非正常上訪的遏制途徑

關(guān)鍵詞 非正常上訪 法定程序 行政裁量權(quán)

作者簡(jiǎn)介：林化美，山東工商學(xué)院兼職教授，江蘇久信律師事務(wù)所主任，蘇州工業(yè)園區(qū)律師協(xié)會(huì)刑法、行政法、勞動(dòng)法委員會(huì)副主任。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.309

一、問(wèn)題的提出

（一）案情梗概

鄭某因房屋拆遷問(wèn)題，先后多次到北京上訪。2016年3月10日，鄭某準(zhǔn)備再向國(guó)家機(jī)關(guān)郵寄上訪材料，被開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局沌陽(yáng)派出所兩民警在北京南站查獲并帶回武漢。開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局在履行了前告知程序后，對(duì)其作出《行政處罰決定書(shū)》，決定給予鄭某行政拘留十日處罰。鄭某對(duì)行政處罰決定不服，提起訴訟，要求判定開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局作出的《行政處罰決定書(shū)》違法。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為鄭某的訴訟請(qǐng)求無(wú)事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。鄭某提起上訴，二審法院經(jīng)審理判決駁回上訴，維持原判。

（二）爭(zhēng)議焦點(diǎn)

根據(jù)原被告雙方的辯論以及法院的審理，本案的訴訟爭(zhēng)點(diǎn)主要是：鄭某的上訪行為是否是依法進(jìn)行的。

鄭某的上訪行為違反了《治安管理處罰法》第七條、第二十三條之規(guī)定及《信訪條例》第十八條、第二十條之規(guī)定。鄭某在三級(jí)信訪終結(jié)的情況下多次進(jìn)京上訪，并在北京市中南海附近非正常上訪，擾亂公共秩序。武漢市公安局武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分局根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，對(duì)鄭某擾亂公共秩序、妨害社會(huì)管理的行為給予其行政拘留十日的處罰并無(wú)不當(dāng)。且在本次行政處罰之前，開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局沌陽(yáng)派出所也對(duì)鄭某的非正常上訪行為進(jìn)行訓(xùn)誡，并出具了訓(xùn)誡書(shū)。由此可以看出，鄭某進(jìn)京上訪并非一次，其多次進(jìn)京上訪、纏訪的行為確實(shí)會(huì)影響公共秩序。但于此同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，時(shí)至本次處罰做出之后，在上訪人鄭某心中，她因房屋被拆遷產(chǎn)生的權(quán)利主張也還未得到解決。

綜上分析，我們認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)本次對(duì)鄭某的處罰行為是依法進(jìn)行的，程序正當(dāng)、合情、合理。

（三）法律問(wèn)題

1.信（上）訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。對(duì)于一些人以上訪為名，到國(guó)家部門等敏感區(qū)滯留、滋事、擾亂社會(huì)秩序的，第一次要給予訓(xùn)誡，兩次及以上的處以治安處罰。開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局沌陽(yáng)派出所已于2015年8月23日、2016年3月7日兩次對(duì)鄭某的非正常上訪行為進(jìn)行訓(xùn)誡、并出具了訓(xùn)誡書(shū)。上訪人鄭某在被行政處罰前，并非首次違反法律規(guī)定進(jìn)行非正常上訪。鄭某享有依法維護(hù)自身合法權(quán)益進(jìn)行信訪的權(quán)利，但其權(quán)利的行使必須符合法律的規(guī)定。鄭某赴北京市中南海地區(qū)非正常上訪的行為，違法了《治安管理處罰法》，這種非正常上訪行為理應(yīng)受到法律的規(guī)制。我們?cè)诰S護(hù)公民合法的信訪權(quán)利的同時(shí)，也要堅(jiān)決消除信訪中的不和諧因素，旗幟鮮明地維護(hù)信訪秩序，防止部分人以信訪為名踐踏法律秩序。

2.法無(wú)授權(quán)不可為，本案中開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局對(duì)鄭明榮的非正常上訪行為作出行政處罰是有法律依據(jù)的。依據(jù)《治安管理處罰法》第二條規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局有權(quán)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的違法但未構(gòu)成犯罪的行為作出治安管理處罰，根據(jù)《治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定給予鄭明榮行政拘留十日的處罰也有法律依據(jù)。因此不管是從管轄權(quán)分析，還是從開(kāi)發(fā)區(qū)公安分局作出的拘留處罰來(lái)看，行政主體本身有權(quán)依據(jù)《治安管理處罰法》對(duì)鄭某的非正常上訪行為進(jìn)行處罰。

二、關(guān)于“非正常上訪”的法學(xué)思考

我國(guó)《信訪條例》第二條明確規(guī)定了信訪的形式和方式，而所謂“上訪”，就是指信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)。那么又何謂非正常上訪行為呢？對(duì)此，《信訪條例》中并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，而僅僅是在第二十條中規(guī)定了信訪人不得為的六種行為，那么這些行為又是否能夠等同于非正常上訪行為呢？答案顯然是否定的。此外，根據(jù)《信訪條例》第十六條以及第十八條的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為，“非正常上訪”是指信訪人在信訪過(guò)程中違反信訪條例等國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不通過(guò)正常信訪渠道和信訪程序等國(guó)家規(guī)定的場(chǎng)所反映問(wèn)題或以違法犯罪行為作為信訪手段的信訪行為。①與“非正常上訪”相對(duì)的就是“正常上訪”，一般認(rèn)為正常上訪就是根據(jù)《信訪條例》等法律規(guī)定，按照法定程序進(jìn)行信訪活動(dòng)。既然“正常上訪”是合法的，“非正常上訪”是違法的，那么為何不直接運(yùn)用 “合法上訪”與“違法上訪”的概念，而是用“正?！钡臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)替代“合法”的標(biāo)準(zhǔn)呢？這個(gè)問(wèn)題凸顯出了黨政機(jī)關(guān)維護(hù)秩序的價(jià)值導(dǎo)向與權(quán)利保障的法治原則的沖突。事實(shí)上，非正常上訪行為是由一些政府機(jī)關(guān)和干部根據(jù)《信訪條例》等法律規(guī)定，并結(jié)合上訪人上訪的實(shí)際情況提出來(lái)的一個(gè)概念。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)信訪治理的文件通常從上訪行為、地點(diǎn)、訴求、程序和上訪人身份等方面對(duì)“非正常上訪予以界定”，并且多以列舉的方式描述“非正常上訪”的具體形態(tài)。②根據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，在全國(guó)人大及全國(guó)常委會(huì)尚未對(duì)上訪進(jìn)行立法的情況下，國(guó)務(wù)院可以對(duì)公民的上訪權(quán)利如何行使進(jìn)行規(guī)定，但不得對(duì)公民的信訪權(quán)利進(jìn)行限制。③由于在“合法上訪”與“違法上訪”之間還存在著很多難以定性的上訪行為，為了穩(wěn)定秩序，黨政機(jī)關(guān)便從國(guó)家、集體的利益出發(fā)，用“非正常上訪”取代“違法上訪”，將難以定性的上訪行為也納入其中，“非正常上訪”范圍的擴(kuò)大也就不可避免會(huì)限制公民的合法權(quán)利，這顯然是治標(biāo)之策，有背法治。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。而“非正常上訪”這個(gè)概念顯然是偏離法治化軌道的，其范圍的模糊性和不確定性不僅會(huì)給黨政機(jī)關(guān)權(quán)力尋租的空間，還會(huì)使得公民的訴求得不到合法合理的解決，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，顯然是不利于建設(shè)法治社會(huì)的。有學(xué)者認(rèn)為，造成上訪的原因主要是非正常上訪的存在，只要規(guī)范了信訪行為，非正常上訪就不會(huì)存在，這種對(duì)非正常上訪的規(guī)定是一種本末倒置的行政責(zé)任非正常缺位行為。④還有學(xué)者認(rèn)為，上訪是《憲法》賦予的一項(xiàng)自由權(quán)利，如果《憲法》賦予中國(guó)民眾的自由權(quán)利得到了保障，如果公民有正常上訪的途徑，如果地方政府不仗勢(shì)欺人，欺上瞞下，對(duì)訪民圍追堵截，如果在當(dāng)?shù)乜梢越鉀Q訪民的問(wèn)題，如果只要一封上訪信就可以有尊嚴(yán)地反映問(wèn)題而不必丟人現(xiàn)眼地打橫幅、散傳單、靜坐，那么正常的中國(guó)老百姓會(huì)孤注一擲地踏上非正常上訪的艱辛路途？⑤所以，為了瓦解“非正常上訪”，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)自身就應(yīng)該嚴(yán)格的依法行政，始終把解決群眾合理訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益擺在首要位置，從而在源頭上減少信訪的發(fā)生。

三、通過(guò)規(guī)范行政裁量權(quán)減少非正常上訪的發(fā)生

何謂行政裁量權(quán)？我國(guó)學(xué)界尚未對(duì)此有統(tǒng)一定論，但是綜合看來(lái)，行政裁量權(quán)的定義一般可表述為，行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法定范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，根據(jù)其合理的判斷，決定其是否作為以及如何行為的權(quán)力。⑥

我國(guó)的行政裁量權(quán)根據(jù)不同情形可以分為以下幾種類型：對(duì)行政處罰幅度的裁量權(quán)；對(duì)情節(jié)輕重的裁量權(quán)；定性的裁量權(quán)；對(duì)行為方式的裁量權(quán)；對(duì)決定執(zhí)行主體的裁量權(quán)以及對(duì)行政執(zhí)法行為時(shí)限的裁量權(quán)。⑦行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)也會(huì)涉及到自由裁量的問(wèn)題。根據(jù)《治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)擾亂公共秩序的行政處罰，最低程度的處罰為警告或兩百元以下罰款，最高為十日拘留并處五百元罰款。在本案，鄭某的上訪行為確實(shí)違法，但是否是情節(jié)較嚴(yán)重呢？又是否是情節(jié)嚴(yán)重情形下的更惡劣情形呢？

沒(méi)有行政裁量就沒(méi)有行政管理，行政裁量之能動(dòng)性切合了實(shí)質(zhì)法治之需?！胺ㄖ嗡蟮牟⒉皇窍龔V泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)控制它的行使?，F(xiàn)代統(tǒng)治要求盡可能多且盡可能廣泛的自由裁量權(quán)。”⑧行政裁量權(quán)是一把雙刃劍，如果行使不當(dāng)，不僅會(huì)損害公民的合法權(quán)益，不利于社會(huì)的穩(wěn)定，還會(huì)導(dǎo)致權(quán)力腐敗等不良社會(huì)現(xiàn)象。正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)；有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方?！雹釓臋?quán)力的本身屬性來(lái)看，任何一項(xiàng)權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它的更易于被濫用。濫用自由裁量權(quán)導(dǎo)致的違法行為通常是隱蔽的，現(xiàn)實(shí)中很難被人所注意到。目前我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束還不夠完善，給自由裁量權(quán)的濫用留下了渠道。在實(shí)際執(zhí)法中，由于地域、個(gè)人素質(zhì)和價(jià)值取向等因素的不同，導(dǎo)致對(duì)法律法規(guī)的理解也不同，這也會(huì)造成自由裁量權(quán)的濫用。⑩

因此，規(guī)范行政裁量權(quán)對(duì)于法治政府、法治國(guó)家的建設(shè)有著重要的意義。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力得到規(guī)范行使，能減少公權(quán)力與公民個(gè)人權(quán)利的沖突，從而在源頭上遏制了非正常上訪的發(fā)生?；谖覈?guó)關(guān)于行政裁量權(quán)的立法還存在著很大的不確定性，完善相關(guān)立法便成為了規(guī)范行政裁量權(quán)的重中之重。此外，對(duì)于行政裁量權(quán)的司法審查也不能僅僅依賴于《行政訴訟法》第五十四條關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定責(zé)任時(shí)要求其履行的規(guī)定。同時(shí)，行使行政裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格依法行政，提高自身的法律素養(yǎng)，在法律、法規(guī)授權(quán)目的的范圍內(nèi)合理行使行政裁量權(quán)。當(dāng)然，上述所言規(guī)范行政裁量權(quán)并不意味著要扼殺它，而是在肯定其對(duì)社會(huì)管理服務(wù)發(fā)揮積極作用的前提下，督促其在法治建設(shè)的過(guò)程中更好、更充分地發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

注釋：

王進(jìn)忠.解讀非正常上訪（上）.遼寧警專學(xué)報(bào).2009（2）.

余凈植.對(duì)“非正常上訪”的法學(xué)思考.理論學(xué)刊.2011（10）.

陳建平.論公民上訪的法律限制——深圳市《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》引發(fā)的思考.嶺南學(xué)刊.2010（5）.

規(guī)范非正常上訪不如規(guī)范非正常受訪.法制日?qǐng)?bào).2009年11月13日.

從深圳限制訪民和官員的自由談起.環(huán)球網(wǎng).200年11月30日.

陳宏光.行政裁量權(quán)規(guī)范控制的路徑分析.安徽大學(xué)法律評(píng)論.2014（2）.

劉知臨.行政裁量及其治理，法制與社會(huì).2014（9）.

[英]威廉·韋德著.徐炳譯.行政法.中國(guó)大百科全書(shū)出版社. 1997.55.

[法]孟德斯鳩.論法的精神.商務(wù)印書(shū)館.1961.154.

劉天江.淺談在行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用.燕山大學(xué)畢業(yè)論文.2015.