的互動過程以及行動體系的結構性關系。用這種視角考察發(fā)現(xiàn)，政策轉折在根本上是因為高層出現(xiàn)了多元政治結構，或稱多元權力。這種權力結構形成新的政治空間，包容吸納改革政策傾向，為新的政策主張?zhí)峁┝松鏅C會。

中國農村改革快速推進，發(fā)生在70年代末到80年代初中期。從1976年秋毛澤東去世，到1980年春中央書記處成立，是華國鋒主導農村政策制定。在這兩年里，中央層面關于政策意見基本一致，并無“改革”聲音。在地方則不同，從1977年下半年開始，中央的農村政策取向在地方上遭遇異議，發(fā)生一定程度脫節(jié)，主要是萬里主政的安徽、趙紫陽主持的四川、池必卿主持的貴州、周惠主政的內蒙等。這種情況出現(xiàn)，不是因為中央政策本身松動，而是因為高層權力結構出現(xiàn)多元化?；緲酥臼?，隨著1977年夏天鄧小平復出，華國鋒的一元化權力式微。雖然鄧小平當時并沒有提出新的農村政策主張，但新的權威人物并肩而立，為地方領導人政策上自作主張?zhí)峁┝丝赡堋?/p>

多元權力格局成長于1978年冬十一屆三中全會，從體制上正式形成于1980年春十一屆五中全會，貫穿于整個八十年代。根據(jù)高層關于中央領導體制“集體接班”的共識構想，五中全會產生了中央“兩線”權力格局，即中央領導層分為“一線”和“二線”。“一線”是中央書記處，領導人年富力強，二線是中央政治局及常委會，領導人資歷高深。在高層政治結構中，一線二線的權力位勢有輕重之分，即原則上一線服從于二線，一線遇到重大問題需提請二線最后決定。但是，在實際決策過程中，兩線領導之間有一種明顯的平衡作用，哪些問題一線自己決定，哪些問題提交二線決定，主要依托一線主要領導人的考量取舍。與此同時，不論在一線領導層內部，還是在二線領導層內部，也都存在一種制衡格局。一線領導人中，有胡耀邦、趙紫陽、萬里等，還有姚依林、胡喬木、鄧力群等；二線領導人中，華國鋒在1980年12月徹底退出決策層之后，有葉劍英、鄧小平，還有陳云、李先念等。不論一線領導層內部，還是二線領導層內部，都不是高度整合的，而存在政治理念和實際政策主張的競爭制約。這是一種平衡而開放的格局。在這種格局之下，權力結構交錯制衡，形成了相對寬松的空間，理念迥然相異的政策主張，都可以在中央領導中得到支持。地方由此而具有政策自主。這種地方政策自主，直接為基層農民的各種體制突破行為提供了寬松環(huán)境，也成為農民的政策自由，由此形成中央和地方之間的新型互動關系。在這個過程中，地方的政策自主性，農民的強大力量，不斷得到展現(xiàn)，并成長為政策創(chuàng)新。地方創(chuàng)新的成長，進一步支撐了高層中創(chuàng)新支持者的主張，新的政策得以在中央層面被吸納，從更大范圍推動了改革。這種局面，客觀上為地方改革提供了平臺和空間。

整個80年代，高層持續(xù)存在政策主張分歧，且彼此不能說服。伴隨著政策意見爭執(zhí)，不斷出現(xiàn)僵持、妥協(xié)局面。紛爭根本解決，并不是因為一方說服了另一方，達成了一致意見，而是因為，當高層爭論還在持續(xù)，意見莫衷一是，地方上突破創(chuàng)新迅速推進，呈現(xiàn)不可擋之勢，成為發(fā)展主流。趨勢和方向已在生活中強勁展現(xiàn)，承認、支持遂成政策的不二選擇。基層創(chuàng)新突破的強大勢能和宏大場面，為高層改革支持者提供了強大支持，進而促成了改革政策的主流化。農業(yè)家庭承包經(jīng)營從萌生到推向全國，政策上從嚴厲否定到高度肯定，歷經(jīng)三年曲折，最清晰地展現(xiàn)了這樣一個政策創(chuàng)新軌跡。其后，雇工經(jīng)營、農民進入非農領域、小城鎮(zhèn)發(fā)展等政策突破過程，也都體現(xiàn)了這樣一種演變路徑和邏輯。改革空間的形成，是基于新的高層政治結構，即多元化的權力結構和政策理念形成。改革發(fā)生并成功的政治邏輯就在其中。

80年代高層政治的開放局面，或稱多元結構制衡格局，并不是哪個人刻意設計的，也不是高層領導人內部協(xié)商而成的，而是在特定歷史條件下權力結構不斷演化過程中形成的，可說是一種妥協(xié)的結果。甚至說，這種情況高層無人滿意，都是情非所愿。但客觀上成為一種適宜于體制創(chuàng)新的理想狀態(tài)。

80年代農村政策過程顯示，改革需要寬松的環(huán)境,政策創(chuàng)新需要有競爭性政治條件。多元權力關系是政策創(chuàng)新的政治平臺，也是改革的歷史空間所在。改革發(fā)生，不僅因為出現(xiàn)了某些銳意改革的政治力量，而且因為出現(xiàn)了某種政治結構演變。這種歷史條件成為適宜改革的政治環(huán)境，為改革提供了政治機會。進一步說，改革發(fā)生，不僅需要特定改革力量出現(xiàn)，而且需要特定的政治空間。有了這種政治空間，改革行動者才得以展現(xiàn)力量；沒有這種政治空間，則各類改革者難成其事。換言之，各種改革取向的政治力量總是存在，但是，改革并不總是發(fā)生，這是因為改革力量要上演出“改革”大戲，還需要特定的政治條件。這種條件主要是政治結構的開放性，即包括高層的權力結構，也包括意識形態(tài)。有了這種條件，改革才有可能，不同的政策主張才得以自由表達，政策競爭才能出現(xiàn)，改革力量才得以付諸行動，改革的社會經(jīng)濟成效才能形成。相反，如果政治結構高度板結，官員只能按照統(tǒng)一政策規(guī)制來行動，智庫只能按照統(tǒng)一的政策導向做出建議，基層沒有自由選擇政策或者創(chuàng)造新制度，則改革難以出現(xiàn)。所以，深化改革，其行動原則要如習近平總書記在十八屆中央深改組第七次會議上所強調的，“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。

社會公正治理及其存在性邏輯

黨國英(中國社會科學院農村發(fā)展研究所)

社會治理歸根到底是各類公權的運用，是要處理個人與由個人所組成的共同體之間的關系。不同共同體之間的關系，是個人與共同體關系所衍生的關系。

個人與共同體的關系問題，是人們所面臨的終極問題之一。所謂終極問題，便是最容易在思想上產生非理性的、偶像崇拜認識的問題。“君權神授”曾經(jīng)在很長時間里是人與共同體關系認識的終極答案，君王主宰共同體，個人服從共同體，便被看做“社會治理”的主要法則。這個偶像崇拜被動搖以后，關于社會治理公正性問題的世俗化的答案便眾說紛紜，莫衷一是。本文采多家之說，也包括筆者自己的思考，擬勾畫一個關于社會治理公正性的一般性認識。

一、人類難免局限

區(qū)別于其他生命體，人類是需要并通過合作對環(huán)境發(fā)生巨大影響借以改變自身新陳代謝條件的物種。人類個體的三個稟賦影響他們的合作關系，并產生了人們關于個人與共同體關系認識的糾結。

(一)人類個體之間存在生存能力差異

人類個體之間普遍存在生存與發(fā)展能力的差異，且隨著技術進步會有所放大。在合作關系中，不同個體所處地位也不同。個體差異是個雙刃劍，一方面有利于建立復雜的共同體內部的分工體系，借以提高共同體效率；另一方面它在一定條件下會使共同體內部產生強制和奴役；當這種強制過頭時，共同體活動的效率可能下降。

人們對個體差異的存在，常常懷有浪漫想法。有人希望人類進化能消除個體差異，甚至希望人們的大腦思考也能突破個體屏障，形成全體溝通的一個大腦。如果這個想法果真實現(xiàn)，就意味著這世界產生了新的物種，人類不再是人類。所以，這個想法不合邏輯。差異性是宇宙的特征，大到天體，小到原子(例如原子同位素差異)，莫不如此。按照天體物理學家的說法，宇宙從一個“奇點”演化而來，形成一個有無限差異性的復雜結構，其原因何在，我們不得而知。

另一個關于個體差異的浪漫想法，是想要消除個體差異對利益分配的影響，即希望無論個體差異有多大，大家都有相同的地位和利益收獲。各種烏托邦主義、無政府主義，屬于這個思想范疇。這個想法也不合邏輯。如果個體差異與利益沒有聯(lián)系，就不會有改善共同體效率的創(chuàng)新活動，不會有冒險行動，因此也就不會有共同體的進步；進一步說，人類社會也不會發(fā)生演化。

(二)個體自利傾向普遍存在但社會表達形式復雜

關于個人行為的利己還是利他傾向，哪一個更具有對社會運行的解釋能力，其實在嚴肅的專業(yè)研究中沒有太大爭議。研究者更重視利己行為在多重因素約束下的社會表達。社會環(huán)境與受教育類型，會使個體的利己傾向呈現(xiàn)多種多樣的社會表達，以致人們可能誤以為某些行為是反利己的利他行為。

一個人在自己身體上綁上炸藥，走到一個鬧市區(qū)的人群中將炸藥引爆，然后某組織宣稱自己為此負責，這個人為組織作了犧牲。那么，他是一個利他主義者么？當然不是。有報告揭示了“人肉炸彈”背后的隱秘。他的家庭全部成員可能是某個共同體的人質，他除了赴死之外別無選擇。在諾斯等學者講的“權利受限”社會中，這種情形比較常見。

被人們看做崇高的利他行為，實際上是另一種情形。利他傾向中的“他”常常是一個共同體，其可以是家庭、家族，也可以是利益關系緊密的更大的共同體。一個人有可能建立一種信念，將利己與利他統(tǒng)一起來，甚至將自己個體的生存價值附著于共同體所樹立的公共價值。此時，一個人有可能付出常人所認為的巨大“犧牲”去為維護共同體價值，且他自己認為自己的付出具有價值，算不上無謂犧牲。這時候的利他行為，其實也是一種利己行為。支撐這種行為的信念，絕不會人人具有。這便是個體差異性的一種情形。也就是說，關于個體與共同體的一致性認識，不同的人會有差異。這種信念的自覺性，與個體所受的教育有關；這種信念的壯美性，與共同體價值的正義性有關；這種信念的堅定性則與個體在共同體中的地位有關。兼具自覺性、壯美性與堅定性，將利己與利他統(tǒng)一起來的崇高行為，更應該是權力開放社會中的現(xiàn)象。

完全排斥利己的利他主義，不合乎邏輯。道理很簡單。只承認共同體價值、否定自我價值，在生存資源總是有限的情形下，最合理行為就是消滅自身，將資源轉讓他人。人人都這樣想，這樣做，共同體將不復存在。

(三)有限理性

學者對關于人性的理性假說的批評不絕于耳。在理性與非理性假說的兩個極端，非理性假說肯定不合邏輯。如果人是非理性的，人的行為就不可預測，人就無法實現(xiàn)自身與環(huán)境之間的交換，人類社會就不可能存在。

承認人的理性的有限性，不是邏輯難題。理性的有限性，是世界的無限性決定的，但也與人的認知能力有關。真正讓我們糾結的是，理性與偶像崇拜之間的對偶關系。偶像崇拜是理性認知的中斷，是對不確定性的恐懼和逃避，是通過刻板概念尋求對無知困擾的慰藉。

人的認知能力，按人對“事實”的理解程度分，大體有四個臺階。(1)對直觀性事實的把握。多數(shù)正常人有這種能力，藉此可以正常生活。(2)對整理性事實的把握。在這個認知臺階上，人們會對事物進行抽象分析，形成類別概念，有了對事物變化的認知能力。(3)對模式化事實的把握。在這個臺階上，人們能夠形成對事物變化關聯(lián)性的認知，可以對事物的相互影響及整體變化做出判斷。(4)對純粹數(shù)理事實的把握。這是很罕見的能力。在這個臺階上，人們對那些難以用工具觀察和實驗設計來把握的對象，進行數(shù)理演繹，構建純粹的數(shù)理邏輯事實。

認知臺階越高，登上臺階的人數(shù)越少。這對社會治理有微妙的影響。理性認知出了問題，偶像崇拜便會跟進，否則人會焦慮。因為認知中的偶像崇拜者眾，將偶像崇拜形式化，將信眾組織化，形成宗教，會造就巨大的社會力量。這種力量曾經(jīng)尋求與軍事暴力擁有者分享權力，后者的對應辦法是制造一個“君權神授”概念，與宗教分庭抗禮。這種分權在地中海區(qū)域獲得成功，在東方則是君權至上，神權偏安一隅，百姓與神權信眾兩頭兼顧，各不相擾。此時，社會治理有了一個分工：“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。

人的理性稟賦固然重要，理性運用的社會條件更為重要。神權至上、君權神授破除以后，偶像崇拜緩慢地被理性思考替代，人本主義文明有了地盤。但世俗權力也可能過度使用暴力；暴力使用受約束后又可以有“知識的傲慢”，可以有“計算機烏托邦主義”。在“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”基礎上，社會治理分工能不能擴展，補充“個人的歸個人，市場的歸市場，地方的歸地方”？這成了社會治理的基礎性問題。

二、治理必須公正

有了以上討論，本文其余問題就可從簡分析。

社會治理需要公正，這是現(xiàn)代社會才會真正能夠提出來的命題，盡管有較高認知能力的宗教領袖或君王要維護其權力，也會不得不顧及社會治理公正性。

社會治理的公正性概念的定義，必須與社會發(fā)展命運與社會成員建立最大共識的可能性聯(lián)系在一起，否則，提出這個概念沒有意義。我們把有利于社會共同體長期存續(xù)、發(fā)展的制度結構性質作為社會治理公正性的定義。不能認為這是一個純粹集體主義傾向的定義，因為否定個人權利的純粹集體主義并不利于社會共同體的存續(xù)和發(fā)展?？v觀人類歷史，并依據(jù)經(jīng)典理論家的學說，可以認為社會治理公正性包含三個要素。

(一)增進效率

保持社會共同體的有效運行，主要是使共同體的合作效率提高，擴大共同體成員及共同體自身的物質財富，提升個人與共同體的生存質量。滿足這個要求的制度特征是：(1)經(jīng)濟活動中個人收益與社會收益盡可能相等，實現(xiàn)個人投入與報酬的最大相關度，減少個體的“搭便車”行為。明晰的產權制度有利于這個原則的實現(xiàn)。(2)個人結成共同體，或者小共同體結成大共同體，需要有一個均衡點，使新共同體的管理成本小于未結成共同體或未合并成新共同體時交易成本，實現(xiàn)交易成本的節(jié)約。這是在科斯企業(yè)理論基礎上產生的一個認識。這意味著，個人的合作，或小共同體之間的合作，能用市場交易實現(xiàn)時，不應由超越市場的力量按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則做出安排。(3)共同體的管理權配置應遵守效率原則，盡可能消除共同體結構的各種不對稱性導致的特權尋租。

(二)保守平等

這里說的平等，不是指“機會平等”，而是不問個體能力大小的最終可支配收入差距的縮小。強調保守平等，是不贊成平均主義，而主張適度保持收入差距。

由于前述個人差異的普遍性，如果僅僅依靠效率優(yōu)先原則確定利益分配，在共同體中認知能力處于末端的人群，以及由于其他因素所導致能力低下的階層，其收入可能不足以維持家庭勞動力的簡單再生產，還可能產生貧困的代際傳承，導致社會階層凝固。這種固定淘汰窮人的機制，不利于共同體存續(xù)、發(fā)展。

古代社會迄今，人類創(chuàng)造了多種多樣的濟貧制度，極端時候也出現(xiàn)很多劫富濟貧的情形。真正令人驚奇的是，在人的能力有顯著差異的情形下，多種人類共同體保持了對貧富懸殊的持久的控制，并形成了支持這種控制的價值準則。從宗教典籍到民間傳說，都肯定了“達則兼濟天下”的社會倫理。這種情形背后的支配力量，一定是共同體關系所包含的利益驅動機制，而不只是“文化”的熏陶作用。

筆者用“聲望—財富的隱蔽交換”解釋這種機制。富人需要在共同體成員中獲取聲望，而聲望的提供者是共同體絕大多數(shù)成員。富人擁有的是金錢；他們將金錢向窮人轉移，在共同體成員中獲得聲望。由于金錢對于擁有者的邊際效用是遞減的，在金錢由富人向窮人的轉移中，會形成一個均衡點，使金錢經(jīng)過轉移后帶來的社會總效用增加并實現(xiàn)最大化。金錢在共同體成員中的最終分配所形成的基尼系數(shù)，小于聲望與財富交換前的基尼系數(shù)。

這個機制運作的特點是：(1)收益的分配先要經(jīng)過市場關系，允許出現(xiàn)基于共同體成員差異性的一定的貧富差異，否則社會共同體沒有效率。(2)“聲望”的“供給”，具有價格歧視性。共同體成員對不同等級的富人提供聲望時，會有不同的定價。例如阿里集團的掌門人馬云遇到中國的某個自然災難時，其捐款的數(shù)量單位就需要以億計；換個一般富人則可能以萬計。(3)社會各類共同體越是具有開放度，這種機制越有。(4)這種機制在不同的社會，會獲得不同類型的利他主義文化包裝，使社會溫馨，也使富人愜意。

國家也可以確立消除貧富過大差別的收入分配調節(jié)目標。在理論上，國家權力介入利益再分配不是市場行為，難以確立一個均衡點。通過低稅率給富裕階層的慈善活動開辟較大空間，通過官員收入公開和公共支出的程序公正壓縮權力尋租空間，通過基礎教育普及抑制貧困的代際傳承，應該是政府增進社會平等的主要基點。

(三)開放穩(wěn)定

馬歇爾說過，自然界沒有跳躍。我們看到的驚天地、泣鬼神的事，其實是表層的東西，其背后是小事變的不斷積累。所謂開放穩(wěn)定，是指在人類共同體成員千差萬別、且精英認知也是黑暗中的摸索的情形下，我們對社會演化的漸進秩序必須保持的一種開明與妥協(xié)態(tài)度。拋棄這種主張，激化共同體成員之間的對立，徒增人民的犧牲，無益于人類文明的增進。

關于穩(wěn)定與沖突的研究始終是思想史上重大主題，這里抖盡書袋，也不免掛一漏萬。筆者在這里嘗試給出一個關于穩(wěn)定與沖突的簡化解釋。所謂穩(wěn)定，是一個關于公共品配置可以通過自愿交易而實現(xiàn)的狀態(tài)。交易在多大范圍和多大程度上自愿實現(xiàn)，取決于社會交易成本。當社會交易成本足夠大時，便產生沖突或動亂。經(jīng)驗觀察表明，社會的開放度、逆恩格爾系數(shù)指數(shù)、個人財產權強度、公共決策代理人產生的自由度、教育普及程度等，都與社會交易成本降低呈正相關。這些因素的改善是一個持續(xù)漸進的過程?？傮w上，比之以往時代，當今人類世界的穩(wěn)定性在不斷提高，沖突在減少。這值得珍惜。

三、公正仰賴競爭

人類歷史演化不是少數(shù)精英純粹主觀謀定而后動的結果。效率優(yōu)先、保守平等與開放穩(wěn)定，作為社會公正的基本要素，均涉及社會重大利益關系，共同體領袖多數(shù)情況下不可能超越歷史局限，自覺推出一整套具有充分公正性的公共政策。

毋庸置疑，人類大家庭中的部分共同體，在近代加速了邁向現(xiàn)代文明的步伐，社會公正性有了顯著提高。先進共同體還帶動了其他后進共同體的發(fā)展。但這是一個有規(guī)律的必然過程，還是一連串偶然事件？重要思想家對這一問題幾乎各執(zhí)一詞。

本文對治理公正性的定義，其實包含了在一定歷史時期社會治理公正程度不斷增進的必然性。在人類最漫長的史前時期，人們的生存能力與其占領的地盤大小沒有關系。例如與鬣狗的纏斗，就足以讓原始北京人自顧不暇，不存在共同體之間的競爭。這個階段不存在社會治理的公正性問題。再到后來，人類生產能力增強，一些區(qū)域人口密度增加，共同體之間便有了競爭，其極端形式是戰(zhàn)爭。在較大的時間跨度里，如果共同體的社會治理接近公正性，共同體競爭力擴大的概率就大，做出正確決策的共同體領袖便得到了歷史的獎賞。所謂規(guī)律，大抵就是這樣一種機制。

駐村幫扶的邏輯和實踐

王曉毅(中國社會科學院社會學研究所農村環(huán)境與社會研究中心)

精準扶貧的重要措施之一是向貧困村廣泛地派駐駐村幫扶工作隊和第一書記。在一些率先脫貧的地方，這一措施被繼續(xù)沿用到脫貧以后，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中駐村幫扶的全覆蓋。如果說扶貧的早期階段，駐村幫扶還主要是通過使用對口幫扶單位的人力和物力資源助力鄉(xiāng)村脫貧，到了精準扶貧的后期，駐村幫扶越來越需要直接介入鄉(xiāng)村治理。但是在現(xiàn)實中，駐村干部參與意識弱、農村工作經(jīng)驗不足和制度的排斥，都使駐村幫扶很難發(fā)揮作用。一方面鄉(xiāng)村治理需要外部力量的介入，另一方面駐村幫扶的措施缺少可持續(xù)性，要彌補這一制度缺口，需要設計更適當?shù)闹贫仁灌l(xiāng)村治理突破目前的困局。

駐村幫扶的內在邏輯

駐村幫扶本來是與對口幫扶聯(lián)系在一起的，一些機構與貧困村結成幫扶關系以后，在提供資金支持的同時也派出部分干部參與對口幫扶村莊的項目實施和資金管理。由于這些干部多在本單位有較強的影響力，且熱衷于鄉(xiāng)村工作，在扶貧中依托幫扶單位的資源實施扶貧項目，在順利實施幫扶項目的同時也鍛煉了干部。隨著對口幫扶工作的開展，在省市的層面上也開始出現(xiàn)幫扶與被幫扶省市交換干部的現(xiàn)象，這可以被看做在更高層面上進行對口幫扶。但是在精準扶貧實施以后，對口幫扶的范圍被迅速擴大，在省市縣三級組織部門的統(tǒng)一協(xié)調下，全國有200多萬干部組成駐村幫扶工作隊被派駐貧困村，其工作方式和職能與最初的對口幫扶已經(jīng)產生根本性的變化，成為貧困治理的一個有機組成部分，對村莊的社會治理產生了積極影響。

首先，駐村幫扶被賦予了貧困治理的權力和責任。對口幫扶的背景下，幫扶干部的主要責任在扶貧項目的運作，很少介入村莊的內部事務，幫扶干部主要是向幫扶單位負責。但是在精準扶貧中，駐村幫扶干部則被要求深入訪問貧困戶，深度參與建檔立卡的工作。對于貧困戶的認定和幫扶措施，乃至最后的脫貧，駐村幫扶工作隊員都要承擔相應的責任，這使駐村幫扶干部不得不掌握村莊的實際情況，并參與村莊脫貧的各項決策。在許多地方，駐村幫扶干部的黨組織關系也被轉入到被幫扶的村莊，從而有機會參與村莊的組織活動，當駐村幫扶干部因其外來者的身份無法介入村級事務的時候，向貧困村派駐第一書記的措施彌補了這一制度缺陷，使駐村幫扶工作隊直接介入村莊事務成為可能。

其次，由于精準扶貧所注入的項目資金大量增加，以及來自不同部門駐村幫扶工作隊員的混合工作，原來在對口幫扶中資金和項目所產生的影響被淡化。在對口幫扶的條件下，幫扶單位的資源動員能力往往決定了駐村幫扶所能夠發(fā)揮的作用，因而那些資金雄厚和項目多的單位在扶貧中影響較大，而缺少實力的單位影響則相對較弱。在實施精準扶貧過程中，盡管這種影響依然存在，但是已經(jīng)弱化，特別是到脫貧攻堅階段，相對于大量的扶貧資源投入，對口幫扶資源的影響已經(jīng)比較小，而且在許多地區(qū)，為了更好地發(fā)揮駐村幫扶的作用，來自不同單位，具有不同專業(yè)背景的駐村幫扶工作隊員被混編在一起，這減弱了特定機構的影響，使精準扶貧發(fā)揮綜合的作用。

第三，駐村幫扶有效地彌補了現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理中的短板。精準扶貧是自上而下實施治理的一次社會實驗，精準扶貧的資源、目標和評估都來自于上級政府，上級政府更需要一個透明的鄉(xiāng)村，不僅要掌握鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀，而且要真實地把握村莊，特別是貧困農戶的變化情況，為此需要貧困村持續(xù)地提供大量的數(shù)據(jù)和信息。這些工作遠非鄉(xiāng)村干部所能完成，不僅因為原有鄉(xiāng)村干部不熟悉這些信息的采集和上報系統(tǒng)，也因為基層干部對上級隱藏部分信息。從政府各個部門抽調的駐村幫扶干部恰恰滿足了這種行政需求，首先因為他們熟悉這些信息采集和填報系統(tǒng)，其次也因為他們與基層鄉(xiāng)村的直接利益關系較弱。

駐村幫扶不僅不同于對口幫扶背景下的幫扶工作隊，也不同于傳統(tǒng)的農村工作隊。向農村派駐工作隊是中國共產黨開展農村工作的傳統(tǒng)，在歷次的政治運動中都曾經(jīng)向農村派駐工作隊，但是駐村幫扶與傳統(tǒng)農村工作隊替代村莊原有權力結構不同，駐村幫扶是在與村莊原有權力結構相互合作中實現(xiàn)其工作目標的，因此在精準扶貧的實踐中，我們看到駐村幫扶與村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相互共生共存。因為這種共生共存的關系，在實現(xiàn)貧困村脫貧以后，駐村幫扶很難一走了之。

駐村幫扶之所以成為鄉(xiāng)村貧困治理不可或缺的力量，是因為村莊的結構性變化。長期以來，中國是一個鄉(xiāng)土社會，在鄉(xiāng)土社會中，村莊具有高度的封閉性和自治性，依靠村莊內部的權威和規(guī)范維持鄉(xiāng)土社會的運行，這為鄉(xiāng)政村治的鄉(xiāng)村治理模式提供了基礎。在鄉(xiāng)政村治的格局中，村民在行政村一級享有自治的權利，村民通過民主的方式實現(xiàn)村莊公共事務的治理。但是這種格局在21世紀之初發(fā)生了本質的變化，在市場化、城市化和人口高度流動的背景下，原有的鄉(xiāng)土社會不斷解體，因此鄉(xiāng)村自治賴以存在的基礎已經(jīng)不存在了；同時，政府通過對村莊的合并、搬遷，以及對村干部選舉和工作程序的規(guī)范，包括提高村干部補貼和執(zhí)行村干部上下班制度，直接介入到村莊的公共事務之中。

在這個過程中，國家的作用也在發(fā)生變化，如果說過去國家主要是作為汲取者，依靠農村的稅收和人力維持國家機構的運行，但是進入21世紀以后，國家越來越成為“城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)”政策的實施者。國家向農村提供了越來越多的公共服務，包括基礎設施建設、農業(yè)補貼，以及對農民的各種政策性補助。所有這些反哺是建立在國家制定規(guī)則的基礎上，與原有鄉(xiāng)村運行的邏輯存在著本質上的差別。在鄉(xiāng)土社會中，各種制度的執(zhí)行具有很大彈性，但是在國家的運行邏輯中，標準的劃分和制度的執(zhí)行都要求非常嚴格。為了嚴格地執(zhí)行國家的規(guī)則，政府需要大量詳細而準確的信息，這在鄉(xiāng)土社會中是無從獲取的。

在社會日益開放的背景下，大量農村精英已經(jīng)離開農村，農村出現(xiàn)老齡化、空心化等許多現(xiàn)象，因此一些地方村莊組織化程度降低，以及部分村莊被黑惡勢力把持的現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)。事實上，當鄉(xiāng)村精英大量流失以后，如果國家權力不能迅速進入，就會形成權力的真空，在這個空間中，很容易滋生黑惡勢力。

精準扶貧在大量資源通過政府管道進入鄉(xiāng)村的同時，也將大量新的規(guī)則直接納入到鄉(xiāng)村的社會生活中，因此精準扶貧是一個資源和規(guī)則同時下鄉(xiāng)的過程，在這個過程中，需要鄉(xiāng)村社會可以承接這些資源和規(guī)則，與這些資源和歸降有效對接，而原有的村級組織大部分不具備足夠的能力按照新的規(guī)則來運作這些資源。駐村幫扶干部進入農村，并在扶貧實踐中逐漸將主要角色從實施對口幫扶項目轉為貧困治理，其邏輯的起點正在于此。

駐村幫扶的困難

盡管駐村幫扶體現(xiàn)了國家權力下沉的內在邏輯性，但是其工作隊的身份也帶來其工作中的困難，特別是從精準扶貧轉入鄉(xiāng)村振興時期，駐村幫扶面臨著如何持續(xù)的問題。從制度上來說，駐村幫扶并沒有能夠形成穩(wěn)定的機制以解決國家規(guī)則下鄉(xiāng)的問題，但是如果出現(xiàn)大規(guī)模的駐村幫扶退出，也會導致部分村莊出現(xiàn)新的權力真空。

駐村幫扶在精準扶貧的過程中介入了村莊的公共事務，包括貧困戶的界定、幫扶措施的實施，特別是扶貧資金的使用和監(jiān)管，以及扶貧目標的完成，但是因為駐村幫扶是在精準扶貧的背景下進入鄉(xiāng)村的，其權力范圍往往只是覆蓋到與精準扶貧相關的事務。盡管在精準扶貧時期，扶貧已經(jīng)成為村莊中最重要的公共事務，然而隨著貧困村脫貧，駐村幫扶介入村莊公共事務的范圍會相應縮小，如果沒有新的制度安排，在貧困村脫貧以后，駐村幫扶的制度難以按照原有的方式運行，不僅來自上級組織部門的壓力會逐漸減弱，而且其駐村幫扶的工作范圍也趨于消失。

在駐村幫扶的過程中，從上級單位下來的駐村干部與基層的鄉(xiāng)村干部之間一直存在著張力。由于短時間內向村莊派駐了大量機關干部，其中大部分干部缺少農村工作經(jīng)驗，也沒有得到相應的培訓，因此在村莊的實際工作中往往發(fā)揮作用有限，盡管駐村工作隊也要承擔精準扶貧的責任，但是由于工作內容與基層干部高度重疊和交叉，缺少鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗的機關干部往往發(fā)揮的作用有限。為了保障駐村幫扶干部在村莊中必要的生活條件和工作條件，駐村幫扶干部往往有比鄉(xiāng)村基層干部更高的補貼，從而造成部分地區(qū)出現(xiàn)駐村幫扶干部拿著補貼卻不能解決農村問題，而基層干部要解決各種農村問題，但是補貼很低，這種差距也造成了部分基層干部的不滿。在大多數(shù)貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村干部收入較低且缺少工作經(jīng)費，有些貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村干部為了完成精準扶貧的工作，不得不自己支付交通費用，使用自己的車輛進村工作，下鄉(xiāng)工作補貼的差距也造成了一些鄉(xiāng)村干部與駐村幫扶之間的不協(xié)調。事實上，駐村幫扶作為外來者的身份既有利于駐村幫扶游離于村莊社會生活之外，但也同時影響了其參與村莊公共事務治理的能力。

對于駐村幫扶的派出單位來說，精準扶貧是一項從上而下指派的任務，本是他們工作范圍之外的，盡管這些單位都希望在精準扶貧中做出成績以得到上級組織的肯定，但是駐村幫扶多被看做本職工作之外的特殊任務。因此駐村幫扶的派出單位對駐村幫扶的重視往往與特定的領導或上級的壓力有關，有些領導會更加重視駐村幫扶，那么在人力和物力的投入上都會相應充足，但是也有領導重視的程度不夠，那么在人力和物力的支持上就比較弱，因此，駐村幫扶顯現(xiàn)出有較大的隨意性。為了避免這種隨意性的影響，上級組織采取措施加大壓力，比如將駐村幫扶的效果與本機構的表現(xiàn)掛鉤，特別是主要領導的政績表現(xiàn)掛鉤，從而是派出單位加大駐村幫扶力度，但是對于機構來說，這仍然是一個階段性的工作，而且是邊緣化的。

駐村幫扶工作隊利用其單位、個人的社會資源幫助貧困村和貧困戶解決了許多實際問題，并在保證扶貧資源能夠按照政策要求開展扶貧項目時發(fā)揮了積極作用，但是一些調查也表明，仍然有許多駐村幫扶干部自我評價不高、工作成效不顯著，工作不夠投入。其原因是多方面的，但是缺少農村工作經(jīng)驗，沒有真正融入到村莊的工作中，較短的駐村周期，沒有長期工作的預期，以及缺少相應激勵機制和缺少必要的扶貧手段，是普遍的原因。其根本原因也是因為駐村幫扶將自己看做村莊之外的力量，大多數(shù)駐村幫扶干部在村莊工作時間只有一年或兩年，在有限的時間內，他們往往滿足于完成駐村幫扶的規(guī)定工作，如對貧困戶進行逐戶訪問，按時填寫工作記錄，住滿規(guī)定的駐村天數(shù)，同時利用其單位和個人關系，幫助貧困村和貧困戶解決一些問題，特別是發(fā)動幫扶單位購買貧困村的農副產品以增加農民收入。但是其短期駐村的身份決定了他們無法觸及村莊治理中的根本問題，因此也就無法成為鄉(xiāng)村治理中一個穩(wěn)定有效的機制。

可能的選擇

在精準扶貧的任務完成以后，國家資源和規(guī)則同時下鄉(xiāng)的格局不會改變，而現(xiàn)有的駐村幫扶制度也存在諸多缺陷而無法承擔按照國家規(guī)則使用國家資源的責任，一些率先脫貧的地區(qū)已經(jīng)開始做出一些嘗試：比如一些地方維持第一書記的穩(wěn)定性，使其在村莊承擔國家代理人的角色；一些地方則通過公開招聘村黨支部書記，使支部書記的職位職業(yè)化；還有地方通過將機關黨組織與村莊黨組織結成友好支部(黨委)，延續(xù)駐村幫扶的部分功能；也有地方將駐村幫扶工作隊變?yōu)猷l(xiāng)村振興工作隊，大體上沿用駐村幫扶的模式。總之，不同地區(qū)已經(jīng)意識到原有村治鄉(xiāng)政的模式難以在新形勢下承擔鄉(xiāng)村治理的任務，特別是在鄉(xiāng)村振興中，需要順應資源和規(guī)則同時下鄉(xiāng)的形勢，將國家權力下沉到村級。

無論采取哪種形式，這些形式都是要采取制度化的措施將國家權力延伸到村級，但是也要看到，這些措施大多建立在村治鄉(xiāng)政的基礎上，帶有較強的過渡性和暫時性，因此很難形成穩(wěn)定的制度，這些制度的設立與駐村幫扶相似，往往達不到預想的目的。比如公開招聘的村黨支部書記一方面作為外來的干部，在村莊難以發(fā)揮作用，同時他們也很少有長期在村莊工作的預期；從其他機構派出的第一書記，盡管從制度上可以參與村莊的決策，但是因為其任期較短且流動性較大，很難深入?yún)⑴c村莊的治理。

需要認識到，國家權力向村級延伸是一個必然趨勢，伴隨這種趨勢的是村莊主要領導的職業(yè)化，順應這種趨勢，鄉(xiāng)村治理的走向應該是強化村級行政權力和公共服務的建設。

強化村級的行政權力意味著在村級要有穩(wěn)定的行政官員，比如國家委派的村主任，代表國家負責各種政策和項目，按照國家的規(guī)則在鄉(xiāng)村實施，特別是要保障各種惠農政策的真正落實。當鄉(xiāng)土社會規(guī)則和國家的規(guī)則發(fā)生矛盾的時候，要保證國家的規(guī)則得到貫徹。村莊可以借鑒公開招聘黨支書的方式，將國家委派的干部納入公務員系列進行管理，保證其在村莊公共事務治理中的權力。這些人員可以從現(xiàn)有鄉(xiāng)干部中選拔，也可以從駐村幫扶工作隊員選擇，選拔那些年輕、有能力且熱愛農村工作的機關干部補充到村級行政干部中，保障在精準扶貧任務完成以后村級治理的連續(xù)性。

此外，要保障政府提供的公共服務能夠更好地服務群眾。在實施精準扶貧的地區(qū)，一些地方建立了村級服務大廳，聘請了專職的工作人員，這些服務設施可以成為國家規(guī)則下鄉(xiāng)的重要渠道，為村民提供完善的公共服務。

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的現(xiàn)代轉換

趙秀玲(中國社會科學院政治學研究所)

一個世紀以來，中國鄉(xiāng)村治理基本按西方的理論和邏輯運行，中國傳統(tǒng)資源得不到應有的重視，甚至被作為批判否定的對象，這就帶來不接地氣和難以生根發(fā)芽、開花結果的不足。新時代中國特色社會主義要求確立中國本位意識和中國文化自信，將中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源置于重要位置重新思考，并希望實現(xiàn)其現(xiàn)代轉換，為中國鄉(xiāng)村乃至于整個國家戰(zhàn)略發(fā)展服務。

一、近現(xiàn)代以來對鄉(xiāng)村治理資源的態(tài)度

整體而言，“五四”以來對中國傳統(tǒng)文化的態(tài)度經(jīng)過了一個從否定到肯定的過程。最早的時候更多的是批判否定，后來慢慢肯定欣賞增多，再后來就是希望發(fā)現(xiàn)、激活、創(chuàng)新中國本土文化資源及其智慧。概言之，這一進程主要包括四個階段。

一是“五四”前后的激烈反對派，這包括梁啟超、陳獨秀、魯迅等人，他們對包括鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)村、農民在內的中國傳統(tǒng)文化極盡批判、諷刺和否定。陳獨秀甚至將儒家、道家、佛家都視為中國社會前行和發(fā)展的絆腳石，必欲清除而后快。魯迅筆下的鄉(xiāng)村社會和農民形象可謂一片衰退，是國民劣根性的集中體現(xiàn)。錢玄同和林語堂甚至認為，“中國民族是根本敗類的民族，必須換血換種”，他們甚至提出“取消漢字”，代之以世界語或拉丁文?？梢哉f，那時整個中國處于一種文化不自信狀態(tài)，中國傳統(tǒng)文化特別是“鄉(xiāng)村”成為一種垃圾甚至毒素，整體在侵害中華民族的肌體，需要來一場洗禮和革命，這也是魯迅倡導的“立人”和“改造國民性”口號的內在原因。

二是20世紀三四十年代興起的“鄉(xiāng)村建設運動”和中國特色的文化建設。某種程度上說，五四新文化運動有其歷史使命和必要性必然性，因為以封建專制主義作為主要線索的中國傳統(tǒng)文化確實需要來一場革命。不過，如果離開中國傳統(tǒng)特別是優(yōu)秀文化，中華民族何以奠基和發(fā)展？所以，“五四”以后，一些人開始反思和探索，梁漱溟的“鄉(xiāng)村建設運動”特別是延安整風倡導“文藝大眾化”較有代表性。梁漱溟是以改造農村農民為前提，進行的是鄉(xiāng)村治理資源的發(fā)現(xiàn)和轉化；毛澤東則充分肯定農村農民的偉力，希望克服脫離中國傳統(tǒng)的文化發(fā)展?？梢哉f，此時可貴的文化選擇在于：由“五四”的批判否定轉向肯定倡導，農村農民得到了前所未有的重視，其文化價值和治理資源被重新激活和轉換。

三是新中國成立特別是改革開放以來，鄉(xiāng)村文化及其治理資源得到高度重視。最有代表性的是毛澤東將農村農業(yè)工作放在首位，充分發(fā)揮農民的創(chuàng)造性，在興修梯田水庫、農民增收、農村教育醫(yī)療、農民夜校、農民參政議政等方面邁出了歷史性步伐，并取得革命性進展。改革開放后，農村、農業(yè)、農民更是以前所未有的姿態(tài)獲得根本解放，家庭承包責任制和村民自治成為最強有力的推手，像村規(guī)民約、宗族觀念等傳統(tǒng)文化資源也得到應有的重視。

四是新世紀新時代特別強調和更加重視中國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，這在習近平的有關論述與黨和國家的文件中得到充分體現(xiàn)。此時，中國文化自信、中國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化、鄉(xiāng)村振興等都成為重視農村、農業(yè)、農民的關鍵詞，也成為中國未來治理體系和治理能力現(xiàn)代化的可靠保障。如習近平總書記在2013年12月中央農村工作會議上指出：“中國要強，農業(yè)必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富?！秉h的十八大以來，習近平多次到農村進行實地考察，并強調“實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建設美麗鄉(xiāng)村，是要給鄉(xiāng)親們造?！?，“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農村特點，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁”。這對于鄉(xiāng)村治理高度重視傳統(tǒng)文化資源可謂意義重大。

不過，也應該看到，目前不論是理論還是實踐，我們仍受制于西方的理念、模式和方法，對于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的了解不多、運用不當、轉換不易，需要進一步思考、總結和提升，并獲得新的創(chuàng)新性發(fā)展。

二、中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的價值

應該說，中國有著悠久的歷史文化傳統(tǒng)，而鄉(xiāng)土文明又是中國特色，因此鄉(xiāng)村治理資源在中國既豐富多樣，又實用有效，還具有成熟的經(jīng)驗智慧。因此，打破西方的本位意識，改變近現(xiàn)代以來的現(xiàn)代性一元化思維，才能獲得關于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的再思考、再理解、再認識。

首先，“教養(yǎng)為先，德主刑輔”，這是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的寶貴經(jīng)驗。近現(xiàn)代以來，中國鄉(xiāng)村治理在加大“法治”建設時，有以“刑罰”為導向的治理傾向。這固然有助于克服傳統(tǒng)的法律意識淡薄，將以法治國貫徹到鄉(xiāng)村治理；但其最大問題是忽略傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的優(yōu)長，甚至會走向片面追求“法治”重刑罰的傾向，從而導致舍本逐末、重刑失道的誤區(qū)。比如，在中國古代特別強調“教養(yǎng)為先”，所以有這樣的說法：不教與養(yǎng)而施于罰，是為“不仁”。著名縣官黃六鴻甚至提出，鄉(xiāng)村治理要在事前之教養(yǎng)，就可避免許多問題的發(fā)生；實在是教養(yǎng)無效，才是犯事后的“刑罰”，這就是他的“弭道與緝盜”論(《福惠全書》)。因此，有了教養(yǎng)在先，刑罰在后，許多不安全因素就會防患于未然，提早得到預防和被消解，以便避免更多犯罪事件的發(fā)生。當前的鄉(xiāng)村治理也應從中受啟：重要的不是過于強調犯案后的“法治”，而是事前的“教”與“養(yǎng)”，這樣許多鄉(xiāng)村腐敗案件、群體性事件就會被提早解決，甚至不會發(fā)生。另外，中國古代采取“德主刑輔”的原則，鄉(xiāng)村治理也是如此。平時更多是“德”治為先，“刑罰”為無奈之舉，是一種輔助性治理，這對當下鄉(xiāng)村治理有重要啟發(fā)?！暗轮巍北话l(fā)揚光大，犯事者就會被壓縮在最小空間。因此，向中國傳統(tǒng)學習，在鄉(xiāng)村治理中處理好“教養(yǎng)”、“德治”與“法治”的辯證關系，就變得十分重要。

其次，正式制度與非正規(guī)制度相結合，這是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的可取之處。現(xiàn)代化建設的一個顯著特色是國家正式制度機制建設越來越完備、細致、成熟，其體系化、規(guī)范化、科學化愈加突出。這當然有助于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也為鄉(xiāng)村治理確立了高標和有效路徑。不過，這種正式制度的建立也有局限性的一面，特別是運用到廣大中國農村更是如此。其最突出特點是不貼地氣、低效和機械，也不容易得到廣大人民群眾的真正理解和擁護。以往，我們主要將制度執(zhí)行不力的責任推到農民身上，于是希望提升農民的思想覺悟和公民意識。這當然無可厚非，但也忽略了正式制度與鄉(xiāng)村農民有天然距離的不足。在中國古代鄉(xiāng)村治理中，一面是國家正式制度通過縣、鄉(xiāng)一竿子插到底，從而形成所謂的控制式的長臂管理，但這種方式往往收效不大，甚至產生較大的負面作用。因此，另一面，非正式制度，由族老、鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英代為治理的方式往往比較有效，這就形成中國古代鄉(xiāng)村社會的代理制和非正式制度治理。因此，以家規(guī)、鄉(xiāng)約、禮制為核心的鄉(xiāng)村治理規(guī)范成為傳統(tǒng)社會的有效規(guī)范，也成為廣大鄉(xiāng)村百姓普遍和自覺的行為遵循。因此，今天的鄉(xiāng)村治理在強調國家正式制度建設的同時，不可忽視鄉(xiāng)村精英作用，更應重視非正式制度的價值意義，只有這樣才能避免前者不實用、后者被廢棄，在社會轉型中因缺乏對接而無所適從的尷尬局面。

再次，“有為治理”與“無為而治”的結合，這是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的要義所在。由于中國古代文化是儒家、道家和佛家相結合的產物，所以在不同朝代、地域和文化中三者所占比重不同；不過，三者的融合統(tǒng)一是其基本趨向，較難有一家獨大的情況。在中國鄉(xiāng)村治理中，儒、道、釋的關系往往不似國家治理那樣，儒家是作為主體而存在，道家也起很大作用，這與中國廣大鄉(xiāng)村的分散、邊緣化與難以管控等特點直接相關。因此，在中國鄉(xiāng)村，一面是儒家式國家治理的“有為”，像保甲制度的倡導；另一面是地方、鄉(xiāng)村、民間的“無為而治”，即一種“簡約治理”，而后者所產生的作用是巨大、長遠和深刻的。要達到這一點，最重要的是，鄉(xiāng)村精英特別是政治領袖和文化鄉(xiāng)賢的身體力行、積極進取和無私奉獻，是道德楷模與率先垂范的引領作用。這從中國古代鄉(xiāng)里社會對“三老”的重視可見一斑。今天，我們的鄉(xiāng)村治理特別重視“有為治理”，但卻忽略“無為而治”的價值，特別是忽略了將鄉(xiāng)村精英作為精神引導，即使有鄉(xiāng)村精英往往也是過于強調其經(jīng)濟實力，忽略其道德與文化功能。在一般人看來，道德在今天已經(jīng)虛化，甚至受到嘲諷，其實不然，它往往是一種無形力量，能在鄉(xiāng)村社會起到中流柱石作用。問題的關鍵是，我們應確立怎樣的道德文化，怎樣在“有為”的治理中給“無為而治”留下巨大空間，并使其發(fā)揮“有為治理”不可代替的作用。

中國文化歷史悠久，在大多時間處于巨大發(fā)展中，且取得光輝燦爛的成就。鄉(xiāng)村治理也是如此，其資源極其豐富多樣，否則就無法理解中華鄉(xiāng)土文明為人類所做的巨大貢獻。今天，我們在學習借鑒西方優(yōu)秀文化的同時，更不能無視中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的價值魅力。否則，就無法突破長期以來形成的狹隘觀念和慣性思維。只有古今中外、東西南北不分，只有追根溯源、返本開新，我們才能不忘初心、知道來路，當然才會有更加美好的未來。

三、中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的現(xiàn)代轉換

當前，對于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源要克服兩種偏向：一是站在西方文化角度無視甚至進行否定；二是簡單倡導回歸傳統(tǒng)，即否定西方治理的作用，認為什么都是中國傳統(tǒng)的好，于是形成新的保守主義。因為古今情勢已然不同，對于傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)村治理資源就應采取新的辯證態(tài)度，無論是理念還是實踐都應實現(xiàn)現(xiàn)代性轉換。具體說來，有以下方面值得重視和強調。

第一，要改變古今、中外、現(xiàn)代與傳統(tǒng)這些關系的對立，對中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源確立更加合理的價值觀。如在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，我們至今一直存在“去鄉(xiāng)村化”的錯誤認識，其實，在現(xiàn)代化過程中不能只有城市化，它離不開“鄉(xiāng)村”這一維的穩(wěn)定發(fā)展。這是因為：鄉(xiāng)土社會和鄉(xiāng)村是中國文化之“根”，是鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的堅實基礎。鄉(xiāng)村治理如無中國文化的本位意識，失去中國鄉(xiāng)土之根，不懂農村、農業(yè)、農民，未來的都市文化大廈就會失去支撐甚至轟然倒塌，人類也不會有希望和未來。

第二，要有融通和再造意識。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村資源中，有的方面是好的，有的則是差的甚至壞的，還有的需要進行轉換，決不能生搬硬套、照葫蘆畫瓢。以“孝文化”為例，以孝治村，讓“二十四孝”上墻，這在全國農村具有普遍性，也是鄉(xiāng)村治理作為成功經(jīng)驗進行推廣的重要方面。一般來說，這有助于鄉(xiāng)村治理和中國傳統(tǒng)文化的發(fā)揚；但是，必須有一種警醒，即不能不加區(qū)分地將“孝文化”捧上天。我們可以提倡“二十四孝”中的合理部分，但更重要的是肯定其精神，在一些制度和具體做法上也可以借鑒，但決不能回到“愚孝”，決不能否定“五四”以來的個性解放和人性尊嚴，這是五四時期魯迅等人已經(jīng)探討過的。當然，最重要的還是，要結合新時代特點，以社會主義核心價值觀，用現(xiàn)代意識將“孝道”激活和照亮，并進行更具超前意識的轉換。

第三，對于傳統(tǒng)文化、公民文化，也要突破一元化思維。習近平說過：“優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是一個國家、一個民族傳承和發(fā)展的根本，如果丟掉了，就割斷了精神命脈”,“努力實現(xiàn)傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展”。其實，中國傳統(tǒng)文化哪怕是優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化都需要進行現(xiàn)代轉換，同理，對于許多既成觀念也需要重新進行審視，否則就會被拘囿在一個框架中，變得越來越機械和形式主義。以“公民”概念為例，長期以來我們一直以西方價值為準繩，只承認西方有公民文化，中國傳統(tǒng)則沒有。然而，阿爾蒙德在《公民文化》一書中卻另有新說，他認為：“公民文化不是一種現(xiàn)代文化，而是一種現(xiàn)代與傳統(tǒng)混合的混合政治文化，它混合了不同歷史時期政治文化的基本特征，既具有傳統(tǒng)部族村落自我封閉的互信，又具有相對統(tǒng)一國家和專業(yè)化中央政府機構的認同和忠誠，同時還有對現(xiàn)代復雜的政治系統(tǒng)和決策過程的參與意識和要求?！笨梢?，與將傳統(tǒng)和現(xiàn)代相分離的觀念不同，這是一種更寬容、合理和科學的“公民文化”理念。另如，現(xiàn)在有不少地方特別強調“老人協(xié)會”，重視“協(xié)商民主”，實行“無訟社區(qū)”治理，希望吸收中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“三老”治理方式，這無疑是有價值的。但是，若處處、事事都要“協(xié)商”，將“無訟”作為目的，就會造成“被協(xié)商”和“被調解”的狀況，從而失去“公正、公平、正義”，有違“法治”的原則和精神。這在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的現(xiàn)代轉換中尤其需要加以注意。

第四，克服啟蒙精英的“高位姿態(tài)”。鄉(xiāng)村治理長期以來存在著一種自覺不自覺的傾向：知識精英的高姿態(tài)啟蒙。應該說，像晏陽初、梁漱溟等人在開展的新鄉(xiāng)村建設運動中功不可沒，但他們有一個普遍弱點，即總是將農民定位在“窮”“貧”“弱”“愚”上，認為他們需要進行徹底改造。這在當前的鄉(xiāng)村治理中也有明顯表現(xiàn)：不少干部下鄉(xiāng)時不接地氣，自帶水杯甚至披金戴銀，即使處處為農民著想，農民往往也不買賬。其根本原因在于：干部高高在上，看不起農民，不懂得也不知道如何尊重與欣賞農民，更不會與農民交流交心，當然也就無法“啟農民之蒙”。在汲取梁漱溟等人的鄉(xiāng)村治理資源時，應注意轉換和超越的思維方式。毛澤東高度重視農民，理解農民，會與農民打交道，所以深得農民信任和愛戴。習近平多次論述干部與農民要“心連心”，也希望從根本上打破文化精英的“高姿態(tài)”啟蒙。事實上，只有執(zhí)政為民，與廣大農民平等相處，尤其是在看到農民局限時，又能打心眼里看到和欣賞農民的美德，并以“心連心”方式相互取長補短，這樣的啟蒙才可能是有效和高效的。

總之，不論是西方還是中國，所有過去的資源都是未來鄉(xiāng)村治理的原素，都不是現(xiàn)成的金科玉律，都需要用新時代中國特色社會主義思想進行調整、激活、照亮和創(chuàng)造性發(fā)展。只有這樣，才不會被傳統(tǒng)甚至現(xiàn)代束縛，讓治理變成教條主義和本本主義。對于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源也是如此：既要有中國文化本位意識，又要真正重視和弄通搞懂，還要立足于長遠進行有價值的現(xiàn)代轉換。

治理現(xiàn)代化愿景下中國農業(yè)行政管理的范式轉型

左 停(中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院)

農業(yè)現(xiàn)代化或者現(xiàn)代農業(yè)一直是中國現(xiàn)代化發(fā)展進程中的一個重要目標。1954年第一屆全國人大第一次會議上就提出要建設“現(xiàn)代化農業(yè)”。1963年第三屆全國人大第一次會議上周恩來作的政府工作報告中提出要“在不太長的歷史時期內，把我國建設成為一個具有現(xiàn)代農業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學技術的社會主義強國”。改革開放初期，實現(xiàn)包括農業(yè)現(xiàn)代化在內的“四個現(xiàn)代化”成為全國人民團結奮斗的共同愿景和時代號角。黨的十八大提出包括“農業(yè)現(xiàn)代化”的“四化”(工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化)同步發(fā)展的要求。2004年以來，中央每年都發(fā)布關于三農問題的一號文件，其中有5個年份一號文件的標題都包括“現(xiàn)代農業(yè)”或“農業(yè)現(xiàn)代化”。

盡管不同歷史階段農業(yè)現(xiàn)代化的內涵可能會有不同，但它們的共同點應該都是側重于農業(yè)生產的技術手段和技術裝備的現(xiàn)代化。2016年的《全國農業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》提出“以提高質量效益和競爭力為中心，以推進農業(yè)供給側結構性改革為主線，以多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為引領，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經(jīng)營體系”，這里農業(yè)現(xiàn)代化的內涵有了很大的擴展，但仍然局限于微觀生產經(jīng)營方式這一層次，而沒有涉及宏觀行政管理的層次。

中共十八屆三中全會和中共十九屆四中全會，提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新命題，這一命題的重要性在于對現(xiàn)代化有更深層次的理解。過去我們談現(xiàn)代化似乎都是技術層次的現(xiàn)代化，現(xiàn)在看來，現(xiàn)代化也應有全產業(yè)鏈這一視角，現(xiàn)代化不僅涉及生產技術層面，它也涉及管理層次和宏觀制度。與傳統(tǒng)的技術類型的現(xiàn)代化相比，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實際上更為基礎、更為根本。農業(yè)公共行政管理是國家治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的前提，要真正實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，離不開農業(yè)公共行政管理的現(xiàn)代化。目前來看，農業(yè)是國家現(xiàn)代化的短板，農業(yè)公共行政管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的短板，所以農業(yè)現(xiàn)代化的重點應該包括農業(yè)公共行政管理和治理的現(xiàn)代化。

一、現(xiàn)代化視角的當代中國農業(yè)的制度變遷概述

中國的農業(yè)發(fā)展過程實際上并不只是簡單的傳統(tǒng)和現(xiàn)代的二元治理結構。中國的農業(yè)現(xiàn)代化不僅是對鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的改造，中國農業(yè)現(xiàn)代化過程也受到政府和政治的強力干預，介乎鄉(xiāng)土傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的還有一個計劃傳統(tǒng)，實際上是一個三元結構。

新中國成立和隨之的集體化、人民公社等，提出了農業(yè)機械化、農業(yè)電氣化等現(xiàn)代化目標，生產隊成為農業(yè)生產的基本單元，這似乎加快了農村從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉型，但集體化管理體制本身缺少現(xiàn)代管理制度要素，其實是一種傳統(tǒng)人治色彩很濃的“集體農莊制”，兼具行政職能、社會治理的“生產體”，權力高度集中、結構嚴重固化，特別是統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度，影響了個人積極性和社會生產力的發(fā)展，生產規(guī)?；]有帶來生產效率的提升，國家糧食安全的農業(yè)基本目標也沒有得到實現(xiàn)。

為了解決農業(yè)低效率問題，回歸家庭的聯(lián)產承包責任制得以建立，人民公社的政治職能被形式上逐步現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府取代，經(jīng)濟職能進一步下放到村組，并隨之在村組一級實行村民自治制度。這個階段農業(yè)主體是“小戶農業(yè)”，家庭承包經(jīng)營使得“小戶農業(yè)”的溫飽問題快速得到解決。另一方面，集體經(jīng)濟(主要是土地資源)被不斷分解，維持村級組織運行主要依靠依附農業(yè)稅實行的“村提留”村級財政制度，而這一制度在上個世紀末也因成為農民沉重負擔的一部分被詬病。總體來看，村民自治的村組管理的差異性遠大于共同性，“村民自治”中存在很多不確定性因素，村集體經(jīng)濟的強弱、村莊傳統(tǒng)、村組領導的個人因素、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導等都發(fā)揮重要的作用，農業(yè)過程中的傳統(tǒng)治理色彩遠大于現(xiàn)代治理。

到了新世紀，由于農業(yè)資源稟賦不足、二元結構的固化，農業(yè)收入難以支撐農民不斷增長的消費需求，“三農”問題趨于嚴重。由于全球化、市場化和城鎮(zhèn)化的影響，這個階段農民群體的職業(yè)性的分化加劇，出現(xiàn)了一些資本化的大型農業(yè)。政府更多地依靠技術和大型的經(jīng)營主體解決商品化農產品的生產和供給問題。為了解決農村村民自治中的財政危機，中央先后提出“少取多予”的取消農業(yè)稅、增加農民補貼等政策舉措，穩(wěn)定大量的“小戶農業(yè)”。同時政府提出要使公共財政陽光照進農村，促進基本公共服務(城鄉(xiāng))均等化，現(xiàn)代國家治理“形式上”開始向農村推進。這個階段的農業(yè)已經(jīng)完全曝光于全球化、現(xiàn)代化的經(jīng)濟環(huán)境中，中國農業(yè)“傳統(tǒng)”特質及其引發(fā)的問題也越來越突出。

梳理這個過程，即使我們經(jīng)常會說中國經(jīng)濟改革發(fā)端于農村，但與工業(yè)部門、城市部門相比較，我們會發(fā)現(xiàn)農業(yè)有很強的傳統(tǒng)粘性、計劃經(jīng)濟粘性，與現(xiàn)代部門的現(xiàn)代化差距在擴大。盡管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級取消了政社一體的人民公社體制，但在村社一級，農業(yè)的微觀管理的現(xiàn)代化水平差異很大，其主要載體仍是“政治-經(jīng)濟-社會”復合體。在宏觀行政管理層次，農業(yè)公共管理在價值和工具方面仍帶有很強的計劃傳統(tǒng)特征(通過政治動員實現(xiàn)生產目的)，農業(yè)現(xiàn)代化停留在技術層面，而在經(jīng)營管理、行政管理層面上，現(xiàn)代化水平依然很低。

二、對包括管理和制度在內的農業(yè)現(xiàn)代化的理解

現(xiàn)代化一詞是相對于“傳統(tǒng)”，現(xiàn)代農業(yè)也是相對傳統(tǒng)農業(yè)?，F(xiàn)代農業(yè)相對于傳統(tǒng)農業(yè)固然有規(guī)模、技術裝備等方面的差別，但這些不是本質差別。現(xiàn)代農業(yè)與傳統(tǒng)農業(yè)根本的差別在于其嵌入的管理制度的差別(或者管理范式的差別)(表1)。

表1 傳統(tǒng)小戶農業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)的特征比較

從生產目的來講，傳統(tǒng)小戶農業(yè)的生產目的是家庭自我消費，只有少量會在本地交換或銷售；現(xiàn)代農業(yè)生產的目的則是獲利，是市場導向、效率導向，因而必須要有競爭力，對產品必須要有品質的要求，生產過程應該可追溯。當前，由于家庭人口結構和消費結構的變化，即使是生產產品總量不一定很大的小戶農業(yè)，也是瞄準市場的。

從生產過程的產業(yè)鏈和社會網(wǎng)絡來看，傳統(tǒng)農業(yè)的產業(yè)鏈較短，其涉及的社會網(wǎng)絡(生產過程內部和消費者群體)是一個地緣、族緣基礎之上的熟人社會和地方市場，生產單元內部成員之間甚至是家庭成員；而現(xiàn)代農業(yè)面向的是陌生人消費者和社會，因而需要對產品進行標準認證，以獲取信任，生產過程內部的生產關系和勞動標準應合乎法律規(guī)定并獲得契約保障。

從生產經(jīng)營管理來講，傳統(tǒng)小戶農業(yè)的管理者主體是家庭個體或者精英鄉(xiāng)賢，是屬于社會自然人，他們的精英管理依據(jù)的是鄉(xiāng)土知識和傳統(tǒng)經(jīng)驗，具有很強的歷史傳統(tǒng)粘性，因而政府行政管理往往缺位；現(xiàn)代農業(yè)的經(jīng)營主體則是商業(yè)法人主體，遵循商業(yè)公司治理和運行法則，其生產過程受到市場監(jiān)管部門、農業(yè)行政管理部門、環(huán)保部門、人社部門的法律法規(guī)的約束。

改革開放以來，從種苗生產到產后加工環(huán)節(jié)，我國農業(yè)在技術層面都有快速發(fā)展，農業(yè)機械總動力增長近10倍，化肥使用量增加6.4倍。進入新世紀，現(xiàn)代智慧農業(yè)、設施農業(yè)的示范園區(qū)遍地開花，連棟溫室面積超過5萬公頃，但這些園區(qū)的“示范”推動大多是行政行為或者有高額的財政補貼，示范的是“技術”，而不是作為制度的管理。

當前宏觀農業(yè)公共管理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)包括以下幾個方面：第一，規(guī)則不足(而不是規(guī)模不足)，或者有規(guī)則無施行。在農業(yè)行業(yè)準入與退出、生產安全，農產品質量安全、生產標準與規(guī)范，地下水的使用問題、農地利用，面源污染問題、秸稈燃燒問題，農民制種權、農民知識產權等諸多方面依舊存在無章可循或者有章難循問題。我們梳理了農業(yè)管理涉及的有關法律，除了2018年制定的《土壤污染防治法》屬于新法，其余17部均是2006年前制定的，但2009年以來修訂的有13部，其中有6部在近5年重新修訂，其實這反映了農業(yè)行政管理現(xiàn)代化方面的壓力。但法律制定不代表法律的有效實施，面對千家萬戶的小戶農業(yè)，“法難責眾”。第二，新型經(jīng)營主體管理并未真正實現(xiàn)現(xiàn)代治理的轉型。政府推動新型經(jīng)營主體管理主要把新的重點放在規(guī)模上，很多農業(yè)生產經(jīng)營主體屬于“新瓶裝舊酒”，并未真正實現(xiàn)現(xiàn)代治理的轉型，同樣還是依靠鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)土邏輯在運行，如脫貧攻堅中的“第一書記”駐村干部等做法實際上是農村缺少現(xiàn)代經(jīng)營管理問題的反映。

三、推動農業(yè)公共行政管理的現(xiàn)代化范式轉型

理解農業(yè)行政管理現(xiàn)代化，當然需要考慮農業(yè)的特殊性，這方面的研究已有很多，但需要強調的是，農業(yè)是一個包括公共行政管理在內的產業(yè)鏈。決定農業(yè)傳統(tǒng)和現(xiàn)代與否，本質上不是規(guī)模的大小(已有很多經(jīng)驗證明)和技術裝備的運用，而是農業(yè)公共行政管理的現(xiàn)代化的不足，導致農業(yè)發(fā)展方向不清、競爭力不足。農業(yè)現(xiàn)代化的本質是創(chuàng)造一個環(huán)境幫助依靠傳統(tǒng)治理的小戶農業(yè)真正融入嵌入到現(xiàn)代管理制度當中去。目前其實更需要從公共管理的范式和現(xiàn)代化兩個方面去理解。公共管理的范式是公共管理客體、主體、價值、工具和環(huán)境(制度嵌入)等要素的組合，隨著環(huán)境和客體(對象、目標)的改變，公共管理的主體、價值、工具也應隨之改變；現(xiàn)代化的背景下，我們則需要重新考慮農業(yè)行政管理的目標、價值和工具。

(一)農業(yè)行政管理范式的要素

全球化的市場、質量安全意識和環(huán)境生態(tài)承載能力，這三者既是中國傳統(tǒng)小戶農業(yè)必須面對的宏觀背景問題，也是農業(yè)行政管理需要加強的目標導向方面，正是這些新的環(huán)境背景，決定了農業(yè)公共行政管理的重點對象和問題。十九大以后采用了農業(yè)農村部的大部制管理體系，但這一體系客觀上擴大了農業(yè)領域公共管理的對象范圍，分散、削弱了農業(yè)行政管理的專注力，而且實質上也強化了城鄉(xiāng)二元結構，是向中國傳統(tǒng)行政管理的回歸。

在管理工具手段上，存在多種類型的管理方式，主要有生產、促進、保護與規(guī)則供給(4Ps)等。生產手段(Production)，這是計劃經(jīng)濟時代的強項，整個農村被改造為生產大隊、生產隊，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展在逐步退出，但在一些地區(qū)、一些產品上政府公共管理的主要方式還是對生產的直接干預；促進手段(Promotion)，是一種間接的干預，目的是示范、引導、調整，比如美麗鄉(xiāng)村建設、農業(yè)供給側結構性改革就是一個例子；保護手段(Protection)，包括農業(yè)保護、社會保護與環(huán)境保護，這三者均在新世紀逐步提出并得到加強，涉及取消農業(yè)稅，實施農業(yè)支持保護補貼和政策性農業(yè)保險，農村社會保障以及計劃休耕、退耕還林等；規(guī)則供給(Permission或Regulation Provision)，規(guī)則在計劃經(jīng)濟時期體現(xiàn)為各種指標等，但市場經(jīng)濟下規(guī)則的作用則更為基本，包括產業(yè)準入、正面與負面清單、規(guī)范與秩序等。

(二)農業(yè)行政管理現(xiàn)代價值體系的重構

當前，在環(huán)境、主體、客體三者相對給定的前提下，促進農業(yè)和農業(yè)行政管理現(xiàn)代化的范式轉型的關鍵是關于農業(yè)現(xiàn)代化價值體系的重構與管理手段的創(chuàng)新。在價值體系的重構方面：

(1)小戶農業(yè)屬于歷史文化傳承，正視并研究小戶農業(yè)與現(xiàn)代化銜接，并不是全盤接受小戶農業(yè)，也不是要保證每一個小農戶都能夠賺錢。要真正確立有限政府的理念，明確現(xiàn)代政府(國家)的本質特征和作用。

(2)明確農業(yè)農村的合理功能，理性理解分析三農領域的“真”問題和問題的性質，分離農業(yè)、農村，職業(yè)化理解農民，合理界定家庭成員與集體經(jīng)濟組織與村民自治的成員身份和權責利關系。

(3)區(qū)分好經(jīng)濟政策與社會政策，區(qū)分和公共政策的層次，運用好基本公共服務政策、普惠性政策、競爭性政策和特殊瞄準性政策，要合理界定和完善政府對小戶農業(yè)管理的權力邊界和職責范圍，合理區(qū)分好政府、市場、社區(qū)、農戶個體與社會的邊界，明確權力清單。

(三)農業(yè)行政管理現(xiàn)代工具手段的創(chuàng)新

農業(yè)具有復雜的多樣化多層次的目的，所以要合理選擇和創(chuàng)新適合的農業(yè)行政管理的工具手段特別是政策手段，促進農業(yè)和農業(yè)治理現(xiàn)代化的范式轉型。

(1)要加強制度的創(chuàng)建。制度建設也要適度分權和類型化，適應農業(yè)農村公共政策過程的復雜性和中國農業(yè)的地域多樣性，既需要解決好政府內部頂層設計與分權性質的地方責任之間的關系、部門協(xié)作關系，也要解決好政府外部與不同主體之間的邊界及關系問題。

(2)加強農業(yè)行政管理的法治化，在農業(yè)行政管理體制中，加強相關的法律、規(guī)章和標準的建設，應對新出現(xiàn)的問題，減少行政過程的隨意性。立法過程中，需要推動公眾參與從而提高法律的正當性和實施效果，同時也需要在農業(yè)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土實踐(customary regulation)和現(xiàn)代法治化管理過程中做好過渡和銜接工作。

(3)政府的主要職責需要調整，要把生產型和生產促進型為主的農業(yè)公共管理轉變?yōu)橐?guī)則供給為主的農業(yè)公共管理。僅在少數(shù)關鍵領域，有限的政府直接投入或生產，如糧食主產區(qū)、國有農場、國有農業(yè)企業(yè)可以體現(xiàn)政府直接生產的行政職能。規(guī)則制定先行，在推進農業(yè)現(xiàn)代化進程中制定相應的規(guī)則、規(guī)范，由生產型、發(fā)展型行政管理(政策)向服務型、規(guī)則型政府轉變，解決規(guī)則型制度的不足。

(4)更多使用促進型的治理手段。與其改造“小農戶”，更重要的是改造“傳統(tǒng)”，合作社、農業(yè)文化遺產、地理標志產品、公平貿易、生態(tài)效益補償(PES)、農業(yè)生物多樣性利用(ABS)等都是傳統(tǒng)農業(yè)改造的手段，可以通過項目競爭和獎勵性等手段實施，提升公共政策的公平性和效率。

(5)綜合運用農業(yè)的保護手段，包括農業(yè)保險、農民和農民工社會保障以及農村資源的資產收益補償?shù)?。同時，也應當給小戶農業(yè)和相關的群體發(fā)展更多選擇的空間和權利，包括小戶農業(yè)(及其成員)的退出補償?shù)戎贫取?/p>

現(xiàn)代化視角下的鄉(xiāng)村振興

鄧 磊(湖北民族大學 馬克思主義學院)

現(xiàn)代化的洪流滾滾向前，不可阻擋?，F(xiàn)代化以科學發(fā)現(xiàn)為基礎，以技術應用為動力，不斷推動著社會生產力水平的提高，不斷改變著人們對世界的認知?，F(xiàn)代化被世界各國普遍認同為強國富民之路。中國共產黨的第二個百年奮斗目標就是建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，而農業(yè)、農村、農民是我國現(xiàn)代化進程中的短板，沒有農業(yè)、農村、農民的現(xiàn)代化，就沒有我國的全面現(xiàn)代化。黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其本質就是要推進農業(yè)、農村、農民的現(xiàn)代化，補齊我國現(xiàn)代化的短板。農業(yè)、農村、農民實現(xiàn)怎樣的現(xiàn)代化、怎樣實現(xiàn)現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中必須科學回答的問題，只有回答清楚了這個問題，我們才能明白新時代需要什么樣的鄉(xiāng)村振興。

現(xiàn)代化的農業(yè)：工業(yè)化農業(yè)、智能化農業(yè)和體驗式農業(yè)并存

現(xiàn)代化正在改變著人們對農業(yè)的認知。農業(yè)是利用動植物的生長發(fā)育規(guī)律，通過人工培育來獲得產品的產業(yè)。從傳統(tǒng)農業(yè)視角來看，無論種植還是養(yǎng)殖，最初的能源都來源于光能，光能轉化為生物能都離不開土地，土地是人類安身立命的根本。因此，我國為了糧食安全也劃出了18億畝的耕地紅線。隨著科學技術的進步，離土農業(yè)發(fā)展成為一種新的趨勢。無土栽培技術被廣泛應用于蔬菜瓜果栽培，不僅可人工創(chuàng)造良好的根際環(huán)境以取代土壤環(huán)境，而且還能有效防止土壤連作病害及土壤鹽分積累造成的生理障礙，充分滿足作物對礦質營養(yǎng)、水分、氣體等環(huán)境條件的需要，具有省水、省肥、省工、高產優(yōu)質等特點。人造肉的問世使得人類對肉食的需求不再僅僅依靠養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，可以利用動物干細胞進行工廠化生產。離土農業(yè)的發(fā)展，意味著在未來獲得動植物類產品不一定需要土地，而且有可能比傳統(tǒng)農業(yè)生產方式成本更低、效益更好、質量更高、對生態(tài)環(huán)境保護更有利，千百年來承載農業(yè)生產的土地將會有新的用途，億萬的農業(yè)勞動力就會從辛苦的農耕勞作中解放出來，實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展。

低效益?zhèn)鹘y(tǒng)農業(yè)呼喚農業(yè)現(xiàn)代化。我國的農業(yè)與工業(yè)、服務業(yè)相比效益是極其低下的。正是因為農業(yè)的效益低下，許多地方農民已經(jīng)“一方水土養(yǎng)不活一方人”，他們不得不背井離鄉(xiāng)，到城市去當“農民工”謀生，農村也因此而日漸衰落。改變農業(yè)低效益的出路在哪里？關鍵在于實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。農業(yè)怎樣實現(xiàn)現(xiàn)代化？根本出路在“兩化”。一是農業(yè)工業(yè)化。科學技術的迅猛發(fā)展為人類食材的工業(yè)化生產提供了廣闊的平臺，人類食材的獲得不再完全依賴于土地。農業(yè)工業(yè)化就是采用工業(yè)模式來生產人類所需的食材，其結果將會大大降低人力資源成本、提高經(jīng)濟效益，是農業(yè)的里程碑式革命。二是農業(yè)智能化。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+農業(yè)”的推進，特別是人工智能時代的到來，為農業(yè)發(fā)展帶來了巨大機遇。通過發(fā)展智能農業(yè)，實現(xiàn)操作程序自動化和大數(shù)據(jù)管理，增加農業(yè)生產的“透明性”，可提升農作物的數(shù)量與質量，大幅度提升農業(yè)效率。發(fā)展智能農業(yè)是實現(xiàn)農業(yè)人力資源解放、提升農業(yè)效益的重要措施，是農業(yè)轉型發(fā)展的重要路徑。

現(xiàn)代與傳統(tǒng)并存是未來農業(yè)的存在形式?，F(xiàn)代化農業(yè)來臨會不會消滅傳統(tǒng)農業(yè)？不會！傳統(tǒng)農業(yè)將會作為一種體驗式農業(yè)而長期存在。一是中國的農村地域差異決定了傳統(tǒng)農業(yè)將會長期存在。我國山區(qū)占國土面積的三分之二，很多地方山高坡陡，不適應于機械化耕作，在現(xiàn)代化的背景下可以在生產工具上有所改進，但無法改變低效率的分散耕作方式，傳統(tǒng)農業(yè)將會是山區(qū)農業(yè)主流生產方式。二是中國傳統(tǒng)的農耕文化決定了傳統(tǒng)農業(yè)將會長期存在。中國幾千年的農耕文明，是中國傳統(tǒng)文化的重要來源，中華文化的血脈里就流淌著農耕文明的基因。即使在工業(yè)化農業(yè)和智能化農業(yè)來臨的現(xiàn)代化社會，人們也會眷念傳統(tǒng)的農耕文明。不過未來的傳統(tǒng)農業(yè)與過去的傳統(tǒng)農業(yè)會有本質的區(qū)別，過去的傳統(tǒng)農業(yè)是農民的主要生計來源，而未來的傳統(tǒng)農業(yè)由于其效率低下，無法支撐現(xiàn)代化社會中農民的全部生活，只是農民生計來源的補充，更多的是承載農耕文化傳承的功能，是中華農耕文化體驗的“博物館”?，F(xiàn)代化的未來社會是一個現(xiàn)代化農業(yè)與傳統(tǒng)農業(yè)并存的社會，現(xiàn)代化農業(yè)是農業(yè)的主體，傳統(tǒng)農業(yè)是現(xiàn)代化農業(yè)的補充。

現(xiàn)代化農業(yè)迫切需要農村土地制度創(chuàng)新。人工智能時代的到來為現(xiàn)代化農業(yè)的發(fā)展提供了強勁的動力，現(xiàn)代化農業(yè)的機械化程度會更高。機械化的實現(xiàn)尤其是大型農機的使用是有條件的，那就是大面積耕作。實行家庭聯(lián)產承包責任制之后，原有農業(yè)的集體經(jīng)營不復存在，大塊土地也劃分到不同農戶手中，實現(xiàn)機械化的難度加大。隨著城鄉(xiāng)人力資源價格差距拉大，許多農民離土進城，農村出現(xiàn)了不少的拋荒現(xiàn)象。許多拋荒的農民雖然不種地，但他不放棄承包土地，因為承包土地不需要付出任何成本，他擔心有一天土地值錢了損失一筆收入。黨的十九大報告提出第二輪土地承包到期后再延長30年，可以預期未來30年隨著城市化的推進，數(shù)億農民進城，農村拋荒的土地將進一步增多。雖然國家規(guī)定農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，理論上講土地經(jīng)營權可以流轉，但由于農業(yè)是一個低效產業(yè)，光土地經(jīng)營權每畝就要花數(shù)百元乃至上千元的話，農業(yè)產業(yè)就更難盈利，極大地抑制了土地流轉。大片拋荒，別人又不能耕種，必將影響農業(yè)現(xiàn)代化的推進。農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展迫切需要進行農村土地制度創(chuàng)新，要建立有利于土地集中使用的制度，減少或消滅拋荒現(xiàn)象，為發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)奠定制度基礎。

現(xiàn)代化的農村：精英階層、職業(yè)農民、老年人是農村的主要居民

現(xiàn)代化改變著傳統(tǒng)農村人口結構。現(xiàn)代化改變著傳統(tǒng)農業(yè)的同時也改變著農村人口結構。在城市化背景下，城鄉(xiāng)勞動力價格差異對農村人力資源產生巨大虹吸作用，大量青壯年人口從農村流向城市，原有農村人口銳減，留下的主要是勞動能力不足的老人和父母無能力帶走的留守兒童，一部分進城人口舍棄了原有的住房，農村的住房逐漸成為廢墟，在一些地方出現(xiàn)“空心村”。與此同時，一部分城市人口看中了農村的山清水秀、生態(tài)優(yōu)美、房價便宜、交通便利等優(yōu)勢，紛紛在農村購房或到農村租房居住，出現(xiàn)一種人口由城市向農村流動的逆城鎮(zhèn)化傾向。這種逆城鎮(zhèn)化流動的人口主要有兩類：一類是精英階層，他們在城市打拼已積累了一定的財富，有穩(wěn)定的收入，有能力改善自己的生活質量，渴望擺脫城市生活壓力、感受輕松的田園式生活；另一類是城市退休老人，他們在城市有住房，有一定的積蓄，有穩(wěn)定的退休金，沒有家庭負擔，渴望到空氣清新、環(huán)境宜人的農村健身養(yǎng)生、延年益壽。除了城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化人口流動外，農業(yè)業(yè)態(tài)的變化也將改變著農村人口結構。大量農村人口進城以后農村將會出現(xiàn)大量閑置土地，有利于集中規(guī)模經(jīng)營，真正的職業(yè)農民會因時而生。再過三十年到鄉(xiāng)村振興的目標全面實現(xiàn)時，現(xiàn)代化的農村居住的主要是社會精英階層、職業(yè)農民和老年人。

鄉(xiāng)村振興必須科學規(guī)劃村落布局。由于在現(xiàn)代化背景下，未來農村人口結構會發(fā)生顯著變化，鄉(xiāng)村振興就必須高瞻遠矚、科學規(guī)劃。如果只立足現(xiàn)實而不放眼未來，將會造成大量的資源浪費；如果只考慮未來不顧及現(xiàn)實，會進一步拉大城鄉(xiāng)差距?？茖W制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃既不是專家紙上談兵，也不是政府官員主觀臆斷，應該明白鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的邏輯起點。鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的邏輯起點是什么？是農村居民的民生。民生的主要考量有兩個方面：一是農民能不能致富。農民在規(guī)劃居住區(qū)內有沒有生計？鄉(xiāng)村振興是富裕的農村，而不是貧困的農村，連生計都沒有是留不住農民的。二是環(huán)境能不能宜居。未來的農村居民有很大比例是來自城市，城市人口選擇農村的標準一定是環(huán)境宜居，沒有超越城市環(huán)境的自然生態(tài)是吸引不了城市人口的。鑒于這兩點，鄉(xiāng)村振興在規(guī)劃布局上應該做到：一是以交通干線為核心布局。交通干線進出便利、人流量大，有利于農民的生計和吸引城鎮(zhèn)人口，是未來鄉(xiāng)村振興的重要區(qū)。二是以中心村為核心布局?，F(xiàn)有中心村已經(jīng)具備一定的自然條件和文化底蘊，對于農村原住民具有較強的心理引力，可以聚集人口，是未來鄉(xiāng)村振興的核心區(qū)。三是以環(huán)境優(yōu)美之地為核心布局。有山、有水的環(huán)境優(yōu)美之地是吸引城鎮(zhèn)人口的重要地方，要在保護生態(tài)的前提下，合理規(guī)劃布局，以吸納城鎮(zhèn)人口為主，是未來鄉(xiāng)村振興的新興區(qū)。

公共服務城鄉(xiāng)一體化是必由之路。我國長期的城鄉(xiāng)二元公共服務供給體制造成了城鄉(xiāng)公共服務的差距，農村的公共服務發(fā)展不充分，導致農村公共服務質量低、數(shù)量不足，從而削弱了農村的吸引力，一部分農民為了獲得更好的公共服務離開了農村，城鄉(xiāng)公共服務不均衡是城市對農村人口產生虹吸現(xiàn)象的重要原因之一?，F(xiàn)代化改變了未來農村人口結構，新的農村居住人口群體對公共服務的要求更高，農村現(xiàn)有的公共服務水平難以滿足從城鎮(zhèn)流向農村的人口。改善公共服務需要大量的投入，靠傳統(tǒng)的公共服務供給體制根本無法滿足人們的需要，必須實行城鄉(xiāng)公共服務政府一體化統(tǒng)籌，加大農村公共服務建設力度，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務差距。鄉(xiāng)村振興沒有良好公共服務的支撐是不能實現(xiàn)的，鄉(xiāng)村振興要在改善公共服務上下功夫，公共服務是政府需要大力發(fā)展的重點。一是要加強基礎公共服務建設，在路、水、電、氣、網(wǎng)等基礎公共服務上逐步達到城鎮(zhèn)水平，改善農村居住人口的居住條件。二是要加強經(jīng)濟公共服務建設，加大科技推廣、咨詢服務、政策性信貸等經(jīng)濟公共服務的發(fā)展力度，改善農村的經(jīng)濟發(fā)展條件。三是要加強社會公共服務建設，大力發(fā)展教育、醫(yī)療、文化、體育、社會福利等社會事業(yè)，讓農村居住人口享受與到城鎮(zhèn)同等的社會公共服務，改善農村的社會服務條件。

現(xiàn)代化農村迫切需要農村治理創(chuàng)新?，F(xiàn)代化帶來的農村人口結構改變，給傳統(tǒng)的農村治理帶來巨大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在農村治理主要是鄉(xiāng)——村——組的管理體制，以戶籍權利為核心進行管理。村民因戶籍帶來的土地承包權、宅基地擁有權、社會保障權、集體經(jīng)濟收益享有權等權利的批準權掌握在管理者手中，管理者對村民具有一定的行政約束力，主要利用這種行政約束力進行管理。未來農村居住人口將會有大量的戶籍不在居住村，管理者對這些居民沒有戶籍權利行政約束力，傳統(tǒng)的管理手段將失效，必須創(chuàng)新管理體制機制，才能適應新的農村居住人口的管理。一是體制要由村組管理制向社區(qū)管理制轉變。要在人口集中的地方建立社區(qū)委員會，仿照城鎮(zhèn)社區(qū)管理的職能、結合農村管理的實際確定社區(qū)委員會的職能，政府安排專職干部到社區(qū)委員會從事社區(qū)管理。二是職能要由管理向服務轉變。未來的農村居住人口群體有戶籍在本地的，也有戶籍不在本地的，除了戶籍權利不一樣外，他們都需要完備的社會服務，這是政府未來工作的重點。三是方法上要充分利用現(xiàn)代化手段。要將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術手段與網(wǎng)格化的管理方法結合起來，準確掌握每戶居民的情況，知曉每個居民的訴求，提供精準的服務，防范意外事故和違法犯罪的發(fā)生。

現(xiàn)代化的農民：農業(yè)管理者、農業(yè)工人、小農戶農民是新時代的農民

現(xiàn)代化改變著農民的生產生活方式。隨著人工智能在農業(yè)的普及應用，許多農村尤其是規(guī)?；薪?jīng)營的地方的農耕活動將逐步被機器取代，拖拉機會自動在田間往返耕作，播種機會按照設置自動播種，收割機會將農作物自動收割并做后期烘干處理，農藥、肥料的噴灑將由無人機代替。職業(yè)農民將不再是頂風冒雨在田間地頭耕作的人，而是統(tǒng)籌生產、策劃營銷的農業(yè)管理者和操控電腦、維修機械的農業(yè)工人。在智能農業(yè)發(fā)展的同時，我國傳統(tǒng)的農業(yè)也不會完全被取代，小農戶在農業(yè)現(xiàn)代化的背景下仍將存在。截至2018年，我國城市數(shù)量達到672個，城鎮(zhèn)常住人口8.31億，農村常住人口5.64億。根據(jù)聯(lián)合國《2018年版世界城鎮(zhèn)化展望》報告，預計到2050年，中國的城市人口還將增加2.55億。即使按靜態(tài)計算，到2050年時我國農村人口也還有3億以上，這3億人口中還會有很大比例是沒有能力去發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)的人，但他們也不忍心讓土地拋荒，他們會用傳統(tǒng)的方式進行耕作。到那時將會是這樣一幅圖景：一部分地區(qū)是高效率的智能化農業(yè)，一部分地區(qū)仍然是傳統(tǒng)耕作方式的農業(yè)?，F(xiàn)代化農業(yè)的管理者、農業(yè)工人和小農戶農民都將是新時代的農民。

變革傳統(tǒng)農村產業(yè)結構是現(xiàn)代化農民的必然選擇。按一般的種養(yǎng)殖業(yè)計算，我國的農業(yè)是一個低效益產業(yè)。規(guī)模經(jīng)營雖然可以提升農業(yè)的效益，但規(guī)模經(jīng)營只能解決少數(shù)農民大戶的問題，仍有很多農民尤其是小農戶不能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。在現(xiàn)代化進程中，農民要提升農業(yè)的經(jīng)濟效益必須改變農村產業(yè)結構，從單純的種養(yǎng)業(yè)走向多樣化發(fā)展是必由之路。一是要走特色發(fā)展之路。不同地域有不同的資源優(yōu)勢，通過差異化發(fā)展戰(zhàn)略，避開大眾發(fā)展路徑，發(fā)展特色農產品，利用獨特的資源優(yōu)勢獲得溢出效應。二是走融合發(fā)展之路。一產業(yè)沒有二、三產業(yè)的銜接是風險極高的產業(yè)，因為種養(yǎng)殖業(yè)生產的初級產品往往具有時令性、不易儲存性，如果在短時期內不能銷售出去，有可能就一錢不值。只有具備承接一產業(yè)初級產品的二、三產業(yè)，才能降低一產業(yè)的風險，因此必須走一、二、三產業(yè)融合發(fā)展之路。三是走綠色發(fā)展之路。化肥、農藥、激素等化學品的使用增加了農產品的產量，但也敲響了食品安全的警鐘。食品的安全是國家關注的重點，也是民眾焦慮的問題。誰贏得食品安全的信譽誰就贏得了市場。讓民眾買得放心、吃得安心是農業(yè)生產的根基，生產綠色農產品是未來農業(yè)發(fā)展的方向。充分利用現(xiàn)代化信息技術讓消費者了解農產品生產情況，讓綠色成為品牌，將是提升農業(yè)效益的重要途徑。

農業(yè)農村農民現(xiàn)代化的核心是農民的現(xiàn)代化。勞動者、勞動資料、勞動對象是構成生產力的三要素，勞動者是最活躍的要素。現(xiàn)代化不僅要改變勞動資料和勞動對象，更要改變勞動者，勞動者的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的核心。有了現(xiàn)代化的勞動資料和勞動對象，沒有懂得相關知識的人，也不可能實現(xiàn)現(xiàn)代化的生產。人工智能在農業(yè)的應用，把農民從繁重的體力勞動中解放出來，但相應提高了農民應用現(xiàn)代化技術的能力要求，農民要學會駕馭機器，這比傳統(tǒng)的牛犁人耕要求高多了。要推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，關鍵在農民現(xiàn)代化。怎樣才能實現(xiàn)農民的現(xiàn)代化？一是要培育現(xiàn)代化的理念。雖然同處于信息社會，但農民對于現(xiàn)代化的接受程度是落后于城市的。由于農民本身的認知限制，對于新生事物他們往往持觀望態(tài)度或排斥態(tài)度?，F(xiàn)代化是先進生產力的體現(xiàn)，代表著發(fā)展的方向，不能接受現(xiàn)代化的理念，就不能推進現(xiàn)代化的發(fā)展。二是要掌握現(xiàn)代化技術?，F(xiàn)代化技術是現(xiàn)代化的重要標志。農業(yè)現(xiàn)代化的技術應用是提高農業(yè)生產力的有效途徑，只有農民掌握了現(xiàn)代化的技術、應用到農業(yè)生產，才能真正推進農業(yè)現(xiàn)代化。三是要形成現(xiàn)代化生活方式。傳統(tǒng)農耕文化給農民打下了深刻的烙印，使之養(yǎng)成了代際相傳的生活方式，不改變傳統(tǒng)生活方式、形成現(xiàn)代化的生活方式，農民永遠走不進現(xiàn)代化。

現(xiàn)代化的農民迫切需要農業(yè)教育體系創(chuàng)新?，F(xiàn)代化的農民不可能自然產生，必須依靠教育來培養(yǎng)。我國具有完備的傳統(tǒng)農業(yè)人才培養(yǎng)體系，但與現(xiàn)代化農業(yè)的發(fā)展要求有較大差距，必須進行農業(yè)教育體系創(chuàng)新，構建適應現(xiàn)代化要求的農業(yè)教育體系。一是完善農業(yè)人才培養(yǎng)體系。我國是一個農業(yè)大國，新中國成立后逐步建立起了以農業(yè)院校為主、綜合院校為輔的覆蓋博士、碩士、本科、專科、中專的農業(yè)人才培養(yǎng)體系。但在近三十年的教育改革中，農業(yè)人才培養(yǎng)體系被削弱，部分農業(yè)院校并入綜合院校，農業(yè)院校逐步減少；農業(yè)院校在專業(yè)設置上非涉農專業(yè)增加，涉農專業(yè)逐步減少；在招生計劃投放上非涉農專業(yè)計劃增加，涉農專業(yè)計劃減少。農業(yè)人才培養(yǎng)體系削弱的直接后果就是農業(yè)人才缺乏，不能滿足我國農業(yè)發(fā)展的需要。因此必須改變輕農的思想，增加農業(yè)院校，增加涉農專業(yè)，增加涉農專業(yè)人才招生計劃，完善農業(yè)人才培養(yǎng)體系。二是改革農林學科課程設置體系。人工智能技術將不斷削弱傳統(tǒng)農業(yè)知識的重要作用，原有的傳統(tǒng)農業(yè)知識體系已不能適應未來農業(yè)農村發(fā)展的需要，新的農林學科必須將人工智能、大數(shù)據(jù)分析、生物技術等納入知識范疇，重構課程體系。三是建立農業(yè)人才政策支持體系。由于農業(yè)苦、收入低、條件差等原因，在大中專院校中，普遍存在涉農專業(yè)學生不愿讀，涉農類專業(yè)畢業(yè)生不愿去農村的問題。國家要設置免費農學生招生計劃，鼓勵大學生學農并去農村工作，培養(yǎng)真正懂農業(yè)愛農村的農業(yè)人才。