論失地農(nóng)民就業(yè)保障體系的構建

胡江陵

【摘要】失地農(nóng)民的就業(yè)問題，它解決的也不僅是生存的問題，更是發(fā)展的問題。文章以海南國際旅游島建設中的失地農(nóng)民問題為例，提出了提升農(nóng)民自身的就業(yè)意識；針對性開展創(chuàng)業(yè)指導，提升農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)理念；引導農(nóng)民科學就業(yè)、科學生產(chǎn)；開展持續(xù)化、符合市場需求的就業(yè)培訓服務；為失地農(nóng)民提供更多就業(yè)機會和就業(yè)信息平臺等措施，以期望建構失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系。

【關鍵詞】海南國際旅游島 失地農(nóng)民 就業(yè)保障體系

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

自2010年海南國際旅游島建設正式上升為國家戰(zhàn)略后，一夜間海南的土地價值成倍增長。同時，海南很多地區(qū)也出現(xiàn)了非常突出的土地征用問題。農(nóng)民簽署了搬遷安置協(xié)議書，伴隨產(chǎn)生的，便是失地農(nóng)民的就業(yè)問題。那些原本是以土地為生產(chǎn)資料的農(nóng)民在土地被征用后，因失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，面臨失業(yè)問題，生活沒有任何保障。

失地農(nóng)民的就業(yè)問題若是得不到妥善解決，將嚴重滯后海南國際旅游島的建設進程，不利于海南地區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)、健康、快速的發(fā)展。因此，對國際旅游島建設進程中失地農(nóng)民就業(yè)問題進行長遠規(guī)劃和扶持，成為政府面臨的重要任務。筆者以此為例對失地農(nóng)民問題進行探究。

失地農(nóng)民就業(yè)困境及其原因分析

失地農(nóng)民群體呈現(xiàn)出老齡化，生活水平降低。目前，中國社會的老齡化問題非常突出，同時，失地農(nóng)民群體也呈現(xiàn)出明顯的老齡化特征。原本社會的就業(yè)競爭就很激烈，老齡化的失地農(nóng)民因其年齡長、文化知識水平較低、高科技技術的掌握更是匱乏，因此，失地農(nóng)民在就業(yè)市場中根本沒有競爭力。①在這些失地農(nóng)民群體中，也有很多的孤寡老人。他們原本的生活就很困難，失去土地又沒有打工能力，生活更加困窘。因此，尚未健全的社會保障體系，使得失地農(nóng)民的長遠生存無法得到保障。過去，農(nóng)民以“土地”為生，不必擔心基本生活水平的穩(wěn)定。而失去土地后，農(nóng)民面臨著生活習慣和生產(chǎn)方式的改變。很多農(nóng)民離開農(nóng)村，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工謀求生計。而此時，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，自身沒有一技之長，難以找到一份合適、收入可觀的工作，但城鎮(zhèn)相對較高的消費水平卻給了他們更大的精神壓力，他們的生活水平，不僅沒有提高，反而下降了。

失地農(nóng)民群體的轉產(chǎn)就業(yè)意識淡薄，目光不長遠。很多失地農(nóng)民在土地剛剛被征用時，住進了新的安置房，還拿到一大筆土地征用款。但是，很多農(nóng)民拿到這筆錢后，購買了小車，短時間內(nèi)提高了生活品質(zhì)。但是，等這筆錢花完了，生活又開始面臨更窘迫的局面。沒有了土地，也沒有了錢。因此，在農(nóng)民剛拿到這筆征用款時，如果政府能有效引導農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，把這筆錢轉化為創(chuàng)業(yè)資金，而不是消耗掉，一定程度上，是從根本上解決了農(nóng)民的就業(yè)，而且有著長遠的意義。

失地農(nóng)民接受就業(yè)培訓的積極性不高。在海南建設國際旅游島過程中，政府也對失地農(nóng)民問題開展了很多職業(yè)技能培訓。在這些培訓中，有些是觀念上的培訓，也有勞動技術方面的培訓。但從效果來看，培訓僅對小部分群體起到了效果。很多農(nóng)民群體在接受培訓后，去到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。收入并不高，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活高消費和子女的教育負擔增加，打擊了農(nóng)民的就業(yè)積極性。

政府在失地農(nóng)民就業(yè)工作中應承擔的角色和責任

農(nóng)民的土地在被征用后，他們失去了最基本、也最可靠的收入來源和收入保障，同時，他們讓渡了原本擁有的一切土地上的權益。失地農(nóng)民不得不游走于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間。受到現(xiàn)實社會競爭因素和不平衡社會因素的制約，失地農(nóng)民逐步成為了就業(yè)市場的弱勢群體，他們無法通過市場的資源配置實現(xiàn)就業(yè)，并把更多的希望投向政府的扶持。以海南為例，筆者認為在失地農(nóng)民的就業(yè)問題中政府應該承擔以下角色和責任。

失地農(nóng)民權益的“維護者”。在我國城鄉(xiāng)二元結構中，農(nóng)民一直處于弱勢地位。失地農(nóng)民在土地被征用后，遇到諸如土地征用標準過低、征地費用未及時付款給失地農(nóng)民、農(nóng)民無法分享土地的增值權益、征地權益過程不透明等問題時，因其自身法律知識和法律意識有限，他們無力維護被侵害的權益，農(nóng)民缺乏真正有效的抗訴權。因此，在土地征用制度的改革和推動、失地農(nóng)民權益的維護中，需要政府給予更多的扶持和幫助。

此外，在土地征用過程中，難以保障農(nóng)民的所有權益。因此，在土地被征用后，有時會出現(xiàn)一些加劇社會矛盾或者不利于社會安定團結的因素。面對這種情況，政府對于這些失地農(nóng)民的態(tài)度，直接影響著失地農(nóng)民的情緒和社會的穩(wěn)定。失地農(nóng)民的就業(yè)問題，是一項關注地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大民生工程，需要政府高度重視，將失地農(nóng)民的就業(yè)納入地方經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃中。

失地農(nóng)民社會保障的“助推器”。關于農(nóng)村土地產(chǎn)權性質(zhì)的界定，應上升至法律的層面，從根本上保障農(nóng)民的土地權益。同時，也能保證農(nóng)民的土地權益在受到侵害時能有章可循。政府應不斷完善土地交易制度，推動農(nóng)村土地交易的市場化進程，保證土地交易過程中征地雙方地位的平等性和公平性?！锻恋毓芾矸ā分幸灿猩婕笆袌鼋?jīng)濟、失地農(nóng)民權益保障的內(nèi)容，但是仍然存在與社會現(xiàn)實不相適應的條款，其中制定的征地補償制度，以及涉及集體土地征用的補償標準等是否合理仍有待進一步探究，失地農(nóng)民的補償標準如何提高，以滿足其生存發(fā)展的需要，這些問題都需要政府的制度來予以保障。

失地農(nóng)民的社會保障系統(tǒng)是個非常復雜的工程。失地農(nóng)民的就業(yè)意向也與國家針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老、住房、失業(yè)、醫(yī)療、就業(yè)政策等緊密相關。因此，切實提高失地農(nóng)民的就業(yè)質(zhì)量，真正解決他們的生存和發(fā)展問題，需要建立一個科學、系統(tǒng)、全面的社會保障體系。雖然，這個體系的構建和完備難度很大，但仍需持續(xù)推進，讓失地農(nóng)民真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，住有所居，病有所醫(yī)，業(yè)有所從”。

失地農(nóng)民未來發(fā)展的“引領人”。海南的農(nóng)民人口基數(shù)較高，當他們的土地被征用后，勞作方式會發(fā)生根本性的變化。但是對于沒有一技之長的農(nóng)民來說，即便是一次性較高的土地征用款，也無法從長遠解決他們的生存問題。因此，長遠來看，失地農(nóng)民不僅需要解決眼前的就業(yè)問題以保證基本的生活來源，他們也需要未來的規(guī)劃。失地農(nóng)民普遍文化水平有限，他們既缺乏適應城鎮(zhèn)社會發(fā)展的技術和能力，也缺乏對于自身未來的發(fā)展規(guī)劃。

政府應當承擔起失地農(nóng)民未來發(fā)展“引領人”的角色，提高他們的思想意識的同時，使其擺脫過去依靠征地補償坐吃山空的狀態(tài)，針對失地農(nóng)民年齡階段和文化層次，幫助其培訓和掌握適合城鎮(zhèn)發(fā)展的非農(nóng)職業(yè)技能；引導失地農(nóng)民認清自身目前所掌握的技術，并盡可能實現(xiàn)技術升級，通過技術創(chuàng)收，讓失地農(nóng)民的思想也可以與時俱進，讓農(nóng)民一起參與到國際旅游島的建設工作中。

對失地農(nóng)民就業(yè)問題的思考

失地農(nóng)民的就業(yè)問題，不僅僅是就業(yè)的問題，它是個復雜的系統(tǒng)工程。失地農(nóng)民的就業(yè)問題，首先是個就業(yè)問題。失地農(nóng)民能否就業(yè)，直接關乎著農(nóng)民基本的物質(zhì)生活能否得到保障，直接關乎著社會的安定。但同時，農(nóng)民在失去土地后，他們失去的不僅僅是物質(zhì)生活的保障，他們面臨的可能是離開故土，背井離鄉(xiāng)，面臨著生活環(huán)境、文化環(huán)境的轉變，當前中國不完善的社會保障機制使失地農(nóng)民面臨著社會生存環(huán)境中更大的經(jīng)濟和精神壓力。在海南省政府頒布的《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》（2009）中曾提出全面推行被征地農(nóng)民社會保障制度，這是一個很好的開端。對于農(nóng)民來說，他們需要轉變的不僅是適應新的生活環(huán)境和生活方式，還需要有適應社會發(fā)展的就業(yè)理念和職業(yè)觀，逐步加入到現(xiàn)代化建設的洪流中，為國際旅游島的建設做出自己的貢獻。

失地農(nóng)民的就業(yè)問題，解決的不僅是他們的生存問題，還有發(fā)展問題。按照“全面建成小康社會”的標準和要求，失地農(nóng)民要生存，也要發(fā)展。解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，也可以保證失地農(nóng)民的基本物質(zhì)生活。在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”，“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”等，這些政策的制定，一定程度上促進著失地農(nóng)民群體社會保障機制的完善。②因此，真正想解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，也要依靠社會保障機制的不斷完善、戶籍制度的改革、城鄉(xiāng)二元結構模式的調(diào)整，失地農(nóng)民的住房安置、子女教育、醫(yī)療保險等都需要配套的政策支持。這些政策更需要上升到國家的法律層面，通過法律的手段，保障失地農(nóng)民的權益，消除他們的后顧之憂。

失地農(nóng)民就業(yè)保障體系的構建途徑

失地農(nóng)民的就業(yè)問題，不僅是簡單化的解決就業(yè)，需要一個不斷健全和完善的就業(yè)保障體系。對于海南國際旅游島來說，應該努力從以下幾個方面做好失地農(nóng)民就業(yè)保障工作：

加強思想引導，提升農(nóng)民的就業(yè)意識。失地農(nóng)民的受教育程度普遍有限，再加上長期生活在相對比較落后的農(nóng)村地區(qū)，面對土地征用款，很多失地農(nóng)民都持有“一夜暴富”的心態(tài)。有了這筆錢，很多失地農(nóng)民不愿去城鎮(zhèn)從事一些社會地位較低、待遇較低、工作強度較大的工作，他們更愿意坐等政府的支持和救助。這樣的心態(tài)，不僅不利于失地農(nóng)民走出去，靠自己的雙手去創(chuàng)收，同時也極大地滯后了失地農(nóng)民的就業(yè)工作進程。

針對性開展創(chuàng)業(yè)指導，提升農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)理念?！按蟊妱?chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”絕不僅僅是針對高科技行業(yè)進行的。失地農(nóng)民同樣也可以加入到創(chuàng)業(yè)的隊伍中。失地農(nóng)民雖然沒有掌握著高精尖的技術，但是他們有著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)技術和知識。因此，針對農(nóng)民現(xiàn)有的知識水平和條件，政府應從理念、人才、技能、資金、政策等方面給予創(chuàng)業(yè)扶持，關于失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)問題，不僅需要政府的投入和引導，社會企業(yè)、高等院校、創(chuàng)業(yè)培訓機構等都可以參與到提高失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)水平的工作中。同時，新形勢下鼓勵失地農(nóng)民在家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，不僅可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、轉型與升級，同時，可以促進失地農(nóng)民就業(yè)問題的進程，增加農(nóng)民收入。

引導農(nóng)民科學就業(yè)、科學生產(chǎn)。面對失地農(nóng)民，政府可以引導農(nóng)民科學就業(yè)。例如，在他們原本所掌握的農(nóng)業(yè)技術上，發(fā)展熱帶特色農(nóng)業(yè)。政府充分利用社會資源，發(fā)揮自身融資的資源優(yōu)勢，積極為農(nóng)民引進投資，從政策上吸引企業(yè)家發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)，幫助農(nóng)民解決當前生活困難，脫貧致富。

過去，農(nóng)民以種植為生，文化水平相對較低，掌握的知識有限。政府可以充分發(fā)揮引領作用，為失地農(nóng)民群體提供就業(yè)技能的培訓平臺，開辦公益性的職業(yè)能力培訓班，普及生產(chǎn)知識，引導農(nóng)民利用所學的知識，提高生產(chǎn)水平。同時，政府也可以提供一些公益性的工作崗位，征地企業(yè)為失地農(nóng)民提供一些就業(yè)崗位，當?shù)卣疄槭У剞r(nóng)民提供“創(chuàng)業(yè)基地”，轉變農(nóng)民就業(yè)觀念，不能只等政府的補償款，更要自主轉產(chǎn)就業(yè)，脫貧致富。鼓勵農(nóng)民在失去土地后，充分認識現(xiàn)有資源優(yōu)勢。國際旅游島的建設，吸引了更多旅游者。鼓勵農(nóng)民充分利用本土地理和資源優(yōu)勢，把小城鎮(zhèn)規(guī)劃為富有地方特色的家庭式公寓、特色小區(qū)等，開發(fā)地方特色小吃、餐飲等。少數(shù)民族地區(qū)，更是可以充分發(fā)揮少數(shù)民族文化特色，讓更多的旅客在體驗中了解少數(shù)民族文化，感受了特色的民族風韻，同時也增加了農(nóng)民的收入。

開展持續(xù)化、符合市場需求的就業(yè)培訓服務。“各地實踐也證明，對失地農(nóng)民安置工作必須堅持把做好社會保障工作和解決勞動力就業(yè)結合起來……加強對失地農(nóng)民就業(yè)指導、培訓和服務，是解決大多數(shù)失地農(nóng)民還停留在靠力氣掙錢、做苦力吃飯、自我‘充電意識薄弱、就業(yè)本領和機會都較少的難題，有效提高失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的重要措施?！雹郛斎唬槍κУ剞r(nóng)民開展的就業(yè)服務需要地方政府的持續(xù)關注。不斷完善針對失地農(nóng)民的就業(yè)服務，加強與失地農(nóng)民的溝通，掌握他們的基本情況和需求后，再開展服務活動。針對海南本土農(nóng)民以及失地農(nóng)民已掌握的農(nóng)業(yè)技術或職業(yè)技能，開展一些針對性的提升培訓，提高他們的就業(yè)競爭力和生存能力。同時，也可依托海南現(xiàn)有的資源優(yōu)勢和自然優(yōu)勢，以及國際旅游島建設過程中的政策優(yōu)勢，開設符合農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢和旅游業(yè)的培訓課程。在培訓過程中，注重與社會需求接軌，做好“訂單式”培訓，不要流于形式，幫助失地農(nóng)民掌握一些真正用得上、符合社會需求的技能。此外，培訓工作結束后，政府應持續(xù)關注培訓效果，做好跟蹤調(diào)查；掌握失地農(nóng)民的勞動力資源，積極了解市場需求，以便不斷調(diào)整培訓方案，培養(yǎng)符合市場需求的人才。

為失地農(nóng)民提供更多就業(yè)機會和就業(yè)信息平臺?！氨Ｕ鲜У剞r(nóng)民利益必須堅持社會保障和勞動力就業(yè)安置統(tǒng)籌考慮”。政府可以加大對失地農(nóng)民所在地區(qū)勞動密集型、小微企業(yè)的扶持力度，鼓勵周邊企業(yè)吸納失地農(nóng)民就近、就地實現(xiàn)就業(yè)。④政府帶頭發(fā)展多種類型經(jīng)濟，為失地農(nóng)民就業(yè)提供更多渠道和平臺。海南屯昌曾在2012年出臺政策，對失地農(nóng)民學駕照進行全額補貼，大大激發(fā)了農(nóng)民學習駕照的積極性。他們不僅可以掌握一技之長，找工作也擁有了更多機會。此外，不斷推動農(nóng)民與企業(yè)家利益共享和開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，這也成為增加農(nóng)村收入的有效來源。引導失地農(nóng)民樹立主動創(chuàng)業(yè)發(fā)展的理念，鼓勵他們積極參加就業(yè)培訓，不斷增強自身競爭力。政府為失地農(nóng)民提供就業(yè)信息的同時，鼓勵農(nóng)民自主、多途徑獲取就業(yè)需求信息，掌握就業(yè)的主動權。

綜上，“在工業(yè)化和城市化進程中，農(nóng)民損失的是全方位、綜合性的，農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位、居住房屋、生活保障以及集體資產(chǎn)等，從而失去了維持農(nóng)民全家生存、發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式。擁有土地承包權的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城市居民獲得同樣就業(yè)機會和社會保障，還要付出轉變就業(yè)方式、生活方式的成本，使不少失地農(nóng)民不滿情緒和逆反心理上升，對土地征用采取了抵制態(tài)度，不僅嚴重惡化了干群關系，也直接影響了社會穩(wěn)定的大局。”海南國際旅游島的建設進程中，同樣存在著諸如此類的問題?？偟膩碚f，失地農(nóng)民的就業(yè)問題不僅關系到海南國際旅游島建設的進程和海南省經(jīng)濟的健康發(fā)展，同時，也關注著農(nóng)民自身最根本的利益，關乎著社會的穩(wěn)定。

（作者單位：海口經(jīng)濟學院；本文系海南省2015年度哲學社會科學規(guī)劃課題成果，項目編號：HNSK（QN）15-20）

【注釋】

①國務院發(fā)展研究中心課題組：“中國失地農(nóng)民權益保護及若干政策建議”，《改革》（重慶），2009年第5期，第5～16頁。

②廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第257頁。

③黃寰：“以就業(yè)推動失地農(nóng)民的安置”，《經(jīng)濟問題探索》2009年第1期，第27～31頁。

④錢忠好，徐美銀：“我國失地農(nóng)民可行能力缺失及其重構研究”，《學術研究》，2008年第12期，第69～74頁。

責編 /王坤娜