溫州易地扶貧搬遷政策的風險規(guī)避

周海靜

（中共泰順縣委黨校，浙江 泰順 325500）

一、問題的提出

易地扶貧搬遷是新時期通過人口的遷移和空間的再造，突破原住地的資源約束，實現(xiàn)脫貧攻堅目標的典型扶貧攻堅形式，是精準扶貧“五個一批”工程的重要內(nèi)容。我國易地扶貧搬遷政策由來已久。早在20世紀80年代，“三西”（河西、定西、西海固）農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃中開始易地扶貧搬遷的探索；90年代的“國家八七扶貧攻堅計劃”中，廣西、湖北、云南等省開展實施易地扶貧搬遷工程；本世紀初，國家對易地扶貧搬遷政策進行了整體設(shè)計與推進；2013年國家提出精準扶貧方略，易地扶貧搬遷政策進一步精準化。根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》[1]，我國將加快實施易地扶貧搬遷工程，要求從根本上解決約1 000萬建檔立卡貧困人口的穩(wěn)定脫貧和發(fā)展問題。作為東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，浙江省不在國家“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃涉及的22個省范圍之列，但浙江省地形復雜，東部沿海以平原為主，中西部、西南部以山地、丘陵居多，部分地區(qū)處于高山。20世紀90年代中期開始，浙江一些偏遠地區(qū)著手開展易地扶貧搬遷的探索與實踐。如金華、麗水、溫州等地區(qū)的偏遠山區(qū)縣都進行了下山脫貧工程探索，為浙江省新一輪易地扶貧搬遷提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

針對易地扶貧搬遷中低收入農(nóng)戶安居難、醫(yī)療支出負擔重和收入持續(xù)增長動能不足等問題，2017年溫州市率全省之先創(chuàng)新性地推出了異地搬遷差異化補助、低收入農(nóng)戶醫(yī)療支出保險和財政資金折股量化三項扶貧新政[2]，旨在通過差異化補助等方式切實幫助低收入農(nóng)戶“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”。盡管易地扶貧搬遷政策的出發(fā)點是幫助低收入農(nóng)戶脫貧，但“任何抽象體系，不論它設(shè)計得如何盡善盡美，也不會按人們所假設(shè)的那樣完美的動作，因為操作人員會有失誤，與設(shè)計錯誤不同，操作失誤是無法徹底消除的。”[3]由于易地搬遷有“設(shè)計錯誤”與“操作失誤”的可能，難免存在不可預見性和無法預測性的風險。尤其是作為政策對象的低收入農(nóng)戶的風險承受能力低于社會平均值，因此深入研究易地扶貧搬遷政策有著什么樣的疊加風險，政策實施過程應如何規(guī)避和治理，有著十分重要的現(xiàn)實意義。目前，對易地扶貧搬遷政策研究主要從動遷對象的主觀意愿、政策執(zhí)行體制和政策效益等方面展開，認為在實踐中普遍存在政策執(zhí)行難、執(zhí)行中易產(chǎn)生偏差及政策效益低等難題。政策執(zhí)行難主要表現(xiàn)在動遷對象的搬遷意愿不強烈，存在著“等靠要”的思想；執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)為急功冒進的運動式政策執(zhí)行；政策效益低主要表現(xiàn)為搬遷后移民缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，扶貧效果不明顯，易并發(fā)返貧、返遷現(xiàn)象，甚至影響社會穩(wěn)定等[4]。搬遷對象的受教育水平、思想觀念和搬遷動力所限，信心不足是政策執(zhí)行難的主要原因[5]；執(zhí)行中的急功冒進是行政主導下壓力型體制下的威逼和普適性政策的誘導合力作用的結(jié)果[6]；政策過于聚焦物質(zhì)層面和外在的自然因素，不重視政策的長效機制是導致扶貧效益低的重要因素[7]。

作為一項社會政策實踐，易地扶貧搬遷是包含了一定價值觀、目標、執(zhí)行與評估的行動過程的統(tǒng)一體[8]。然而，在政策執(zhí)行的過程中，基層政府往往迫于執(zhí)行壓力和時限壓力，對易地扶貧搬遷可能引發(fā)的負面效應和扶貧風險無暇顧及，對這方面的研究和案例分析也相對不足。政策是有成本的，成本的分擔必然帶來風險。對政策風險的預警，有助于風險的規(guī)避和治理。本文以溫州為例，探討易地扶貧搬遷新政實施過程中可能疊加風險，并提出規(guī)避措施。

二、溫州易地搬遷政策的正向扶貧功能和可能疊加風險

改革開放以來，溫州地方政府對于扶貧工作進行了積極的探索，主要采取了以下三種扶貧方式:一是物資、技術(shù)的幫扶。這是改革伊始直至20世紀90年代初采用的主要方式。二是貧困人口下山脫貧。從20世紀90年代中期開始引導實施，主要針對泰順、文成等縣的偏遠高山地區(qū)貧困人口。三是整鄉(xiāng)搬遷。2003年泰順縣率先試點整鄉(xiāng)下山搬遷，以“一鎮(zhèn)帶三鄉(xiāng)”的模式引導峰門鄉(xiāng)、黃橋鄉(xiāng)、竹里鄉(xiāng)的群眾整鄉(xiāng)搬遷至司前鎮(zhèn)。黨的十八大以后，隨著浙南重點生態(tài)功能區(qū)的設(shè)立和惠及市區(qū)700多萬人口飲用水問題的珊溪水庫庫區(qū)管理的需要，溫州的易地扶貧搬遷政策除了扶貧，還增加生態(tài)治理、庫區(qū)水源保護和避災安置等要求。從20世紀90年代中期至今，溫州易地扶貧搬遷工作已實施了20多年。長期實踐表明，處于高山、深山、地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)的農(nóng)戶，有能力搬走的基本都搬走了，滯留下來的農(nóng)戶大多處于低收入狀態(tài)，形成了“富搬窮不搬、越窮越難搬”的困局。據(jù)調(diào)查，截至2017年12月，全市11個縣（市、區(qū)）仍有22.8萬建檔立卡的低收入農(nóng)戶[9]，大多居住在偏遠山區(qū)。本質(zhì)上，這部分群體的脫貧是2020年溫州全面建成小康社會的關(guān)鍵，是溫州精準扶貧工作的“硬骨頭”。2017年9月，溫州市扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導小組和市財政局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步明確異地搬遷差異化補助等精準扶貧政策的通知》[2]，目的在于持續(xù)深入推進易地扶貧搬遷、有效破解發(fā)展困局，標志著溫州易地扶貧搬遷工作進入“啃硬骨頭”的深入實施階段。易地扶貧搬遷工程是一項復雜的系統(tǒng)工程，政策性強、難度大。對于建檔立卡的低收入農(nóng)戶而言，易地搬遷有著弱化其生活、生產(chǎn)等方面風險的正向扶貧功能，但是一旦“設(shè)計錯誤”或“操作失誤”，也可能會出現(xiàn)因搬遷新增住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等負擔而導致貧困的新的疊加風險。

1.正向扶貧功能

（1）弱化生存風險。溫州地處浙東南沿海，地形從東向西逐漸抬升，至西南部和北部形成高山，最高海拔達1 611m。高山地區(qū)易發(fā)生地質(zhì)災害，再加上溫州屬亞熱帶季風區(qū)，每年夏秋季節(jié)臺風頻繁過境，極易發(fā)生山體滑坡、民房倒塌等災害性事件。囿于地理區(qū)位的限制，高山地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與平原地區(qū)相比較為低下，一直是貧困人口集中分布地。通過多輪易地搬遷，目前仍未搬遷的低收入農(nóng)戶的住房極為分散，多為年代久遠、土墻或土木結(jié)構(gòu)的危舊房屋，漏雨現(xiàn)象普遍存在，對于臺風等惡劣天氣無法起到正常抵御功能，隨時有倒塌的風險。未搬遷的低收入農(nóng)戶的飲水大多靠自建水井里的井水，甚至有些地方吃的是雨水，水質(zhì)得不到保證。而易地搬遷點的房屋以集中連片、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)為主，一些地區(qū)甚至由專業(yè)房企和物業(yè)公司代建代管，在住房建構(gòu)質(zhì)量、使用功能和水電等配套設(shè)施上較農(nóng)戶原有住房有著根本性的改善。例如泰順縣的易地搬遷點“無區(qū)域生態(tài)移民安置小區(qū)”，位于縣城中心地段，由知名房地產(chǎn)集團有限公司代建和管理，在房屋質(zhì)量和物業(yè)管理等方面都有一定保障。

（2）弱化經(jīng)濟風險。低收入農(nóng)戶創(chuàng)收能力普遍較低，經(jīng)濟抗風險能力差，相對于其他扶貧方式，易地搬遷的成本較高，因而搬遷補助力度始終是工作推動的關(guān)鍵要素。溫州先后出臺下山移民、整鄉(xiāng)搬遷、災后重建、宅基地復墾、地質(zhì)災害避讓搬遷、抗震安居等搬遷安置政策，通過資金補助、貸款貼息和費用減免等方式降低搬遷農(nóng)戶的經(jīng)濟負擔。以泰順災后重建移民安置政策為例，邊遠山區(qū)一戶有200m2磚混結(jié)構(gòu)原房的4口之家如在縣城“無區(qū)域生態(tài)移民安置小區(qū)”購買一套120m2的房屋，根據(jù)移民安置的房屋價格3 960元/m2，約需47.5萬。根據(jù)泰順縣災后重建移民安置政策核算，該戶可取得政策性獎勵補貼18.36萬元，其中包含6.96萬元人口補助、2萬戶補助、5萬元危舊房拆除補助、2.4萬元宅基地復墾補助和2萬元拆除獎勵，同時享受50%的銀行貸款貼息，剩余房款通過公積金貸款，每月按揭1 500元左右，這個支出水平在普通農(nóng)戶家庭的承受范圍內(nèi)[10]。但對于深度貧困人口，上述補助標準仍無力搬遷，為此，2017年9月，溫州出臺異地搬遷差異化補助政策，對低收入農(nóng)戶的異地搬遷再新增每戶3萬元的差異化補助[2]。對享有新增差異化補助后搬遷仍有困難的群眾，經(jīng)縣級扶貧部門和慈善機構(gòu)確認，將發(fā)動社會力量捐助，幫扶資金直接發(fā)放到農(nóng)戶。

（3）弱化生產(chǎn)風險。低收入農(nóng)戶家庭深陷貧困的原因是多方面的，勞動技能及就業(yè)機會的短缺是重要原因。自20世紀90年代末開展大規(guī)模的農(nóng)民知識化培訓以來，溫州地區(qū)大量農(nóng)民通過技能提升，提高了家庭收入，但因本地就業(yè)崗位不足，多數(shù)仍以外出打工為主。由于易地扶貧搬遷點實現(xiàn)了人口的大量集聚，為技能要求不高、就業(yè)靈活的來料加工企業(yè)提供了充足的勞動力資源。經(jīng)政府的扶持引導，易地搬遷點周邊的來料加工型企業(yè)得以快速發(fā)展。例如2017年泰順縣加大對規(guī)模以上來料加工經(jīng)紀人扶強扶優(yōu)工作力度，促進全縣來料加工產(chǎn)業(yè)的擴面提質(zhì)，當年安排省級來料加工以獎代補項目補助資金100萬元[11]。截止2017年底，泰順全縣來料加工經(jīng)紀人114人，加工點108個，來料加工產(chǎn)值累計1.94億元，發(fā)放加工費7 242.66萬元，常年從業(yè)人員4 746人。其中，發(fā)放低收入農(nóng)戶加工費1 302.76萬元，帶動低收入農(nóng)戶1 654人次，從業(yè)人員人均收入達到1.5萬元，實現(xiàn)全縣141個省級扶貧重點和農(nóng)民異地搬遷小區(qū)（點）全覆蓋[11]。

2.可能疊加風險

盡管易地扶貧搬遷政策從出發(fā)點看，有著弱化低收入農(nóng)戶生存、經(jīng)濟和生產(chǎn)風險的功能，但是由于低收入農(nóng)戶自身經(jīng)濟承受力不足，抗風險能力有限，即使政策設(shè)計再科學，如果執(zhí)行不到位，也很難達成預設(shè)的目標。政策的執(zhí)行易受多方面因素影響，其中科層制官僚體系的結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行者對政策的認知、政策設(shè)定的預期社會效果、政策執(zhí)行環(huán)境以及目標群體等因素的影響是最為關(guān)鍵的五個要素[12]。易地扶貧搬遷作為一項政治任務，一般由基層政府組織實施。因此，政策執(zhí)行者對易地扶貧搬遷的認知不存在錯位，即思想認識上是高度統(tǒng)一的。政策執(zhí)行環(huán)境由政策的適用性和執(zhí)行壓力兩個變量組成。如果政策的適用性不強，再大的執(zhí)行壓力也會導致消極執(zhí)行；如果政策的適用性強，且有較大的執(zhí)行壓力，則會出現(xiàn)運動式的政策執(zhí)行。易地扶貧搬遷一般針對集中連片特困地區(qū)，不存在政策不適用的問題。那么，導致易地扶貧搬遷政策執(zhí)行過程的偏差，剔除上述兩個要素，則主要歸因于政策的預期社會效果、政策在科層體制中的執(zhí)行壓力以及政策目標群體的參與程度三個方面。

（1）低收入農(nóng)戶的思想觀念和行為方式轉(zhuǎn)換困難，政策的預期社會效果難以實現(xiàn)。易地扶貧搬遷是改善人們生存環(huán)境、生產(chǎn)方式和觀念的社會改造工程。只要有足夠的投資，單純實現(xiàn)貧困人口的空間轉(zhuǎn)移是較為容易的，但空間轉(zhuǎn)移之后的社會再造卻是一個漫長的過程。其中最難的環(huán)節(jié)就是觀念和行為方式的轉(zhuǎn)變。低收入農(nóng)戶融入新社會群體的適應性普遍低于其他經(jīng)濟條件較好的家庭，并且更依賴于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。當前易地扶貧搬遷以“無土安置”搬遷戶為主，農(nóng)戶在無法快速轉(zhuǎn)變思想觀念、行為方式的前提下僅作生存環(huán)境的位移，由于資金缺乏、社會關(guān)系簡單，生計資本極其有限，加之缺乏致富的技能，將會因在移民安置社區(qū)中生計困難而造成返遷，無法真正達成低收入人口“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”的政策預期效果。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些搬遷點存在“見戶不見人”的現(xiàn)象，以中老年極端貧困人口為主，這些對象迫于生計將房子轉(zhuǎn)讓，而原有房屋已經(jīng)被拆除，只能在原屋附近搭建棚屋寄住。對于這種狀況下的極度貧困人口而言，其生存風險非但沒有降低反而增加了。

（2）科層制下，上級給下級過重的政策執(zhí)行的績效考核壓力，容易導致基層政府產(chǎn)生過度投機性的空口承諾。在當前把易地扶貧搬遷作為一項政治任務的形勢下，扶貧政策中要求在一定時間內(nèi)必須達到一定指標的硬性考核，將對政策執(zhí)行者產(chǎn)生執(zhí)行壓力。例如2016年湖北省在易地扶貧搬遷考核暫行辦法征求意見稿中就提出“集中安置率低于60%的不得分，高于60%的得滿分4分”的規(guī)定，受這一集中安置政策導向的影響，湖北的一些縣市明文出臺政策不允許分散安置[13]，對基層易地扶貧搬遷的執(zhí)行形成巨大壓力。為解決政策執(zhí)行難的問題，無法排除政策執(zhí)行者對動遷對象的一些要求往往采取先口頭答應而事后不認賬的誘導手段的可能性，使政策的執(zhí)行發(fā)生偏差。

（3）由于政策目標群體的參與程度不高，動遷對象有時會不積極配合，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。因易地扶貧搬遷以改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件為指向，政策本身的正當性毋庸置疑。按照現(xiàn)代化的標準來看，這種目的的合理性使得貧困地區(qū)人口在歷史傳統(tǒng)中形成的生產(chǎn)生活方式、思想觀念多顯得落后，應該被拋棄和改造。但由于缺乏足夠的理解和尊重，缺乏與動遷對象的充分溝通和協(xié)調(diào)，政策的制定和實施更多表現(xiàn)為政府單方的政策行為，政策目標群體的參與程度低，不僅不積極配合，甚至在一定條件下還會造成政策目標群體一定的抵觸情緒，出現(xiàn)“扶貧干部滿腔熱情、幫扶對象冷眼旁觀”的扶貧怪象。

在低收入農(nóng)戶的思想觀念和生產(chǎn)生活方式?jīng)]有改變的情況下，通過行政性的政績考核手段實施易地扶貧搬遷這樣的社會再造工程，加之制定政策時目標群體的參與度不高，極易造成這些自身經(jīng)濟能力十分脆弱的動遷人群脫離原來的生產(chǎn)生活空間后，由于生產(chǎn)生活成本提高，就業(yè)和創(chuàng)收能力又沒有相應提升，從而產(chǎn)生新的政策疊加風險。

三、溫州易地扶貧搬遷政策疊加風險的規(guī)避策略

易地扶貧搬遷政策由于受上述三方面因素的影響，在執(zhí)行過程中極易產(chǎn)生偏差，并因此形成政策空傳、目標替代和急功冒進的運動式執(zhí)行。因此，如何降低和規(guī)避政策的執(zhí)行偏差，是政策制定者研究及完善政策時應解決的首要問題。對照影響政策執(zhí)行的主要因素，對易地扶貧搬遷可能產(chǎn)生的風險要有一定的預見性。為此，應積極采取相應的措施，加以規(guī)避。

1.通過全面而長遠的制度安排化解政策風險

面對易地扶貧搬遷政策執(zhí)行難的問題，政府相關(guān)部門一般會完善政策供給，加大對搬遷戶的財政補貼力度。但是，如果無法及時解決低收入農(nóng)戶的生計及可持續(xù)發(fā)展問題，還是會有引發(fā)貧困戶返貧的風險。溫州市扶貧新政中的易地搬遷差異化補貼就屬于前者，但同時溫州扶貧政策制定者也關(guān)注到了后者?；诋斍搬t(yī)療負擔已經(jīng)成為低收入農(nóng)戶致貧的重要原因，為提高這一群體抵御意外風險的能力，溫州出臺了醫(yī)療商業(yè)補充險的扶持政策，低收入人口可不受年齡和健康狀況的限制參投意外傷害和大病醫(yī)療商業(yè)補充險，人均保費100元以上，投保費用由財政統(tǒng)籌解決。同時，基于低收入農(nóng)戶自主經(jīng)濟發(fā)展能力的不足，溫州以扶貧資金折股量化的方式，提升其預期獲取經(jīng)濟收入的能力，以期達成長遠而穩(wěn)定的扶貧政策預期效果。扶貧資金折投量化是指將支農(nóng)資金投入項目形成資產(chǎn)股權(quán)，賦予低收入農(nóng)戶資產(chǎn)股權(quán)。支農(nóng)資金的量化折股分為普通股和優(yōu)先股兩種。農(nóng)戶投普通股可按股權(quán)獲得分紅，還可參與企業(yè)決策，但要承擔相應經(jīng)營風險，投優(yōu)先股則享有固定收益和一定分紅，但不參與企業(yè)決策和承擔企業(yè)風險。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，溫州市全年共安排市級扶貧資金1 050萬元，用于對350戶農(nóng)村特困農(nóng)戶的異地搬遷和住房解困實施差異化補助；在社會力量幫扶方面，共有140多個單位和100多家企業(yè)參與了組團式扶貧，年度籌集扶貧資金2 500萬元，170家商會企業(yè)參加了“百會（企）扶百村”精準扶貧行動[14]。在醫(yī)療支出商業(yè)補充保險方面，2017年溫州的投保范圍覆蓋了17萬人口。在扶貧資金折股量化上，溫州市財政列支了450萬元專項資金用于扶持各地的資金量化扶貧試點[15]。

2.設(shè)置反向限制條件，消解低收入群體的過度依賴心理

政策制定者如不深入了解掌握動遷對象的心理，并充分考慮這一群體的利益和實際情況制定政策，將增加政策執(zhí)行的難度，使得政策性風險和負面效應的概率大為增加。為此，設(shè)計易地扶貧搬遷政策時，要站在動遷對象的角度，充分思考其可能的行為選擇，這樣才能適當減少政策可能引致的負面效應。2017年溫州市扶貧新政中對低收入農(nóng)戶實施異地搬遷差異化補助，并對其中特別困難的群體推出社會力量幫扶的制度安排。這一政策有效提升了低收入群體異地搬遷的能力，也使其中的部分農(nóng)戶產(chǎn)生等待觀望的心態(tài)，期望有更多利好政策，使得扶貧補助政策陷入“養(yǎng)懶漢”的困境。針對這些可能的負面效應，溫州市扶貧新政在上述措施的基礎(chǔ)上，附加了限制條件，即接受社會幫扶的家庭，一般每戶受捐助2萬元，直接發(fā)放到戶；獲贈金額（含物資折算金額）不超過10萬元[2]。這種反向限制可以在一定程度上化解正向給予可能導致的低收入群體的依賴心理，塑造和引導差異化補助政策執(zhí)行的良性氛圍和發(fā)展方向。

3.通過制度設(shè)計，緩解政策執(zhí)行者的執(zhí)行壓力

晉升錦標賽模式是改革開放以來中國解決地方官員激勵的主要治理方式[16]。當前，考核機制正逐步深層次地介入行政事務的各個角落，對政策執(zhí)行形成巨大壓力。溫州市扶貧新政要求“對積極履職，沒有主觀故意，由于市場風險、經(jīng)營風險和低收入農(nóng)戶經(jīng)營能力不足，導致財政資金折股量化扶貧沒有達到預期目標的，按《溫州市改革創(chuàng)新容錯免責辦法（試行）》給予免責?！盵2]這一規(guī)定基于鼓勵官員的創(chuàng)新和擔當，嘗試通過免責機制探索政策執(zhí)行壓力緩解的有效路徑。當然，如何界定“積極履職”和“沒有主觀故意”，仍需作深入研究，出臺相關(guān)的考核細化規(guī)定。

易地扶貧搬遷政策是一項長遠、穩(wěn)定、系統(tǒng)性的扶貧措施，但容易因執(zhí)行壓力而產(chǎn)生執(zhí)行偏差，而變?yōu)椤岸唐娇臁钡膽毙偷拿撠毚胧?。政策制定者應對政策可能產(chǎn)生的扶貧風險及負面效應保持高度的警覺性，在政策制定中充分了解動遷對象的心理，切實尊重其自主意愿，同時，將搬遷工程視為社會再造，充分認識社會再造和變遷的復雜性，堅持漸進、緩步發(fā)展原則。