德國(guó)城市更新模式及其啟示

□張 微

城市更新是加快推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的快速發(fā)展和舊城承載局限的日益凸顯，中國(guó)舊城改造和拆遷的規(guī)模和力度不斷加大，在此過程中也產(chǎn)生了各種矛盾和沖突。2018年10月24日下午，習(xí)近平總書記在廣州考察時(shí)指出，城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。[1]如何在城市更新的過程中貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的講話精神,有效化解矛盾從而順利推進(jìn)城市更新、實(shí)現(xiàn)老城市新活力，是廣州市也是國(guó)內(nèi)很多地區(qū)面臨的一項(xiàng)重要課題。

德國(guó)是大陸法系的主要代表之一，作為一個(gè)法制比較完善的國(guó)家，其在城市更新領(lǐng)域的主要特征也是通過比較完善的法定程序?qū)崿F(xiàn)各方利益的有效協(xié)調(diào)，從而確保城市更新順利進(jìn)行。筆者赴德國(guó)考察學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)：德國(guó)城市更新模式的理論和實(shí)踐都有許多值得我們借鑒之處。

一、德國(guó)城市更新模式的主要內(nèi)容

德國(guó)城市更新充分體現(xiàn)了法治化特征，表現(xiàn)在：第一，德國(guó)制定了《建設(shè)法典》，明確了城市更新各參與主體的權(quán)利義務(wù)和基本程序，提供了城市更新的基礎(chǔ)制度保障。第二，針對(duì)更新區(qū)具體情況的規(guī)劃條例,該條例也是長(zhǎng)期有效的重要法律依據(jù)，通常在改造啟動(dòng)之時(shí)開始編制,在改造基本完成之后被賦予法律效力。第三，城市更新中的各環(huán)節(jié)都有專門的立法予以明確，內(nèi)容涵蓋更新區(qū)的成立直至廢除等方面。

（一）城市更新的主要法律制度

德國(guó)涉及城市更新的法律制度主要有：

一是《建設(shè)法典》。該法典和《建設(shè)法典實(shí)施條例》規(guī)定了城市更新應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、各方參與主體的權(quán)利義務(wù)和程序，明確了城市更新過程中的具體步驟，包括對(duì)城市更新區(qū)的準(zhǔn)備、確立、更新區(qū)規(guī)劃的編制和實(shí)施等內(nèi)容都有詳細(xì)規(guī)定，尤其對(duì)于各環(huán)節(jié)中的公眾參與有明確規(guī)范。

二是針對(duì)更新區(qū)具體情況而制定的專項(xiàng)法律。為保障更新工作的順利進(jìn)行，城市更新過程中還需確立專項(xiàng)的法律條例。該條例由政府行政機(jī)構(gòu)和議會(huì)經(jīng)過商討制定，明確界定城市更新的目標(biāo)、原則、其他適用法律等，一般主要是更新區(qū)的確立和廢除條例。

三是更新區(qū)的法定規(guī)劃。更新區(qū)的法定規(guī)劃主要包括兩類，即建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。建設(shè)規(guī)劃是協(xié)調(diào)各方利益的基本依據(jù)；土地利用規(guī)劃則是更新區(qū)空間改造的基本依據(jù)。除了這兩類常用的法定規(guī)劃之外，地方政府會(huì)制定若干臨時(shí)性的規(guī)劃以應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的新情況，例如街區(qū)概念規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃等。由此可見，更新改造的順利進(jìn)行得益于由法定規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃構(gòu)成的制度保障。

（二）城市更新中各參與主體的權(quán)利義務(wù)

根據(jù)德國(guó)的《建設(shè)法典》和《建設(shè)法典實(shí)施條例》，參與城市更新的各方主體都有明確的權(quán)利義務(wù)，權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)明確也為城市更新的順利推進(jìn)提供了有力保障。其權(quán)責(zé)機(jī)制的內(nèi)容包括：第一，關(guān)于政府的權(quán)力和責(zé)任。在德國(guó)，城市更新區(qū)的政府是城市更新中的重要主體，因此建設(shè)法典首先明確界定了城市更新區(qū)政府的權(quán)責(zé)范圍。政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃的制定、實(shí)施以及更新過程中的監(jiān)管。第二，關(guān)于更新機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任。根據(jù)《建設(shè)法典》的規(guī)定，城市更新區(qū)的政府可以將城市更新的管理工作委托給專門的城市更新管理機(jī)構(gòu)。被委托的機(jī)構(gòu)必須具備以下條件：具有專業(yè)資質(zhì)；不能與建造公司存在利害關(guān)系；具有良好的信用。建設(shè)法典對(duì)其責(zé)任進(jìn)行了界定，其責(zé)任包括：開展和組織地區(qū)的更新改造工作、提供城市更新的改造和管理方法、按照法律條例對(duì)土地進(jìn)行管理。第三，關(guān)于利益相關(guān)者參與城市更新過程的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。參與城市更新的利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)受到《建設(shè)法典》的充分保護(hù)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是管理者必須向利益相關(guān)者全面及時(shí)公開城市更新的相關(guān)信息；二是更新區(qū)居民有對(duì)更新措施提出意見的權(quán)利，管理機(jī)構(gòu)有義務(wù)對(duì)居民提出的意見采納與否進(jìn)行回復(fù)，并對(duì)不予采納意見的原因進(jìn)行詳細(xì)說明。

（三）城市更新的基本程序

德國(guó)的《建設(shè)法典》和《建設(shè)法典實(shí)施條例》對(duì)城市更新程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，主要內(nèi)容如下：

第一，更新區(qū)確立前的準(zhǔn)備階段。該階段的主要工作是預(yù)備性調(diào)查研究并進(jìn)行預(yù)評(píng)估，目的在于為后續(xù)更新區(qū)目標(biāo)的確立等環(huán)節(jié)的工作提供基本信息。因此，對(duì)于預(yù)備性調(diào)查研究工作的要求很高，要求必須充分掌握更新區(qū)的周邊環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等的發(fā)展情況，以便預(yù)評(píng)估時(shí)提高其準(zhǔn)確性，降低后續(xù)工作的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，確立法定更新區(qū)。在德國(guó)，預(yù)備性調(diào)查完成之后才可以確立法定更新區(qū)。法定更新區(qū)的確立屬于重大行政決策事項(xiàng)，需要通過專門立法來(lái)確立。更新區(qū)的確立條例往往內(nèi)容非常詳盡，涵蓋更新區(qū)確立的時(shí)間和空間范圍、適用的法律條例和更新原則等。

第三，制定和實(shí)施更新規(guī)劃。在德國(guó)，指導(dǎo)城市更新區(qū)的相關(guān)規(guī)劃是一個(gè)嚴(yán)密完整的規(guī)劃體系，內(nèi)容涵蓋社會(huì)規(guī)劃、結(jié)構(gòu)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃等。法定更新區(qū)確立之后，行政機(jī)關(guān)必須擬定更新區(qū)的建設(shè)目標(biāo)，并嚴(yán)格實(shí)施這些規(guī)劃。

第四，廢除法定更新區(qū)。在基本完成更新區(qū)的改造之后，需對(duì)更新成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此來(lái)決定是否廢除更新區(qū)。一旦評(píng)價(jià)通過，政府應(yīng)通過法律條例撤銷更新區(qū)的法定地位，相關(guān)的法律條例則隨著法定更新區(qū)的撤銷而失去法律效力?！督ㄔO(shè)法典》規(guī)定，撤銷法定更新區(qū)必須滿足下列條件之一：或者更新改造被證明是無(wú)法實(shí)施的；或者更新改造被放棄了；或者是已實(shí)施更新改造；或者其他原因。

二、德國(guó)城市更新模式的主要特點(diǎn)

基于對(duì)第二次世界大戰(zhàn)后大拆大建式的反思，德國(guó)的城市更新模式在重建過程中逐漸完善，逐步建立了兼顧各方利益和公眾參與的“謹(jǐn)慎式城市更新模式”。該模式的主要特性是：第一，嚴(yán)格遵循法定程序，城市更新過程中確立的規(guī)劃（主要指建造規(guī)劃）具有法律效力；第二，高度重視公眾參與，建立了一套有效化解矛盾的法定機(jī)制。

（一）嚴(yán)格遵循法定程序

德國(guó)絕大多數(shù)更新區(qū)的建設(shè)規(guī)劃是城市更新中的重要依據(jù)。該規(guī)劃的重要作用在于一方面指導(dǎo)城市更新區(qū)的改造，另一方面更是在于明確各方主體的權(quán)利義務(wù)從而有效化解矛盾、形成長(zhǎng)期有效的保障機(jī)制。德國(guó)多數(shù)的更新區(qū)之所以能實(shí)現(xiàn)這樣的治理格局,主要得益于德國(guó)城市更新中嚴(yán)格遵循法定程序的基本原則。

首先，從規(guī)劃形成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，更新區(qū)確立之后才開始編制建設(shè)規(guī)劃，并且在改造基本完成之后正式確立，這與我國(guó)多數(shù)地方的城市更新程序截然不同。相較而言，這樣的安排更充分體現(xiàn)了地方政府在重大行政決策中對(duì)公眾意見的尊重，對(duì)于行政決策科學(xué)性的敬畏以及對(duì)于最大程度提升決策科學(xué)性的孜孜追求。

其次，從其議程設(shè)置上也可見行政機(jī)關(guān)對(duì)于民意的尊重。其制定過程一般為：發(fā)現(xiàn)并收集城市更新中的矛盾和問題——將某些或某個(gè)問題確立為公共議題——公眾參與討論和決策——形成有效的法律文件。從德國(guó)更新區(qū)建設(shè)規(guī)劃的編制過程可以看出，這是一個(gè)各種利益相互博弈的過程，也是一個(gè)化解矛盾沖突、形成共識(shí)的過程，通過這個(gè)過程而形成的法律規(guī)定將有更高的社會(huì)認(rèn)同。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提條件是政府為公眾搭建一個(gè)良好的溝通平臺(tái)。因此，嚴(yán)格遵循法定程序也必將提升居民對(duì)于法律文件的接受程度和文件的后續(xù)執(zhí)行力。

（二）高度重視公眾參與

德國(guó)城市更新過程中參與公共議題的討論主體主要包括行政機(jī)關(guān)、決策機(jī)構(gòu)、民眾和社會(huì)組織。其中，行政機(jī)關(guān)一方由德國(guó)聯(lián)邦政府、地方政府和受委托的城市更新管理機(jī)構(gòu)共同組成，他們的職責(zé)是作為公共議題的組織者，主要負(fù)責(zé)按照法定程序啟動(dòng)公共議題的討論、組織各方主體參與討論和實(shí)現(xiàn)最后的協(xié)同決策；決策機(jī)構(gòu)主要指聯(lián)邦和地方議會(huì)，他們的職責(zé)主要是對(duì)公眾參與之后討論決定的初步方案進(jìn)行審查和決議，并對(duì)通過決議的最后方案賦予其法律效力，通過這一程序防止和限制行政機(jī)關(guān)在城市更新中的權(quán)力任性；民眾主要指更新區(qū)中的居民、租戶和企業(yè)法人等利益相關(guān)者，他們的作用是在公共議題討論過程中表達(dá)自身的利益訴求并提出建議，促使有關(guān)公共利益的問題受到政府和社會(huì)的重視，凝聚眾人的智慧以求得最佳解決方案；社會(huì)組織由當(dāng)?shù)孛癖娺x舉出來(lái)的公民代表組成，作為公共議題討論過程中的第三方，他們的目標(biāo)在于提升規(guī)劃決策的科學(xué)性和合理性。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，他們會(huì)致力于不斷拓展公眾參與的廣度和深度。一方面，他們能夠針對(duì)公共議題中涉及的專業(yè)技術(shù)問題為政府和公眾提供咨詢，為行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃決策提供了科學(xué)依據(jù)；另一方面，他們能夠提供政府未提供的其他公共服務(wù)，促進(jìn)政府和公眾的溝通，從而拓展公眾在討論中的參與深度。在這個(gè)過程中，所有的參與主體各司其職，共同推進(jìn)了城市更新的順利進(jìn)行。

公共議題的討論過程是一個(gè)各方主體共同協(xié)商的過程，也是一個(gè)利益博弈的過程。該過程大致分為三個(gè)階段，即啟動(dòng)階段、討論階段和法律文件的形成階段。第一階段，議程一般由社會(huì)組織和民眾啟動(dòng)。社會(huì)組織和民眾匯總自身的訴求和意見之后提交給行政機(jī)關(guān)，促使行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)公眾參與程序進(jìn)行協(xié)商和討論。行政機(jī)關(guān)在充分的公眾參與討論之后，將結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和討論結(jié)果，將公眾聚焦的主要問題確立為公共議題，并將其納入建設(shè)規(guī)劃方案的目標(biāo)范圍。第二階段，行政機(jī)關(guān)將針對(duì)公眾聚焦的主要問題開展多階段的公共討論，除了各利益相關(guān)者參與討論之外，相關(guān)的技術(shù)人員也必須參與討論，以便對(duì)技術(shù)問題提供思路，協(xié)助公眾提出解決問題的初步方案。第三階段，行政機(jī)關(guān)將初步方案提交給地方議會(huì)，由地方議會(huì)對(duì)該方案進(jìn)行審查和決議，如能順利獲得通過，則形成具有約束各方主體法律效力的文件，各方主體必須遵照?qǐng)?zhí)行。

三、德國(guó)城市更新模式的啟示

從德國(guó)城市更新的基本過程中可以看到，實(shí)體法和程序法的規(guī)范都從不同的角度和側(cè)面發(fā)揮了作用。正是對(duì)公眾的參與權(quán)利與義務(wù)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任的明確規(guī)定，以及對(duì)城市更新過程程序的嚴(yán)格規(guī)范，才從根本上保證了德國(guó)城市更新的順利進(jìn)行。通過法定程序形成的專項(xiàng)規(guī)劃也因此具有可行性和高度的社會(huì)認(rèn)同，能有效協(xié)調(diào)各方利益。

（一）完善的法律制度是城市更新的重要保障

德國(guó)完善的法律制度對(duì)于城市更新的順利進(jìn)行起到了重要的保障作用。首先，在實(shí)體法方面，完善的法律制度明確界定了更新中各方主體的權(quán)利與義務(wù)，無(wú)論是公眾和社會(huì)組織參與討論中的權(quán)利與義務(wù)，還是行政機(jī)關(guān)和受委托機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，德國(guó)相關(guān)法律文件中都對(duì)其范圍進(jìn)行了明確界定。其次，在程序法方面，德國(guó)明確清晰的法定程序有效規(guī)范了城市更新的順利進(jìn)行，確保行政機(jī)關(guān)在編制規(guī)劃等重大行政決策過程中的信息公開透明，既能有效遏制腐敗現(xiàn)象滋生，又有利于提升決策的科學(xué)性。

我國(guó)目前并沒有有關(guān)城市更新的統(tǒng)一立法，廣州市于2015年通過了《廣州市城市更新辦法》，雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是該辦法僅是地方政府規(guī)章，適用范圍僅限于廣州市；效力位階比較低，與某些法律法規(guī)之間尚存需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一之處；相應(yīng)的內(nèi)容也有諸多不完善的地方。比如，對(duì)于作為城市更新的正當(dāng)依據(jù)的“公共利益”的內(nèi)涵外延如何界定、界定的主體和程序等問題都無(wú)明確的立法規(guī)定。這種立法上的不明確衍生了實(shí)踐中的諸多矛盾，嚴(yán)重阻礙了城市更新的順利推進(jìn)。因此，建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐的迫切需要，抓緊制定更高位階的法律規(guī)范，為城市更新的順利進(jìn)行奠定制度基礎(chǔ)。

（二）遵循法定程序才能促成科學(xué)決策

行政程序作為規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的重要內(nèi)容，是20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)后興起的新的立法熱點(diǎn)，包括德國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)達(dá)國(guó)家都在二戰(zhàn)后相繼制定了行政程序法典以提高行政決策的科學(xué)性。德國(guó)基本法第1條規(guī)定：“人之尊嚴(yán)不可侵犯，一切國(guó)家機(jī)關(guān)均有尊重和保護(hù)此尊嚴(yán)的義務(wù)”。德國(guó)憲法法院院長(zhǎng)將憲法上的基本權(quán)利解釋為“不僅作為個(gè)人的權(quán)力，而且作為一切法律秩序的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”[2]，因此遵循公開、透明的行政程序也是德國(guó)城市更新領(lǐng)域中的一個(gè)基本原則。

德國(guó)在城市更新中之所以能夠有效協(xié)調(diào)各方利益，其密碼就在于通過公共議題的設(shè)置確定建設(shè)規(guī)劃，這也是德國(guó)城市更新的模式中的一個(gè)重要特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)多數(shù)地方的城市更新模式雖然有利于實(shí)現(xiàn)地方政府的發(fā)展目標(biāo)，但忽視了對(duì)公眾普遍關(guān)心問題的考量和各方利益的協(xié)調(diào)，往往體現(xiàn)為政府主導(dǎo)的單一開發(fā)模式。該模式在實(shí)踐中的弊端顯而易見，往往會(huì)使得在更新改造過程中，引發(fā)公眾的對(duì)峙甚至激烈的沖突。如果有關(guān)決策缺乏科學(xué)性和合理性，即便能順利完成改造，也將遺留許多后患。從德國(guó)的城市更新模式可以看到，一個(gè)較為有效的方式是設(shè)置法定程序?qū)娖毡殛P(guān)心的問題進(jìn)行解決，通過多元主體互動(dòng)的公共政策議程尋求解決問題的最佳方案，以便最大程度凝聚當(dāng)?shù)鼐用竦墓沧R(shí)、提高未來(lái)城市更新方案的執(zhí)行力。唯有如此，才能確保有關(guān)決策的科學(xué)性和合理性。

（三）信息公開和公眾參與有利于化解社會(huì)矛盾

在德國(guó)，法定程序既有利于形成科學(xué)決策，同時(shí)也有利于化解社會(huì)矛盾。其中政府信息公開和公眾參與是法定程序中的必備要素。德國(guó)于1976年制定的《聯(lián)邦行政程序法》中明確確立了行政公開原則，要求行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向相對(duì)人公開，使相對(duì)人和公眾知悉。只有全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的信息公開才有可能實(shí)現(xiàn)充分的公眾參與，這其實(shí)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。我國(guó)雖然于2008年實(shí)施了《政府信息公開條例》，廣州市更是早在2003年1月就實(shí)施了《廣州市政府信息公開規(guī)定》，但是從實(shí)施效果而言并不理想。在城市更新領(lǐng)域中，各行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開相關(guān)信息的意識(shí)不夠強(qiáng)，甚至存在依法應(yīng)當(dāng)公開而沒有公開的情況。與此相關(guān)的是，信息的不對(duì)稱往往導(dǎo)致公眾無(wú)法充分參與城市更新，對(duì)于更新過程中的行政決策不理解、不支持的問題時(shí)有發(fā)生。從德國(guó)城市更新的經(jīng)驗(yàn)看，建議政府及時(shí)、全面地“主動(dòng)公開”相關(guān)信息，圍繞居民關(guān)心、關(guān)乎公眾切身利益問題積極搭建溝通平臺(tái)，形成公眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制。例如可以定期召開交流會(huì)議，促進(jìn)各方主體的溝通；定期對(duì)于公眾參與的意見和訴求進(jìn)行答復(fù)，并對(duì)是否采納意見進(jìn)行充分的說理，減少更新過程中的矛盾和沖突。