破解編外教師的“編制”之困

單瑩

編外教師，顧名思義，就是編制之外的教師。中華人民共和國(guó)成立以來，在中小學(xué)教師隊(duì)伍中，始終存在這樣一個(gè)特殊群體，他們從民辦教師，到代課教師，再到臨聘教師和特崗教師，一直以“編外”的身份，為教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)，也始終以“補(bǔ)充”的標(biāo)簽，折射教師隊(duì)伍建設(shè)的缺陷和教育公平的缺失。在某內(nèi)陸省，2019年全省農(nóng)村中小學(xué)臨聘教師占比達(dá)到21.5%，省會(huì)部分城區(qū)中小學(xué)這一比例超過30%?？梢灶A(yù)見，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、“二孩”政策實(shí)施、各地大班額化解和新高考改革的持續(xù)推進(jìn)，編外教師仍將長(zhǎng)期存在。教師編制制度的改革與創(chuàng)新迫在眉睫。

教師編制制度對(duì)編外教師的影響

教師編制制度是我國(guó)教師人事管理的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到教師配置的數(shù)量、質(zhì)量及結(jié)構(gòu)。編外教師產(chǎn)生并長(zhǎng)期存在，表明教師編制制度在設(shè)計(jì)、管理、執(zhí)行、監(jiān)督等方面存在諸多不適應(yīng)社會(huì)實(shí)際需求的問題。

教師編制制度的設(shè)計(jì)存缺陷

一是發(fā)展性不足。教師編制政策對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度估計(jì)不足。從1999年到2019年，20年間，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化率從30.89%提升到60.6%。與之相應(yīng)的學(xué)齡人口大規(guī)模流動(dòng)，給城鎮(zhèn)教育帶來規(guī)模迅速擴(kuò)張的巨大壓力，也對(duì)師資配置提出更多需求。而“只減不增”的國(guó)家編制總要求使得城鎮(zhèn)教師編制無法滿足實(shí)際需求，編外教師的產(chǎn)生也就順理成章。

二是銜接性不足?！叭娑ⅰ闭叩膶?shí)施給以女性教師為主的中小學(xué)教師隊(duì)伍帶來較大影響，因生育導(dǎo)致的階段性師資短缺幾乎成為所有學(xué)校面臨的難題?！暗?020年底基本消除56人以上大班額”的目標(biāo)，增加了各地大班額化解帶來的教師應(yīng)急性需求。“新高考”改革帶來的走班制，不同于以往行政班的教學(xué)班模式，對(duì)靈活高效地進(jìn)行師資調(diào)配提出更高要求。對(duì)于這些新形勢(shì)、新問題，教師編制政策都沒能給予有效的對(duì)接與回應(yīng)。

三是完整性不足。長(zhǎng)期以來，學(xué)前教育教師普遍存在缺編問題。近年來，為適應(yīng)國(guó)家建成“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系的需要，幼兒園公辦教師需求劇增，給教師編制分配帶來新的挑戰(zhàn)，勢(shì)必影響到中小學(xué)校聘用編外教師的需求。除此之外，由于缺乏明確合理、可操作性強(qiáng)的不合格教師退出機(jī)制，教師編制存在“終身性”，弱化了編制使用效益，增加了教師“編外”身份的機(jī)會(huì)。

四是慣性影響大。2014年之前執(zhí)行了30多年的教師編制政策過多地傾向城市和城鎮(zhèn)，忽視了農(nóng)村教育發(fā)展需求與變化趨勢(shì)，助推了畢業(yè)生及教師就業(yè)選擇的“向城性”，為農(nóng)村編外教師的存在留下生長(zhǎng)空間。雖然2014年之后調(diào)整了政策導(dǎo)向，但短時(shí)間內(nèi)難以彌補(bǔ)之前的鴻溝、消化原先的影響。

教師編制制度的管理顯僵化

一直以來，教師編制的管理與使用主體是分離的，編制部門負(fù)責(zé)教師編制的管理和審批，人社部門負(fù)責(zé)教師的招考聘用，教育部門負(fù)責(zé)教師編制的申報(bào)和使用。這樣的科層組織結(jié)構(gòu)帶來目標(biāo)的不一致，造成信息的不對(duì)稱。一方面，在實(shí)際的核編工作中，編制部門從控制事業(yè)單位人員數(shù)量的角度出發(fā)，人社部門從入職條件的角度出發(fā)，教育部門則從滿足教學(xué)需求的角度出發(fā)，三者難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，由于核編周期的滯后、編制申報(bào)審批流程的復(fù)雜、招錄與崗位需求脫節(jié)等，編制與實(shí)際需求之間始終有落差，從而為編外教師的存在提供了需求市場(chǎng)。

教師編制制度的執(zhí)行有偏差

由于教師群體在事業(yè)單位人員中占據(jù)較大體量，從嚴(yán)從緊控制教師編制成為地方政府緩解財(cái)政壓力的常用方式。也因此，各地在落實(shí)教師編制政策的過程中出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象，進(jìn)一步助推了編外教師的形成。例如：有的地方編制數(shù)量調(diào)整不及時(shí)，結(jié)構(gòu)性缺編問題較為突出;有的地方受財(cái)力制約，雖然編制充足，卻不得不閑置部分編制轉(zhuǎn)而低薪招聘編外教師，等等。

教師編制制度的監(jiān)督待完善

雖然從2001年到2014年的多個(gè)編制文件中都提到了加強(qiáng)編制管理的問題，但均沒有明確監(jiān)督管理的主體部門，在執(zhí)行中缺乏可操作性。2018年頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》雖然明確了各級(jí)黨委和政府的責(zé)任，將教師隊(duì)伍建設(shè)作為“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要參考”，但監(jiān)督考核目標(biāo)、方案等仍需進(jìn)一步細(xì)化，監(jiān)管力度仍需加強(qiáng)，“占編”“壓編”“有編不補(bǔ)”等現(xiàn)象仍屢禁不止、時(shí)有發(fā)生。

破解編外教師“編制”困境的路徑思考

不管如何設(shè)置編制數(shù)量，教師隊(duì)伍的基本數(shù)量需求都是客觀存在，因此，要破解編外教師的“編制”之困，就必須持續(xù)深化教師編制改革。

創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，突破對(duì)教師編制的固有思維

打破原有的制度設(shè)計(jì)路徑依賴，將“編制到人”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬幹频綅彙?，?shí)行“崗位編制”制度。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，實(shí)施崗位編制與原有固定編制貫通并行的“雙軌制”教師編制管理體制，編隨崗定、不隨人走。崗位編制教師與原有固定編制教師實(shí)行同崗?fù)?。這種強(qiáng)化崗位激勵(lì)、“以崗定人、責(zé)利統(tǒng)一”的新型教師編制制度設(shè)計(jì)，能夠真正實(shí)現(xiàn)人編分離，破解教師編制的身份禁錮。

優(yōu)化編制標(biāo)準(zhǔn)，降低對(duì)編外教師的數(shù)量性需求

因地制宜，在現(xiàn)行的“生師比”+“班師比”的統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合“科師比”和“校師比”，向多層次、差異化適配編制標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，從根本上降低對(duì)編外教師的需求。

面向城鄉(xiāng)小規(guī)模學(xué)校，建立保底性教師編制標(biāo)準(zhǔn)。此類學(xué)校學(xué)生和班級(jí)數(shù)量較少，但常規(guī)的教學(xué)任務(wù)和管理工作不會(huì)因此成比例減少。保底性編制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每個(gè)班級(jí)和每所學(xué)校的最少教師數(shù)做出明確規(guī)定，保證學(xué)校開齊開足課程和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

面向城鄉(xiāng)常規(guī)普通學(xué)校，建立基礎(chǔ)性教師編制標(biāo)準(zhǔn)。考慮到學(xué)段、班額、校額等不同導(dǎo)致的教師教學(xué)和學(xué)校管理工作量的差異，基礎(chǔ)性教師編制標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合學(xué)生數(shù)量和班級(jí)規(guī)模，對(duì)“生師比”+“班師比”的統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，建立分學(xué)段、分區(qū)間的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，以更好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。