高職校企合作多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的困境及對(duì)策

摘?要：校企合作是職業(yè)教育的重要辦學(xué)模式，隨著國(guó)家層面提出推進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新治理，如何構(gòu)建和完善校企合作治理結(jié)構(gòu)成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前，高職校企合作的多元主體治理結(jié)構(gòu)還存在治理目標(biāo)不夠明確統(tǒng)一、治理主體權(quán)限界定不明、參與過程明顯離散、資源整合利用率不高等問題，通過借鑒協(xié)同治理理論，提出了高職校企合作多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建原則：主體要適度多元、權(quán)責(zé)要適當(dāng)劃分、機(jī)制要有效適配，并給出了具體實(shí)施對(duì)策。

關(guān)鍵詞：高職;校企合作;多元協(xié)同;治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：G719?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-4428（2019）11-0030-02

校企合作是職業(yè)教育歷久彌新的話題，從“校企合作、工學(xué)結(jié)合”到“產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、知行合一”，學(xué)界對(duì)校企合作的認(rèn)識(shí)不斷拓展、研究不斷深化，校企合作作為職業(yè)教育的基本辦學(xué)模式和辦好職業(yè)教育的關(guān)鍵所在，已經(jīng)成為各界的共識(shí)。有關(guān)校企合作的研究主要集中在內(nèi)涵定義、合作模式、國(guó)際比較、長(zhǎng)效機(jī)制、有效途徑等方面。近年來，隨著國(guó)家層面提出推進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新治理，職業(yè)教育領(lǐng)域開始探索職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和完善。2014年6月，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014～2020年）》，明確提出要完善校企合作的現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)，有關(guān)治理結(jié)構(gòu)的理論研究和實(shí)踐探索成為校企合作研究的新熱點(diǎn)，也是新時(shí)代高職院校深化校企合作、深化體制改革、創(chuàng)新合作方法所面臨的重要課題。

一、 多元共治的內(nèi)涵及高職現(xiàn)狀分析

（一）治理及多元共治

治理理念最早可追溯至亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧斯特羅姆與威廉姆森將治理推向了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的前沿，也因此獲得2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。治理是管理發(fā)展的最新形態(tài)，已從政治學(xué)、企業(yè)管理領(lǐng)域拓展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域，也包括高職教育。盡管各個(gè)研究界對(duì)于治理的理解和定義不同，但都基于“政府單中心管理失靈”這一共識(shí)，其基本特征是強(qiáng)調(diào)公共管理的合作與服務(wù)、管理主體的多元化、注重引入市場(chǎng)機(jī)制，在以市場(chǎng)決定資源配置的基礎(chǔ)條件下，多元化的主體圍繞共同目標(biāo)、平等協(xié)商、協(xié)調(diào)互動(dòng)，共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)達(dá)成。當(dāng)前，現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展使得高職教育逐漸成為一個(gè)多元、多層、跨界的復(fù)合型組織，要按照組織治理能力現(xiàn)代化的要求，創(chuàng)新治理模式、完善治理體制機(jī)制，既是高職教育自身現(xiàn)代治理能力建設(shè)的需要，也是推進(jìn)校企合作、產(chǎn)教融合的本質(zhì)要求。

（二）高職治理主體及其參與狀況

高職院校治理也是高等學(xué)校治理的重要組成部分，由于高職院校的高等性和職業(yè)性，其治理與普通高校存在不同，更注重合作主體間的職權(quán)劃分、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約，更強(qiáng)調(diào)合作中的“共治”。根據(jù)高職院校治理運(yùn)行機(jī)制和治理對(duì)象的不同，其治理結(jié)構(gòu)可分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)。外部治理結(jié)構(gòu)主要包括與政府、行業(yè)、企業(yè)、其他院校之間的關(guān)系，體現(xiàn)在辦學(xué)、投資與管理等體制;內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指校內(nèi)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)分配、權(quán)力關(guān)系和內(nèi)部制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)在學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。高職院校與普通高校相比，兼具高等性與職業(yè)性的特征使其更加強(qiáng)調(diào)校企合作辦學(xué)，體現(xiàn)在治理層面就是跨界特征明顯。當(dāng)前，實(shí)施產(chǎn)教融合成為高職教育發(fā)展的主航道，使得高職院校的治理結(jié)構(gòu)外部色彩更加顯著，主要原因在于產(chǎn)教融合不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，更需要行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量作為治理主體的緊密合作、共治共享，否則產(chǎn)教融合只能流于形式，融而不合、合而不深、合而不久。

二、 高職多元主體校企合作治理結(jié)構(gòu)的困境

2017年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，產(chǎn)教融合成為國(guó)家層面的制度安排，從當(dāng)前高職教育治理研究的現(xiàn)狀可知，各主體之間未能形成協(xié)同關(guān)系，總體上處在類似“局部協(xié)作、分散治理”的狀態(tài)。造成這種現(xiàn)實(shí)困境的原因主要包括：

（一）各治理主體合作意圖的差異性導(dǎo)致治理目標(biāo)不夠明確統(tǒng)一

高職校企合作治理主體包括政府、行業(yè)、企業(yè)、院校，各自的社會(huì)角色不相一致，關(guān)注的目標(biāo)也不相同，在參與治理中各主體之間達(dá)成的總體目標(biāo)往往是模糊的。例如，院校與企業(yè)之間，前者追求的是人才培養(yǎng)質(zhì)量及其社會(huì)效益，后者關(guān)注的是以最小的成本獲得能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來更多經(jīng)濟(jì)效益的畢業(yè)生。政府與院校之間，前者更加注重結(jié)果導(dǎo)向，在辦學(xué)資金、政策配套、項(xiàng)目支持等方面擇優(yōu)資助，院校作為教育公共產(chǎn)品供給方，很大程度依賴政府提供的政策資源、資金項(xiàng)目，現(xiàn)實(shí)中兩者間的供需矛盾也導(dǎo)致很多高職院校特別是未進(jìn)入示范校、優(yōu)質(zhì)校行列的高職院校陷入體制和制度設(shè)計(jì)的困局。由于我國(guó)缺少有關(guān)校企合作各主體責(zé)任義務(wù)的法律強(qiáng)制規(guī)定，參與治理的各主體的目標(biāo)意圖難以統(tǒng)一明確，各主體的利益訴求難以調(diào)和，不利于形成整體協(xié)同的推進(jìn)合力。

（二）各治理主體的權(quán)限界定不明導(dǎo)致參與過程的明顯離散性

我國(guó)的校企合作主要還是政策引導(dǎo)，還沒有國(guó)家層面的法律強(qiáng)制規(guī)定，而德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將校企合作辦學(xué)寫入職業(yè)教育法，企業(yè)等社會(huì)主體為職業(yè)教育辦學(xué)提供必要的資源已成為法律強(qiáng)制。由于缺少法律強(qiáng)制和國(guó)家層面體制安排，我國(guó)高職院校開展校企合作過程中，各治理主體的權(quán)限界定缺乏相關(guān)制度規(guī)范，致使參與過程表現(xiàn)出明顯的離散性，呈現(xiàn)個(gè)體的參與過度和普遍的參與不足。以企業(yè)和院校為例，二者的利益訴求不同導(dǎo)致兩者在人才培養(yǎng)過程中的角色和任務(wù)各不相同，在校企合作過程中的權(quán)限也大相徑庭，在缺乏國(guó)家層面校企合作法律的強(qiáng)制規(guī)范下，僅憑校企之間的約定俗成或一紙協(xié)議很難對(duì)兩者在校企合作中的權(quán)限給出明確界定，容易出現(xiàn)“校強(qiáng)企弱”或“校弱企強(qiáng)”的治理結(jié)構(gòu)，盡管當(dāng)前也存在少數(shù)相對(duì)成功的合作案例，但絕大多數(shù)高職院校仍處在不平衡的治理結(jié)構(gòu)之中。這種不平衡的治理結(jié)構(gòu)會(huì)促使參與過程的離散性，久而久之會(huì)造成參與主體的流失，更談不上校企合作的有效治理。

（三）各治理主體資源整合與利用效率不高

治理主體合作意圖的差異性、權(quán)限界定的缺位，導(dǎo)致各主體在人才、設(shè)備、資金等合作資源供給方面也會(huì)有所考量和保留，資源控制權(quán)較大的主體在合作過程中缺少有效的監(jiān)督（教育主管部門或社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)），存在資源使用的自利化;對(duì)于資源匱乏的治理主體（如非示范性、非優(yōu)質(zhì)高職院校以及部分民辦高職院校），則資源利用率偏低，影響人才培養(yǎng)的受益面。例如，一些高職院校的校企合作就是為企業(yè)提供廉價(jià)勞動(dòng)力，學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)就是從事一線的機(jī)械化體力勞動(dòng)，技術(shù)技能培養(yǎng)環(huán)節(jié)嚴(yán)重缺失。再如，一些校企合作共建的實(shí)訓(xùn)基地淪為墻上“牌子工程”，主要應(yīng)付評(píng)估檢查而實(shí)踐教學(xué)的質(zhì)量和人才培養(yǎng)效果大打折扣。一些校企合作共建技術(shù)開發(fā)中心，資源整合利用率不高，只能滿足相關(guān)實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)教學(xué)，技術(shù)研發(fā)和技術(shù)服務(wù)能力不足，更談不上成果轉(zhuǎn)化，無法形成校企合作內(nèi)生動(dòng)力。

三、 高職校企合作多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的實(shí)施對(duì)策

（一）校企合作多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建原則

1. 主體要適度多元

隨著產(chǎn)教融合的不斷推進(jìn)，高職教育的跨界性愈發(fā)明顯，諸如技術(shù)技能型人才的聯(lián)合培養(yǎng)、開展應(yīng)用技術(shù)研究與“四技”服務(wù)、建立完善職業(yè)教育培訓(xùn)體系等，這些均涉及院校、企業(yè)、行業(yè)、政府以及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者，因此，高職教育校企合作協(xié)同治理結(jié)構(gòu)要構(gòu)建政府、院校、企業(yè)新型社會(huì)關(guān)系為主要內(nèi)容，其他相關(guān)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織有效參與，形成各利益相關(guān)者組成的多元協(xié)同治理共同體。適度體現(xiàn)在參與主體的類型和數(shù)量的適宜程度，以提升合作效率與治理效益為衡量依據(jù)。主體過少難以整合資源和形成多元利益格局，主體過多則會(huì)增加治理的復(fù)雜性。

2. 權(quán)責(zé)要適當(dāng)劃分

集權(quán)與分權(quán)是現(xiàn)代治理體系中的核心要義，現(xiàn)代職業(yè)教育的校企合作已然是一個(gè)開放、多元的復(fù)雜系統(tǒng)，從學(xué)歷教育拓展非學(xué)歷教育，從學(xué)校教育拓展到職業(yè)培訓(xùn)，多元共治的根本動(dòng)力需要權(quán)力的適當(dāng)劃分，即多元主體間權(quán)責(zé)劃分與權(quán)力平衡。要按照依法治校的總原則，多元主體之間秉承管理規(guī)范、體制健全、權(quán)責(zé)明晰的“契約精神”，對(duì)不同主體的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)劃分，既保持各主體一定程度的自治權(quán)，又有效限制內(nèi)部權(quán)力過度擴(kuò)張，保證權(quán)力的有效制衡，以最大限度提高各主體參與治理的積極性，完善治理功能、創(chuàng)新治理方式、提升治理能力。

3. 機(jī)制要有效適配

校企合作治理結(jié)構(gòu)應(yīng)從圍繞產(chǎn)業(yè)布局、對(duì)接市場(chǎng)需求、服務(wù)社會(huì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，探索與多元共治內(nèi)容相適配的有效機(jī)制，以調(diào)和沖突、凝聚共識(shí)，促使院校、企業(yè)、政府、行業(yè)等治理主體之間合理制衡、協(xié)調(diào)合作、治理有效。高職校企合作既是一個(gè)項(xiàng)目也是一種過程狀態(tài)，各治理主體也存在跨界性，涉及政界、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界等多種類型的合作主體，要通過建立民主決策機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、資源利益共享機(jī)制、矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制等一系列有效機(jī)制，及時(shí)解決協(xié)同治理過程中的利益訴求差異等矛盾問題，有效規(guī)范權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)多元主體跨界有效互動(dòng)。

（二）高職校企合作多元協(xié)同共治的實(shí)施對(duì)策

1. 完善規(guī)章制度，鎖定各方共識(shí)，推動(dòng)多元主體跨界融通

2018年，教育部等六部門印發(fā)《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》，辦法雖然規(guī)定了合作形式、給出了具體措施，但如何構(gòu)建各主體協(xié)同互動(dòng)的載體還缺乏指導(dǎo)性意見，同時(shí)該辦法只是幾個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)，并非國(guó)務(wù)院頒布，在校企合作強(qiáng)制性、規(guī)范性、執(zhí)行性方面遠(yuǎn)不如德國(guó)等西方國(guó)家直接頒布的《校企合作法》。高職教育校企合作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮政府的“頂層樞紐”組織作用，統(tǒng)籌建立健全高職教育校企合作相關(guān)的執(zhí)行、保障等規(guī)章制度，明確各主體在校企合作治理中的身份與權(quán)責(zé)關(guān)系，引導(dǎo)各主體形成高職教育治理共識(shí)，從制度層面打破跨界合作的壁壘，促進(jìn)多元主體跨界融通。

2. 理順主體關(guān)系，暢通協(xié)商渠道，推動(dòng)多元主體協(xié)同共治

高職教育校企合作中的多元主體各具特色與優(yōu)勢(shì)，除了明確角色定位和職責(zé)，還要進(jìn)一步合作理順關(guān)系，克服傳統(tǒng)合作模式中政府、院校、企業(yè)、行業(yè)等治理主體權(quán)力邊界不清等問題。要暢通多元主體的溝通渠道，建立和完善協(xié)商機(jī)制，借助信息化管理平臺(tái)和大數(shù)據(jù)等分析手段，及時(shí)解決治理過程中的信息不對(duì)稱、訴求不一致以及契約不完備等問題，發(fā)揮各治理主體的比較優(yōu)勢(shì)，積極尋求多元治理主體的訴求公約數(shù)，繼而提高政府的行政管理績(jī)效、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、調(diào)動(dòng)行業(yè)企業(yè)參與治理的積極性，推動(dòng)形成多元主體協(xié)同共治的格局。

3. 克服責(zé)任分散，整合治理資源，實(shí)現(xiàn)多元主體利益共贏

要構(gòu)建持久穩(wěn)定的多元主體治理結(jié)構(gòu)，避免因?yàn)槎嘣赡軒淼呢?zé)任分散和不確定，借鑒管理學(xué)中的協(xié)同治理“元治理”理念。當(dāng)前階段我國(guó)還未出臺(tái)《校企合作法》，高職教育作為一項(xiàng)公益事業(yè)，構(gòu)建和完善校企合作協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵還要依靠政府作為宏觀主體發(fā)揮其在協(xié)同治理過程中“推進(jìn)器”“平衡器”的作用，通過財(cái)政、土地、稅收、項(xiàng)目等政策資源，協(xié)調(diào)各主體治理中的權(quán)力與責(zé)任匹配、解決消減職權(quán)耗散的問題，從而促進(jìn)各治理主體整合優(yōu)勢(shì)資源，以利益共贏為紐帶實(shí)現(xiàn)各治理主體利益最大公約數(shù)，形成多元治理的合力，提升協(xié)同治理的效率和效益。

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作者簡(jiǎn)介：

黃興海，男，江蘇興化人，江蘇旅游職業(yè)學(xué)院教授，研究方向：高職教育管理。