高速公路融資合作項(xiàng)目社會(huì)資本投資者選擇與管控問題探討

李萬俊

摘要：隨著我國發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，社會(huì)資本必然將贏得更多發(fā)展機(jī)遇，然而社會(huì)資本投資高速公路領(lǐng)域的道路并不平坦，在融資模式和項(xiàng)目管理上面臨許多困難。本文以廣西融資合作項(xiàng)目為例，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到的問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對(duì)策，為今后引入社會(huì)資本投資高速公路提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：高速公路;社會(huì)資本;選擇與管控

改革開放40年來，撐起中國經(jīng)濟(jì)“半壁江山”的民營經(jīng)濟(jì)，已成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要力量。1989年，廣東省率先進(jìn)行公路收費(fèi)經(jīng)營實(shí)踐改革試點(diǎn)，公路建設(shè)開始面向社會(huì)公開吸收投資，社會(huì)資金逐漸進(jìn)入公路項(xiàng)目投資領(lǐng)域。2015年4月，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，決定在收費(fèi)公路領(lǐng)域鼓勵(lì)推廣政府和社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過政府和社會(huì)資本合作模式，參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，與政府共同參與項(xiàng)目全周期管理，發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自優(yōu)勢(shì)，提高收費(fèi)公路服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

由于高速公路投資規(guī)模大，對(duì)于我國中西部地區(qū)而言，僅僅靠政府補(bǔ)助無法滿足項(xiàng)目資本金的需要，為緩解高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資壓力，廣西在不斷摸索中開拓了一種新的融資方式—融資合作模式，即由政府領(lǐng)導(dǎo)的高速公路投資企業(yè)與社會(huì)投資者共同出資，共同組建和管理項(xiàng)目公司一種合作模式。這種模式注重政府企業(yè)和社會(huì)投資者的合作，由政府企業(yè)投入引導(dǎo)資金，社會(huì)投資者投入主要的資本金，承擔(dān)項(xiàng)目成本控制的責(zé)任，政府企業(yè)在項(xiàng)目建成后分期回購社會(huì)投資者的股份，社會(huì)投資者實(shí)現(xiàn)退出。目前融資合作項(xiàng)目的社會(huì)投資者主要是大型工程施工企業(yè)，這些企業(yè)大都是國有企業(yè)，擁有豐富的工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，問題相對(duì)較少，本文所指的社會(huì)資本投資者主要是指民營企業(yè)。

一、高速公路融資合作項(xiàng)目社會(huì)投資者選擇與管控存在的問題

（一）投資者的資質(zhì)不強(qiáng)導(dǎo)致項(xiàng)目非正常終止

融資合作建設(shè)模式開始推行時(shí)，政府企業(yè)對(duì)社會(huì)投資者的資質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)要求不夠高，與非公路民營企業(yè)合作建設(shè)，并讓其作為項(xiàng)目的實(shí)際控制人。由于合作雙方管理理念存在差異，合作經(jīng)驗(yàn)缺乏，需要較長時(shí)間磨合理順各種關(guān)系。非公路行業(yè)的社會(huì)投資者缺乏高速公路建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)，容易造成工程施工管理混亂，工程質(zhì)量進(jìn)度達(dá)不到要求，甚至造成工程停工等問題，給政府對(duì)項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管帶來重重困難，帶來眾多不良的社會(huì)影響。這是引入民營企業(yè)投資BOT項(xiàng)目中普遍出現(xiàn)的問題，也是BOT模式退出高速公路建設(shè)項(xiàng)目的重要原因之一。

（二）投資者的資金實(shí)力不足導(dǎo)致資本金不能及時(shí)到位

引入社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目主要是解決項(xiàng)目資本金不足的問題。高速公路項(xiàng)目屬于典型的重資產(chǎn)，項(xiàng)目投資大，回收期長且變現(xiàn)困難，因此投資者的資金實(shí)力是否足夠滿足項(xiàng)目建設(shè)的需求非常重要。盡管國務(wù)院在2015年將公路項(xiàng)目的最低資本金比例由原來的25%調(diào)整為20%，但是動(dòng)輒數(shù)億元的資金對(duì)社會(huì)投資者來說仍然非常巨大。一些社會(huì)投資者投入部分資金后，由于后續(xù)資金不能及時(shí)到位，希望通過建設(shè)資金周轉(zhuǎn)或者要施工單位墊資等方式繼續(xù)投入項(xiàng)目，造成項(xiàng)目資金緊張，直接影響工程進(jìn)度。

（三）合作雙方股權(quán)比例不合理導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對(duì)等

融資合作項(xiàng)目的核心問題之一是確定合作雙方的股權(quán)比例，確定股權(quán)比例后合作雙方共同出資成立項(xiàng)目公司，并派出相應(yīng)的管理人員。由于政府企業(yè)是項(xiàng)目的發(fā)起人和最終經(jīng)營者，社會(huì)投資者不參與項(xiàng)目運(yùn)營，在項(xiàng)目建成后將項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府企業(yè)，政府企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目的融資和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，因此需要掌握項(xiàng)目的控制權(quán)。但政府需要社會(huì)投資者承擔(dān)大部分的資本金，如果讓社會(huì)投資者占大股東，政府企業(yè)失去項(xiàng)目的控制權(quán)，一旦社會(huì)投資者不嚴(yán)格履行合同或項(xiàng)目管理能力差，將給項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管帶來巨大的困難。

（四）投資者的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不夠?qū)е马?xiàng)目管理混亂

社會(huì)投資者除了要有資金保障，還需要有技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)支撐。引入非公路主業(yè)的民營企業(yè)作為投資者，存在以下問題：首先，民營企業(yè)委派的主要人員基本上是從社會(huì)上或家族式聘用的管理人員，沒有從事高速公路建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。其次，對(duì)施工單位的項(xiàng)目經(jīng)理部過于控制，使其不能合理調(diào)配資源，有效組織工程施工，發(fā)揮不了施工管理核心作用。對(duì)員工管理缺少有效手段，缺乏凝聚力，管理人員流動(dòng)大，很不穩(wěn)定。第三，缺乏技術(shù)可靠、長期合作的勞務(wù)隊(duì)伍，在勞務(wù)隊(duì)伍選擇上，對(duì)隊(duì)伍的履約能力和高速公路施工經(jīng)驗(yàn)等要求不高，勞務(wù)隊(duì)伍進(jìn)場(chǎng)后又缺乏嚴(yán)格有效的管理，出現(xiàn)不服從業(yè)主、監(jiān)理管理的現(xiàn)象。

二、高速公路融資合作項(xiàng)目社會(huì)投資者選擇與管控的建議

（一）選擇有項(xiàng)目投資和管理能力的社會(huì)投資者

高速公路項(xiàng)目投資規(guī)模大，一般的社會(huì)企業(yè)特別是民營企業(yè)難以籌集如此巨大的資金，加上民營企業(yè)一直面臨融資難、融資貴的問題，這給民營企業(yè)投資高速公路項(xiàng)目增加了一道“玻璃門”。社會(huì)投資者主要看重的是項(xiàng)目建設(shè)期的利潤，要最大限度的控制工程建設(shè)成本，加快項(xiàng)目建設(shè)，獲得高于其融資成本和合理利潤的效益，必須要靠成熟穩(wěn)定的技術(shù)和豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，正所謂沒有金剛鉆，不攬瓷器活，如果沒有相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，是不可能做到的。因此，引入的民營企業(yè)最好是從事高速公路等大型基礎(chǔ)設(shè)施的施工企業(yè)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合才能取得成功。對(duì)非公路行業(yè)的民營企業(yè)來說，可與專業(yè)的路橋公司組成聯(lián)合體一起投資項(xiàng)目，或委托專業(yè)的路橋公司代為建設(shè)管理，民營企業(yè)僅作為財(cái)務(wù)投資者，將項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給施工總承包公司。

（二）合理分配雙方的權(quán)責(zé)利

社會(huì)投資企業(yè)以追求利潤最大化為經(jīng)營目的，而政府投資企業(yè)是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化作為主要目的，投資目的不同是合作雙方面臨的最根本的問題[1]。在項(xiàng)目合作談判初期，就要明確合作雙方的權(quán)責(zé)利，首先，引入民營企業(yè)投資的主要目的是解決項(xiàng)目資本金不足的問題，社會(huì)投資者只負(fù)責(zé)按股權(quán)比例籌集到位資本金，政府企業(yè)承擔(dān)貸款資金的融資和股權(quán)回購的壓力，因此必須由政府控制項(xiàng)目公司，以免在工程建設(shè)期出現(xiàn)不可控的風(fēng)險(xiǎn)。其次，為了充分發(fā)揮社會(huì)投資者的管理優(yōu)勢(shì)，可將征地拆遷費(fèi)用包干給社會(huì)投資者，社會(huì)投資者為了控制投資，必然對(duì)征地拆遷費(fèi)用審核更加嚴(yán)格、細(xì)致，最大限度避免超概的現(xiàn)象發(fā)生。最后，要明確約定糾紛或爭(zhēng)議的解決方式。在合作過程中，雙方對(duì)各自利益的不同考慮，可能會(huì)產(chǎn)生的糾紛或爭(zhēng)議，因此必須要建立爭(zhēng)議解決機(jī)制，及時(shí)解決出現(xiàn)的問題。

（三）對(duì)項(xiàng)目全過程實(shí)施資金監(jiān)管

政府企業(yè)無法對(duì)項(xiàng)目資金有效監(jiān)管是導(dǎo)致項(xiàng)目管理混亂的重要原因之一。為了保障項(xiàng)目資金安全使用，避免出現(xiàn)資金損失，政府企業(yè)必須要對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)施全過程監(jiān)管，派出的人員要擁有項(xiàng)目資金審批和支付的最終權(quán)力。政府企業(yè)人員有權(quán)監(jiān)督和檢查項(xiàng)目承包人的財(cái)務(wù)開支和資金流向，承包人必須主動(dòng)接受政府企業(yè)人員的監(jiān)督和檢查，防止出現(xiàn)社會(huì)投資者利用承包人轉(zhuǎn)移、挪用、抽逃建設(shè)資金的問題[2]。此外，政府企業(yè)還要引入審計(jì)、紀(jì)檢等監(jiān)督部門，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程特別是工程招投標(biāo)、工程計(jì)量、變更進(jìn)行監(jiān)督，避免資金違法違規(guī)支出，防止國有資產(chǎn)流失。

（四）保障社會(huì)投資者的合理收益

社會(huì)投資者投資高速公路項(xiàng)目主要是為了獲得合理的回報(bào)，由于高速公路建設(shè)周期長，涉及眾多利益相關(guān)者，面臨各種不可抗風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者進(jìn)行一定的補(bǔ)償，是融資合作項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一。首先，項(xiàng)目的投資回報(bào)率是吸引社會(huì)投資者投資的關(guān)鍵，應(yīng)該高于投資者的綜合融資成本，還需要考慮通貨膨脹的因素。其次，延長社會(huì)投資者股權(quán)退出的期限，讓投資者參與項(xiàng)目運(yùn)營，政府企業(yè)從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營轉(zhuǎn)變，若運(yùn)營期間預(yù)測(cè)結(jié)果與實(shí)際情況偏差較大，應(yīng)由政府作出補(bǔ)償。最后，一旦發(fā)生較嚴(yán)重的不可抗風(fēng)險(xiǎn)，超過自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵抗及調(diào)整能力時(shí)，政府企業(yè)應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行支持[3]。

三、結(jié)束語

社會(huì)資金進(jìn)入高速公路項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域已有20多年，雖然道路崎嶇坎坷，但一直在向前發(fā)展，從以前的BOT模式，到現(xiàn)在的PPP模式，政府與社會(huì)資本合作變得越來越順暢。筆者認(rèn)為，引入民間資本投資高速公路項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，在于選擇一家綜合實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)信譽(yù)好、有較強(qiáng)項(xiàng)目管理能力的合作伙伴，選擇合作伙伴后，需要明確雙方的權(quán)責(zé)利，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，約定雙方承擔(dān)的職責(zé)，以提高管理效率，降低工程成本，最終實(shí)現(xiàn)共贏。

參考文獻(xiàn)：

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[3]柯冬梅.PPP模式下高速公路特許經(jīng)營項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制研究[D].重慶.重慶交通大學(xué)，2013.