重大行政決策程序立法有關(guān)問(wèn)題研究

申昕　徐曉明

【摘要】防止重大行政決策失誤已成為當(dāng)下行政管理必須高度重視的問(wèn)題。推進(jìn)重大行政決策程序法治化具有民主、理性、權(quán)力制約價(jià)值。目前，我國(guó)重大行政決策程序法治化實(shí)踐中存在著地方立法明顯、基本內(nèi)涵確定不統(tǒng)一、目錄管理制度未系統(tǒng)構(gòu)建、行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)行未能常態(tài)化等問(wèn)題。重大行政決策核心程序的規(guī)范運(yùn)行需要通過(guò)構(gòu)建決策事項(xiàng)目錄制定、決策調(diào)研、信息披露、意見(jiàn)反饋、決策后評(píng)估等保障性程序作支撐。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策 法定程序 基礎(chǔ)程序

【中圖分類號(hào)】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！雹佻F(xiàn)代行政程序法治理論已充分證明推進(jìn)重大行政決策程序法治化已成為規(guī)范重大行政決策權(quán)力運(yùn)行，防范重大行政決策失誤的必由之路。正是基于此，黨的十八屆四中全會(huì)提出了“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”的目標(biāo)要求。推動(dòng)重大行政決策程序法治化問(wèn)題研究，已成為當(dāng)下理論與實(shí)務(wù)界亟待回應(yīng)的課題。本文以重大行政決策程序價(jià)值為研究切入點(diǎn)，在對(duì)我國(guó)推進(jìn)重大行政決策程序法治化存在問(wèn)題進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，以規(guī)范、保障重大行政決策“五大程序”運(yùn)行為目標(biāo)，②對(duì)重大行政決策基礎(chǔ)性保障程序立法問(wèn)題作探討。

價(jià)值探究：為重大行政決策程序立法厘清理念障礙

推進(jìn)重大行政決策程序法治化之所以是防止重大行政決策失誤的基本路徑，這是由其所具有的以下價(jià)值所決定的：

民主價(jià)值：重大行政決策民主化價(jià)值需求。推進(jìn)民主決策要求重大行政決策必須體現(xiàn)民主的要求，反映民主的意愿，體現(xiàn)民主的利益。通過(guò)推進(jìn)以決策信息公開(kāi)、公眾參與、決策聽(tīng)證、專家咨詢論證等民主程序?yàn)楹诵牡闹卮笮姓Q策程序法治化建設(shè)，能夠大大增強(qiáng)重大行政決策的開(kāi)放性與透明度。

理性價(jià)值：重大行政決策科學(xué)化目標(biāo)需求。就重大行政決策事項(xiàng)而言，其預(yù)期目標(biāo)能否最終完全實(shí)現(xiàn)取決于行政決策的科學(xué)化、民主化程度，而科學(xué)化、民主化的程度就其本質(zhì)而言就是理性化程度。如何提升重大行政決策的理性化程度，筆者認(rèn)為，依托重大行政決策法治化程序所具有的權(quán)利保障、權(quán)力監(jiān)督、利益均衡等民主制度所體現(xiàn)的理性價(jià)值對(duì)于提升重大行政決策的科學(xué)化、民主化程度是非常有益的。推進(jìn)重大行政決策程序法治化要求重大行政決策者們要在跨過(guò)厚重的必經(jīng)程序“門檻”，經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行“濾網(wǎng)”后，秉承科學(xué)的利益平衡觀，仔細(xì)權(quán)衡各種決策要素的輕重，科學(xué)合理地作出決策，從而充分體現(xiàn)程序法治的理性價(jià)值。

權(quán)力制約價(jià)值：重大行政決策權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督需求?！敖?jīng)驗(yàn)告訴我們，政府既不具備充分的理性，也不擁有完備的德性，它從來(lái)就不是一個(gè)全知全能的道德圣人。如果不對(duì)政府進(jìn)行有效約束，政府就會(huì)犯錯(cuò)，就有可能侵犯民眾的權(quán)利。”③因此，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為任何一個(gè)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中必須解決的問(wèn)題，而強(qiáng)化對(duì)重大行政決策權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督則顯得更為關(guān)鍵?，F(xiàn)代行政程序法治理論已充分證明，加快重大行政決策程序立法對(duì)于壓縮重大行政決策權(quán)力自由任意空間，制約監(jiān)督重大行政決策權(quán)力運(yùn)行具有重要的實(shí)踐意義。

存在問(wèn)題檢視：把脈重大行政決策程序?qū)嵺`之癥結(jié)

在國(guó)家統(tǒng)一法層面上還沒(méi)有就重大行政決策程序進(jìn)行統(tǒng)一立法的宏觀背景之下，目前在推進(jìn)重大行政決策程序法治化過(guò)程中，以下幾個(gè)方面的問(wèn)題值得關(guān)注。

重大行政決策程序地方性立法明顯。一方面，在國(guó)家政策層面上，《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件都從政策層面對(duì)重大行政決策程序提出了規(guī)范要求。另一方面，在立法層面，我國(guó)關(guān)于重大行政決策程序的立法主要散見(jiàn)于一些政府規(guī)章等地方性法律文件之中，而這些地方性立法更多地是集中在近幾年。

重大行政決策基本內(nèi)涵界定并不統(tǒng)一。推進(jìn)重大行政決策程序法治化首先需要準(zhǔn)確界定“重大行政決策”基本內(nèi)涵，正確理解“重大行政決策”基本內(nèi)涵是進(jìn)行重大行政決策程序立法的基本前提。通過(guò)對(duì)目前重大行政決策程序立法的梳理可以看出，目前立法者關(guān)于“重大行政決策”內(nèi)涵的理解并不一致，主要呈現(xiàn)出多樣化、不統(tǒng)一的特點(diǎn)。

重大行政決策目錄管理制度尚未系統(tǒng)構(gòu)建。趨利避害、利益最大化，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“經(jīng)濟(jì)人”的本能，這一點(diǎn)行政許可決策機(jī)關(guān)也不例外。沒(méi)有科學(xué)明確具體的重大行政決策目錄，行政決策機(jī)關(guān)在什么事項(xiàng)屬于重大行政決策事項(xiàng)判斷問(wèn)題上就擁有了很大的自由裁量權(quán)。因此，在沒(méi)有明確細(xì)化規(guī)定的情況下，“重大行政決策”這一不確定法律概念的運(yùn)用會(huì)在一定程度上弱化決策機(jī)關(guān)啟動(dòng)重大行政決策“五大程序”的剛性，為決策機(jī)關(guān)規(guī)避、拒絕啟動(dòng)“五大程序”提供了制度“漏斗”空間，使得重大行政決策制度難以有效落地。

重大行政決策責(zé)任追究未能常態(tài)化。“有權(quán)必有責(zé)”是行政法治的基本原理，決策失誤必然要承擔(dān)決策法律責(zé)任。就重大行政決策而言，在出現(xiàn)重大行政決策失誤時(shí)，如何問(wèn)責(zé)以及決策者究竟承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，我國(guó)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》已經(jīng)作出了部分規(guī)定。④盡管黨的十八屆四中會(huì)提出了建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制的要求，但在具體實(shí)踐中，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)行因各種原因卻未能實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，還普遍存在著問(wèn)責(zé)范圍欠全面、問(wèn)責(zé)制體系欠完備、問(wèn)責(zé)路徑不夠清晰、問(wèn)責(zé)制可操作性不強(qiáng)、問(wèn)責(zé)不及時(shí)、問(wèn)責(zé)隨意化、責(zé)任追究剛性不足等問(wèn)題。

完善設(shè)想：重大行政決策程序立法需關(guān)注的五個(gè)基礎(chǔ)保障程序

為落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出的重大行政決策“五大程序”的要求，推動(dòng)政策“落地”，在重大行政決策程序立法中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾個(gè)方面的保障性程序建設(shè)：

決策目錄確定程序：為重大行政決策權(quán)力運(yùn)行提供基礎(chǔ)指引。作為重大行政決策的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，制定重大行政決策目錄是一個(gè)地區(qū)或部門進(jìn)行重大行政決策的前提。作為重大行政決策目錄制度的重要內(nèi)容，重大行政決策目錄制定主體、制定程序、決策事項(xiàng)分類、動(dòng)態(tài)管理等直接關(guān)系到重大行政決策制度的整體運(yùn)行效果。因此，完善重大行政決策目錄確定程序應(yīng)當(dāng)成為重大行政決策程序中的一個(gè)最為基礎(chǔ)性的源頭性程序環(huán)節(jié)。

筆者認(rèn)為，重大決策目錄確定程序的制定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決三個(gè)方面的問(wèn)題：一是目錄制定主體問(wèn)題。從強(qiáng)化決策權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的角度出發(fā)，重大行政決策事項(xiàng)范圍的確定不能交由行政決策機(jī)關(guān)自身來(lái)確定，宜通過(guò)立法機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)一確定比較合適，而具體項(xiàng)目則交由各地各部門自我確定。例如，《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第三條、《江蘇省行政程序規(guī)定》第二十七條統(tǒng)一規(guī)定了重大行政決策事項(xiàng)的范圍。二是制定程序問(wèn)題。由于重大行政決策事項(xiàng)事關(guān)重大社會(huì)公眾利益，因此在確定重大行政決策事項(xiàng)具體目錄時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)引入公眾參與機(jī)制，擴(kuò)大程序開(kāi)放性，讓公眾參與其中，通過(guò)有效的官民互動(dòng)，盡可能對(duì)重大決策事項(xiàng)的內(nèi)涵與外延有更為準(zhǔn)確的把握。三是目錄動(dòng)態(tài)管理問(wèn)題。行政管理的動(dòng)態(tài)性決定了重大行政決策事項(xiàng)目錄的制定必定是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，通常體現(xiàn)一種階段合理性特點(diǎn)。因此，目錄制定機(jī)關(guān)要根據(jù)不同時(shí)期行政目標(biāo)任務(wù)的需求，建立目錄動(dòng)態(tài)管理制度與目錄事項(xiàng)進(jìn)入與退出機(jī)制，通過(guò)在對(duì)目錄清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)重大行政決策目錄事項(xiàng)適時(shí)作出調(diào)整。

決策調(diào)研程序：為重大行政決策提供基礎(chǔ)信息支撐?！皼](méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。信息是一切行政決策的基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有準(zhǔn)確可靠的有價(jià)值的信息作為重大行政決策基礎(chǔ)，重大行政決策必定會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木，其科學(xué)性、合理性必然會(huì)遭受質(zhì)疑。依托重大行政決策調(diào)研程序，可以在重大行政決策早期就能夠制度化地收集事關(guān)重大行政決策的各項(xiàng)基礎(chǔ)信息，通過(guò)對(duì)重大行政決策的必要性、可行性、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等進(jìn)行初步論證，從而為重大行政決策預(yù)先把脈，有效避免因重大行政決策過(guò)分超前或滯后所可能帶來(lái)的重大行政決策資源浪費(fèi)或者重大行政決策不作為等決策失誤問(wèn)題的發(fā)生。從目前立法情況來(lái)看，各地對(duì)決策調(diào)研程序的規(guī)定過(guò)于概括，程序運(yùn)行缺少剛性，存在操作性不強(qiáng)、調(diào)研隨意性的問(wèn)題。

如何富有質(zhì)態(tài)地、有針對(duì)性地進(jìn)行重大行政決策調(diào)研？筆者認(rèn)為，一方面，從目標(biāo)層面來(lái)說(shuō)，重大行政決策調(diào)研主要包含四個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)重大行政決策實(shí)施對(duì)象發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)；二是對(duì)重大行政決策可行性的調(diào)研評(píng)估；三是對(duì)重大行政決策將來(lái)可能的運(yùn)行效果進(jìn)行調(diào)研評(píng)估；四是對(duì)重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估。通過(guò)堅(jiān)持發(fā)展與穩(wěn)定統(tǒng)籌來(lái)防范決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、通過(guò)堅(jiān)持成本與效益分析來(lái)防范決策的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、通過(guò)關(guān)注決策的正當(dāng)性來(lái)防范決策的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，從調(diào)研程序?qū)用鎭?lái)說(shuō)，要通過(guò)建立調(diào)研程序啟動(dòng)機(jī)制、明確調(diào)研責(zé)任主體、調(diào)研形式、調(diào)研頻率、調(diào)研報(bào)告制作等進(jìn)一步強(qiáng)化調(diào)研程序運(yùn)行的剛性，改變決策者對(duì)于調(diào)研程序可有可無(wú)的錯(cuò)誤認(rèn)知，讓調(diào)研程序成為重大行政決策的硬性基礎(chǔ)程序。

信息披露程序：為重大行政決策權(quán)力運(yùn)行營(yíng)造透明環(huán)境。作為重大行政決策的核心程序，公眾參與程序的有效構(gòu)建與運(yùn)行需要相關(guān)保障機(jī)制的支撐，缺少有效的公眾參與保障機(jī)制作支撐，公眾參與重大行政決策只能是流于紙上，參與質(zhì)態(tài)也不會(huì)高。因此，信息披露制度應(yīng)當(dāng)成為公眾參與重大行政決策的核心保障機(jī)制。

公眾參與既是一個(gè)歷史話題，又是一個(gè)時(shí)代命題，無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，公眾參與在國(guó)家的政治文明建設(shè)和社會(huì)治理中的作用不可小覷。⑤在經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)下環(huán)境里，公開(kāi)透明已越來(lái)越成為高信任度組織的關(guān)鍵特征，公開(kāi)透明精神已成為政府重建公眾信任的最重要渠道。⑥行政決策民主過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性參與，要求參與人事前必須獲知充分的決策信息，在重大行政決策過(guò)程中，社會(huì)公眾知情權(quán)如得不到及時(shí)有效的保障，其勢(shì)必難以有效參與重大行政決策。

意見(jiàn)反饋程序：為重大行政決策權(quán)力運(yùn)行營(yíng)造雙向交流機(jī)制。服務(wù)型政府的構(gòu)建需要各級(jí)政府構(gòu)建高效的行政回應(yīng)機(jī)制來(lái)支撐。以服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視我國(guó)現(xiàn)行重大行政決策制度建設(shè)，在行政回應(yīng)機(jī)制建設(shè)層面上，目前，針對(duì)社會(huì)公眾而構(gòu)建的重大行政決策意見(jiàn)反饋程序還未能得到系統(tǒng)構(gòu)建，公眾參與雙向互動(dòng)不夠，這在一定程度上影響到了公眾參與重大行政決策的熱情，客觀上既不利于公眾參與程序的有效運(yùn)行，最終也影響社會(huì)公眾對(duì)于重大行政決策的認(rèn)同感。筆者認(rèn)為，重大行政決策機(jī)關(guān)除了以一種更加廣闊、開(kāi)放的心態(tài)與胸懷自覺(jué)主動(dòng)地接受來(lái)自社會(huì)各界有關(guān)重大行政決策的建議信息外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)認(rèn)真地處理公眾的意見(jiàn)及時(shí)認(rèn)真地并將及時(shí)將情況迅速反饋給社會(huì)公眾，并向社會(huì)公開(kāi)。

如何構(gòu)建高效的重大行政決策意見(jiàn)反饋程序？筆者認(rèn)為，我國(guó)有些地方的規(guī)定值得學(xué)習(xí)借鑒。例如，《江蘇省行政程序規(guī)定》第三十三條規(guī)定，“決策事項(xiàng)承辦單位應(yīng)當(dāng)將公眾對(duì)決策方案草案的意見(jiàn)和建議進(jìn)行歸類整理，對(duì)公眾提出的合理意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)采納；未予采納的，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式說(shuō)明理由?！痹摿⒎ɡ⒘艘庖?jiàn)不采納說(shuō)明理由制度。這一制度的建立能夠從客觀上倒逼重大行政決策機(jī)關(guān)以更加客觀理性的態(tài)度對(duì)待社會(huì)眾提出的建議，而不是將征求意見(jiàn)的過(guò)程僅當(dāng)作形式主義的“面子工程”。

決策后評(píng)估程序：為重大行政決策權(quán)力運(yùn)行提供動(dòng)態(tài)矯正機(jī)制。政府認(rèn)知能力的有限性從根本上決定了重大行政決策后評(píng)估程序存在的必要性和正當(dāng)性，而任何一項(xiàng)重大行政決策的做出都只能是一個(gè)反復(fù)試錯(cuò)與不斷糾正的過(guò)程。這個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程必然要求決策機(jī)關(guān)要對(duì)已經(jīng)作出的重大行政決策及時(shí)作出執(zhí)行評(píng)價(jià)與反思，并作出適時(shí)修正。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，改革全面深化的現(xiàn)實(shí)宏觀背景更加凸顯了重大行政決策階段合理性特點(diǎn)，對(duì)重大行政決策適時(shí)作出動(dòng)態(tài)評(píng)估，并作出是否保留、取消或者修改的決定顯得非常必要。通過(guò)建立完善我國(guó)重大行政決策后評(píng)估程序，構(gòu)建重大行政決策實(shí)施后評(píng)估機(jī)制，使重大行政決策緊跟社會(huì)現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)重大行政決策與變動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有機(jī)銜接，科學(xué)合理地區(qū)分行政權(quán)力與公民權(quán)利的邊界，實(shí)現(xiàn)重大行政決策作出、修改和廢止相統(tǒng)一，使重大行政決策永葆科學(xué)性與民主性。

目前，重大行政決策后評(píng)估程序在我國(guó)一些地方重大行政決策程序規(guī)定中已經(jīng)有所體現(xiàn)，但其建設(shè)還很單薄，非常概括。按照行政法治的基本要求，重大行政決策后評(píng)估程序要重點(diǎn)在評(píng)估程序啟動(dòng)機(jī)制、評(píng)估主體、評(píng)估方式、評(píng)估結(jié)果使用等方面作進(jìn)一步完善。首先，通過(guò)明確評(píng)估程序啟動(dòng)時(shí)效制度、啟動(dòng)主體制度等，增強(qiáng)評(píng)估程序啟動(dòng)的剛性，防范行政決策機(jī)關(guān)的評(píng)估工作“惰性”，推進(jìn)后評(píng)估程序運(yùn)行的制度化、常態(tài)化。其次，通過(guò)擴(kuò)大評(píng)估公眾參與度、豐富信息采集機(jī)制、創(chuàng)新多元評(píng)估方式，引入第三方評(píng)估機(jī)制等，讓評(píng)估過(guò)程變得更加民主、更加科學(xué)。最后，通過(guò)科學(xué)確定評(píng)估要素，在指導(dǎo)思想、價(jià)值目標(biāo)、技術(shù)規(guī)范、決策效益等重點(diǎn)要素層面進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性與權(quán)威性。

作為一項(xiàng)重要的行政決策制度，重大行政決策程序目前在我國(guó)還未能得到全面系統(tǒng)化地確立，總體上仍呈現(xiàn)一種零星而不統(tǒng)一的狀態(tài)，許多理論與實(shí)踐問(wèn)題值得探索與研究。只有不斷深入挖掘、剖析當(dāng)下重大行政決策程序?qū)嵺`中所存在的各種問(wèn)題并有針對(duì)性地提出相關(guān)解決方案，重大行政決策方能在依法決策、科學(xué)決策和民主決策的總體框架下顯現(xiàn)出治國(guó)理政的重大作用。

（作者分別為南京師范大學(xué)2013級(jí)法律碩士研究生，揚(yáng)州大學(xué)反腐倡廉制度研究所特聘研究員、南京大學(xué)法學(xué)博士后；本文系2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo)下的行政許可后續(xù)監(jiān)管問(wèn)題研究—以信息均衡為視角”和江蘇省第四期“333工程”科研資助項(xiàng)目“行政許可后續(xù)監(jiān)管制度創(chuàng)新問(wèn)題研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：12YJC820122、BRA2015193）

【注釋】

①[英]威廉韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997年，第94頁(yè)。

②五大程序是指黨的十八屆四中全會(huì)提出的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定程序。

③笪素林，孔繁斌：“監(jiān)管型政府：必要與可能”，《江海學(xué)刊》，2004年第4期。

④《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十九條第一項(xiàng)規(guī)定，“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)，或者改變集體作出的重大決定的”，“給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分”。

⑤左銀寶：“西方國(guó)家公眾參與決策方式對(duì)中國(guó)的適用性實(shí)證研究”，《延安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第5期。

⑥[美]柯維，梅里爾：《信任的速度》，王新鴻譯，北京：中國(guó)青年出版社，2011年，第192頁(yè)。

責(zé)編 /王坤娜