發(fā)展型社會(huì)政策視域下的精準(zhǔn)扶貧

摘要：中國(guó)扶貧工作雖取得巨大成就，但傳統(tǒng)扶貧政策在扶貧主體、對(duì)象、手段、目標(biāo)等方面仍存不足。必須在發(fā)展型社會(huì)政策視域下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧：通過政府外包、企業(yè)參與、社會(huì)協(xié)同建構(gòu)公私伙伴關(guān)系，以多元參與及協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)扶貧主體之精準(zhǔn)；通過完善精細(xì)化識(shí)別機(jī)制、建構(gòu)收入型貧困與支出型貧困相結(jié)合的多維考察機(jī)制實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象之精準(zhǔn)；通過推行“互聯(lián)網(wǎng)+”多種新型扶貧方式投資人力資本以推進(jìn)科技扶貧、智慧扶貧、創(chuàng)新扶貧、生態(tài)扶貧，并關(guān)注家庭、支持家庭、發(fā)展家庭實(shí)現(xiàn)扶貧手段之精準(zhǔn)；通過“個(gè)人發(fā)展賬戶”對(duì)貧困者進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)，并以“現(xiàn)金+服務(wù)券”的扶貧資金發(fā)放方式促進(jìn)貧困者可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)之精準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；發(fā)展型社會(huì)政策；多元協(xié)同

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）01-0135-006

一、問題的提出

扶貧攻堅(jiān)一直是黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的一項(xiàng)重要治理工作。改革開放以來，尤其是近20年隨著扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃與扶貧綱要的相繼出臺(tái)，極大地促進(jìn)了貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，扶貧開發(fā)的成效舉世矚目。[1] 1978—2015年，全國(guó)貧困人口由2.5億降至7017萬人，貧困發(fā)生率也從30.7%降至7.2%。農(nóng)業(yè)科技含量不斷增強(qiáng)，農(nóng)村公共服務(wù)供給不斷完善，農(nóng)民收入水平不斷提升，大量農(nóng)民成功實(shí)現(xiàn)脫貧致富。同時(shí)，我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)依然十分艱巨。據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國(guó)有14個(gè)集中連片特困地區(qū)，片區(qū)縣及國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣共832個(gè)，貧困村12.8萬個(gè)，貧困戶2948.5萬個(gè)，貧困人口仍有7017萬人。[2] 2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西土家族苗族自治州調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)，提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，強(qiáng)調(diào)扶貧工作要“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。[3] 2015年黨的十八屆五中全會(huì)將“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”凝聚成全黨共識(shí)，精準(zhǔn)扶貧正式成為國(guó)家扶貧政策的最新表述、最新思路和最新標(biāo)準(zhǔn)，并在全國(guó)各地廣泛實(shí)踐，涌現(xiàn)出甘肅“1+17”精準(zhǔn)扶貧方案、貴州“六個(gè)到村到戶”等模式。

全新的政策實(shí)踐需要合理的科學(xué)理論加以指導(dǎo)，“全面建成小康社會(huì)”語境下的扶貧工作同樣需要新的理論介入以提供強(qiáng)大的智力支持與理論指引。為因應(yīng)上世紀(jì)七、八十年代北歐福利國(guó)家危機(jī)與英美新自由主義復(fù)興，追求社會(huì)政策福利性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)性，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)多元參與，強(qiáng)調(diào)家庭、突出人力資本投資的發(fā)展型社會(huì)政策可為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下推進(jìn)扶貧工作的指導(dǎo)理論，而十八屆五中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的“分類扶持貧困家庭，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”的脫貧攻堅(jiān)思路則可視為是對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的現(xiàn)實(shí)呼應(yīng)。本文將在發(fā)展型社會(huì)政策視域下展開對(duì)精準(zhǔn)扶貧模式的有益探討。

二、傳統(tǒng)語境下的扶貧之困

中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)及扶貧開發(fā)政策出臺(tái)使得減貧成效顯著，依世界銀行貧困標(biāo)準(zhǔn)（1美元/天）推算，近30年減少近7億貧困人口。[4]但若按2015年修訂的國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)（1.9美元/天），中國(guó)貧困人口數(shù)仍居世界第三，占世界貧困人口的7%。[5]中國(guó)貧困治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻，傳統(tǒng)扶貧政策之弊端顯露無疑，已難以為繼。

扶貧主體：一家包攬+投入不足。長(zhǎng)期以來，中國(guó)政府擁有強(qiáng)大的組織系統(tǒng)和資源動(dòng)員能力，過度主導(dǎo)扶貧資源的分配和使用，而非政府組織和農(nóng)民自組織的發(fā)展空間嚴(yán)重不足甚至匱乏。大量的扶貧資源只能通過各級(jí)政府組織來傳遞和管理，而政府部門的利益化傾向及公務(wù)人員的“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)極易導(dǎo)致公共利益部門化甚至私人化，最終使得大量扶貧資源偏離目標(biāo)群體。單純的體制內(nèi)以財(cái)務(wù)和資金審查為主的監(jiān)督手段并不能客觀真實(shí)全面地反映受助對(duì)象的貧困狀況與扶貧成效，加之傳統(tǒng)“漫灌式”扶貧方式帶來的規(guī)模效益，為利用“國(guó)家級(jí)貧困縣”的“帽子”繼續(xù)獲得國(guó)家扶貧政策帶來的諸多利好，一些基層政府即便已經(jīng)實(shí)質(zhì)脫貧，也會(huì)千方百計(jì)地通過數(shù)字作假而“力爭(zhēng)不脫貧”，甚至“爭(zhēng)貧”，從而瓜分本就不多的扶貧資金。此外，扶貧主體單一必然加劇投入不足。僅靠政府自身資源很難進(jìn)行精細(xì)化救助，正如發(fā)展型社會(huì)政策學(xué)者指出，“加強(qiáng)并維持生計(jì)的行動(dòng)對(duì)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源和資本性資產(chǎn)的分配形成挑戰(zhàn)”[6]。傳統(tǒng)意義上，政府主要專注于以現(xiàn)金支付為主的社會(huì)救助，但僅就社會(huì)救助而言，政府的投入也太少，2014年我國(guó)社會(huì)救助支出2009.6億元，僅占當(dāng)年GDP的0.32%，而日本2014年社會(huì)救助在GDP中的占比為0.9%，是中國(guó)的近三倍之多。[7]

扶貧對(duì)象：識(shí)別不精準(zhǔn)+扶助不全面。傳統(tǒng)上，我國(guó)在扶貧對(duì)象的選擇方面采取區(qū)域瞄準(zhǔn)，針對(duì)某一區(qū)域開展重點(diǎn)幫扶。從上世紀(jì)80年代開始，我國(guó)即主要針對(duì)國(guó)家或省級(jí)貧困縣扶貧。2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》確定了14個(gè)連片特困地區(qū)。區(qū)域瞄準(zhǔn)極易忽視受助個(gè)體的碎片化、個(gè)性化需求以致瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離，極大降低扶貧政策和項(xiàng)目實(shí)施的效率和有效性，直接導(dǎo)致政策實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)背離。扶貧對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)還易導(dǎo)致“扶富不扶貧”的精英捕獲現(xiàn)象。一項(xiàng)調(diào)研顯示，富裕戶、中等戶、貧困戶三者受益比為33%、51%、16%，中等戶和富裕戶受益比遠(yuǎn)高于貧困戶。[8]在識(shí)別不精準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)扶貧對(duì)象的扶助亦不全面。中國(guó)學(xué)界與實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期忽略支出型貧困，直到2014年《社會(huì)救助暫行辦法》頒布，支出型貧困方受普遍重視。一項(xiàng)在江蘇開展的調(diào)研結(jié)果顯示，從收支情況看，受訪家庭2014年平均收入18660元，月入1555元，高于江蘇2014年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)年平均支出31961元，每月2663元，高出月收入均值1108元。若遇重大疾病或突遭變故，收不抵支將更為嚴(yán)重?？梢娛茉L者貧困并非源于收入低，而是支出過高，以致收不抵支而陷入貧困。

扶貧手段：重項(xiàng)目輕實(shí)效+普惠式成片漫灌。在我國(guó)扶貧實(shí)踐中，重項(xiàng)目申報(bào)而輕扶貧實(shí)效的傾向一直存在，項(xiàng)目前期缺乏科學(xué)論證，投資計(jì)劃嚴(yán)重脫離實(shí)際，政策粗放“漫灌”而欠缺精準(zhǔn)度，資金利用效率低下。區(qū)域瞄準(zhǔn)下的普惠式扶貧受限于模式單一、區(qū)域與個(gè)體差異性體現(xiàn)不夠、資源整合困難、貧困人口生計(jì)脆弱等要素，極易出現(xiàn)發(fā)展意愿對(duì)接排斥、項(xiàng)目選擇排斥、資金規(guī)模排斥、市場(chǎng)排斥，導(dǎo)致政策對(duì)接有落差、政策銜接有縫隙、政策承接有障礙，極大降低資源利用效率，減弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧的正相關(guān)性，扶貧資源邊際效益遞減，扶貧資源涓滴效應(yīng)式微。普惠式成片漫灌導(dǎo)致扶貧資金對(duì)貧困地區(qū)全覆蓋極易帶來“扶貧依賴”，陷入“年年扶貧年年貧”怪圈，加之扶貧主體單一導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目評(píng)選、資金使用的有效監(jiān)督缺失，部分項(xiàng)目脫離實(shí)際、扶貧資金挪作他用，極大損耗政府公信力與扶貧工作實(shí)效。2014年，審計(jì)署在國(guó)家級(jí)貧困縣中發(fā)現(xiàn)近6億元扶貧款“灰洞”。[9]

扶貧目標(biāo)：簡(jiǎn)單收入補(bǔ)償+基本生存保障。傳統(tǒng)扶貧政策注重收入貧困，忽略資產(chǎn)貧困；注重收入補(bǔ)償，忽略資產(chǎn)建設(shè)；注重生存保障，忽略可持續(xù)發(fā)展。資產(chǎn)貧困有別于收入貧困，哈夫曼和沃爾夫指出，若家庭缺乏足夠資產(chǎn)以保障基本需求即為“資產(chǎn)貧困”。和美國(guó)社會(huì)福利政策類似，我國(guó)傳統(tǒng)扶貧政策強(qiáng)調(diào)收入為本及流動(dòng)性資源分配不足與匱乏，是一種再分配的福利取向。正如發(fā)展型社會(huì)政策代表人物謝若登所言，要有差別地給予政策支持，因?yàn)楦F人滿足基本生活依賴轉(zhuǎn)移支付，而非窮人則傾向資產(chǎn)積累，必將加深二者間的不平鴻溝。數(shù)據(jù)顯示，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)高收入者更有利，收入差距不斷增大。2002—2009年，貧困戶、重點(diǎn)縣農(nóng)戶與全國(guó)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)率為2.75%、11.76%和11.04%，貧困戶收入增速比貧困縣農(nóng)民平均增速低9個(gè)百分點(diǎn)。貧困戶收入占全國(guó)農(nóng)村居民收入比持續(xù)下降，從2002年的1/3降至2009年的1/5。[10]

三、發(fā)展型社會(huì)政策視域下的精準(zhǔn)扶貧：

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與政策耦合

通過將生產(chǎn)主義型社會(huì)投資項(xiàng)目與可持續(xù)的、以民為本的全面發(fā)展過程相結(jié)合而形成的發(fā)展型社會(huì)政策自產(chǎn)生之日即對(duì)貧困問題給予極大關(guān)注，主張通過多元主體提供資源，加大支持家庭的力度，協(xié)調(diào)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)政策，投資人力資本、投資就業(yè)與創(chuàng)業(yè)計(jì)劃、投資社會(huì)資本、投資資產(chǎn)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)徹底消除貧困、促進(jìn)所有人共同富裕。而這些主張對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，最終打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有極強(qiáng)指導(dǎo)意義。

（一）主體精準(zhǔn)：多元參與+協(xié)同合作

發(fā)展型社會(huì)政策極力主張的福利多元主義是精準(zhǔn)扶貧順利推進(jìn)的主體保障。西方國(guó)家以私有制改革為主旨的新公共管理運(yùn)動(dòng)使人們認(rèn)識(shí)到，公共組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織共同滿足人們需求，導(dǎo)致三者間形成各式“伙伴關(guān)系”，共同致力社會(huì)成員福利之供給。正如吉爾伯特所言，“能促型政府”已取代全能型政府，政府不再是服務(wù)供給的直接主體。[11]發(fā)展型社會(huì)政策視域下的精準(zhǔn)扶貧，政府的責(zé)任主體角色并未弱化，只是實(shí)現(xiàn)了籌資渠道多樣化。美國(guó)扶貧資金包括直接財(cái)政撥款與通過“稅收支出”等激勵(lì)政策吸納的企業(yè)與民間資本。據(jù)施惠基金會(huì)最新年度報(bào)告，美國(guó)2015年慈善捐贈(zèng)總規(guī)模達(dá)3733億美元，個(gè)人捐贈(zèng)占三分之二以上。[12]慈善捐贈(zèng)如此踴躍得益于政府在用一只看不見的手鼓勵(lì)私人捐贈(zèng)，即通過減免稅收將部分私人捐款返給捐贈(zèng)者。有研究指出，若無政府的稅收減免政策，高達(dá)96%的美國(guó)私人捐贈(zèng)者將大幅減少捐贈(zèng)。[13]由此可見，要解決目前我國(guó)扶貧資金投入不足的問題，必須引入福利多元主義，政府在繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，通過政策規(guī)制調(diào)動(dòng)和激勵(lì)企業(yè)與社會(huì)組織參與扶貧，解決一家獨(dú)大以致投入不足之困境。

建立健全多元主體間的協(xié)同機(jī)制是發(fā)揮各主體優(yōu)勢(shì)、深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制保障。美國(guó)學(xué)者發(fā)現(xiàn)政策并非自動(dòng)實(shí)施，執(zhí)行過程中諸多機(jī)構(gòu)和政治力量間的協(xié)調(diào)困難最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。[14]在精準(zhǔn)扶貧多元治理體系中，基層政府不再是唯一治理主體，諸多社會(huì)力量被納入治理體系，貧困治理社會(huì)化逐漸成型。專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”大扶貧格局中不同主體間存在巨大的價(jià)值觀、利益需求、信息掌控、行為方式差異，而傳統(tǒng)權(quán)威消解與公共行動(dòng)分散又對(duì)基層政府的執(zhí)行能力提出巨大挑戰(zhàn)，使其無力實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。因此，必須建構(gòu)多元扶貧主體間的協(xié)同機(jī)制，以專項(xiàng)扶貧部門為主導(dǎo)、以行業(yè)扶貧社會(huì)組織為輔助，積極孵化并培育專業(yè)性社會(huì)扶貧組織，構(gòu)建相互配合與協(xié)調(diào)共進(jìn)的內(nèi)生機(jī)制。通過政府外包、企業(yè)參與、公私合作伙伴關(guān)系之構(gòu)建，提高參與主體的價(jià)值認(rèn)同度與行為協(xié)同度，為精準(zhǔn)扶貧提供強(qiáng)大的主體支持。

（二）對(duì)象精準(zhǔn)：精細(xì)化識(shí)別+多維度考察

扶貧對(duì)象的精細(xì)化識(shí)別是扶貧工作取得突出成效的首要前提。只有準(zhǔn)確把握致貧原因、對(duì)象特征、資源稟賦等具體信息，方能真正實(shí)現(xiàn)“一人一策”。目前基層部門大多基于單一的收入維度，通過調(diào)查摸底、鄉(xiāng)村公示等程序?qū)嵭幸?guī)模控制與逐級(jí)分解，極易因分解失當(dāng)、辦事人員主觀偏見等因素而將真正的貧困人口排斥在外，而鄉(xiāng)村內(nèi)部的平均主義思想及村莊間貧困戶實(shí)際識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)差異又會(huì)進(jìn)一步造成瞄準(zhǔn)失精。烏茲別克斯坦馬哈拉扶貧計(jì)劃瞄準(zhǔn)對(duì)象的做法值得借鑒，希望受助者必須向當(dāng)?shù)伛R哈拉組織提出書面申請(qǐng)或由馬哈拉首領(lǐng)指定受助家庭，然后由馬哈拉組織首領(lǐng)的顧問、勞動(dòng)部、稅務(wù)督察及財(cái)政部等當(dāng)?shù)剞k事處代表組成的委員會(huì)決定此家庭是否有受助資格。救助金數(shù)額取決于馬哈拉組織提供的涵蓋申請(qǐng)家庭成員的就業(yè)情況與收入和資產(chǎn)情況的走訪報(bào)告。這樣就使得在一個(gè)高度集權(quán)國(guó)家能盡量多地了解當(dāng)?shù)丶彝サ幕厩闆r，減少家庭隱藏真實(shí)狀況的動(dòng)機(jī)，減少救助金管理者與潛在受助者間的信息不對(duì)稱，做到精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人。我國(guó)必須完善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，在加強(qiáng)基層干部責(zé)任意識(shí)、精準(zhǔn)識(shí)別技能和信息管理技術(shù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)赜型摹靶锣l(xiāng)賢”及專業(yè)社工組織介入扶貧對(duì)象的識(shí)別，通力合作、細(xì)致調(diào)研、全面走訪，力爭(zhēng)掌握每名貧困戶的真實(shí)情況。

扶貧對(duì)象的多維度考察有助于在合理范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別的最大化。阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒》一書中提出“能力貧困”，認(rèn)為不能單純以經(jīng)濟(jì)資源的多寡判斷貧困，應(yīng)以取得收入、社會(huì)地位和其他生活條件的能力來衡量，即貧困不僅指收入無法滿足最低生活消費(fèi)需求，還意味健康、教育、居住等能力上的缺失，是對(duì)人的基本可行能力的剝奪，是一種“多維貧困”。[15]1999年，亞洲開發(fā)銀行將貧困劃分為生存（健康、營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生設(shè)施）、安全（工作、住所、和平）、能力（教育、參與權(quán)、社會(huì)心理）三個(gè)需求層次。[16]正因貧困是多維的，所以必須改變只關(guān)注收入型貧困的對(duì)象識(shí)別辦法，將因病致貧、因?qū)W致貧、因?yàn)?zāi)致貧、因房致貧、混合原因致貧等支出型貧困納入考察視野，構(gòu)建收入型貧困與支出型貧困相結(jié)合的識(shí)別系統(tǒng)，完善扶貧救助頂層設(shè)計(jì)，如收入型貧困救助體系由低保、專項(xiàng)救助構(gòu)成，面向低保線以下的貧困全體，以低保線為貧困識(shí)別指標(biāo)；支出型貧困救助體系由各專項(xiàng)救助制度構(gòu)成，面向低保線以上的貧困群體，以各種必要支出為貧困識(shí)別指標(biāo)，只要必要支出大于收入，均可享受社會(huì)救助。

（三）手段精準(zhǔn)：投資人力+支持家庭

發(fā)展型社會(huì)政策重視人力資本投資，強(qiáng)調(diào)提升社會(huì)成員的就業(yè)能力來促進(jìn)就業(yè)和增加勞動(dòng)者從市場(chǎng)獲得收入的能力。上世紀(jì)末期西方國(guó)家相繼出臺(tái)welfare-to-work和welfare-in-work等幫助并激發(fā)受助者就業(yè)的社會(huì)政策，前者是為失業(yè)者提供就業(yè)服務(wù)和福利，后者是在受助者就業(yè)后給予繼續(xù)支持的各種福利和服務(wù)。美國(guó)扶貧政策非常強(qiáng)調(diào)就業(yè)與教育的重要性，鼓勵(lì)貧困群體自食其力，如貧困家庭臨時(shí)救助政策在性質(zhì)上就屬于就業(yè)項(xiàng)目，通過提供交通補(bǔ)貼、兒童托管、就業(yè)培訓(xùn)等支持性服務(wù)幫助有勞動(dòng)能力的貧困者就業(yè)。中國(guó)傳統(tǒng)扶貧政策側(cè)重以資金、項(xiàng)目等外生性資源助力貧困地區(qū)之發(fā)展。要在發(fā)展型社會(huì)政策視域下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，必須實(shí)現(xiàn)“輸血式扶貧”向“造血式發(fā)展”的轉(zhuǎn)變；加大對(duì)貧困地區(qū)的教育投入，阻斷貧困代際傳遞；加強(qiáng)對(duì)有勞動(dòng)能力貧困者的職業(yè)技能培訓(xùn)力度，開展訂單定向式培訓(xùn)；加快貧困地區(qū)的信息化建設(shè)，推行“互聯(lián)網(wǎng)+特色農(nóng)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+非遺等文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+生態(tài)旅游”等新型扶貧方式，以人力資本開發(fā)最終實(shí)現(xiàn)科技扶貧、智慧扶貧、創(chuàng)新扶貧、生態(tài)扶貧。

支持家庭是發(fā)展型社會(huì)政策的重要主張，認(rèn)為良好的家庭功能是形成和發(fā)展人力資本之重要環(huán)境，是經(jīng)濟(jì)及社會(huì)政策發(fā)揮作用之場(chǎng)域，是防范社會(huì)問題之最有效切入點(diǎn)。美國(guó)反貧困政策經(jīng)歷了從最初的關(guān)注貧困個(gè)體向關(guān)注貧困家庭的轉(zhuǎn)變，在其反貧困政策實(shí)施過程中，醫(yī)療救助政策及補(bǔ)充保障收入政策均以家庭為單元對(duì)貧困群體進(jìn)行救助。拉美國(guó)家“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”方案將必須采取改善健康或接受教育等行為作為獲得現(xiàn)金補(bǔ)貼的前提條件，減少貧困家庭支出，提升家庭成員人力資本。此類面向家庭的政策設(shè)計(jì)，一方面是為恢復(fù)家庭功能，提高其抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，另一方面也是幫助家庭采取合理行動(dòng)，避免貧困惡化或?qū)硐萑胴毨?。我?guó)要在發(fā)展型社會(huì)政策視域下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，必須關(guān)注家庭、支持家庭、發(fā)展家庭，通過提高貧困家庭的智識(shí)和身體健康，推進(jìn)家庭資產(chǎn)建設(shè)，投資人力資本，增強(qiáng)自我造血功能，打破貧困代際傳遞。

（四）目標(biāo)精準(zhǔn)：資產(chǎn)建設(shè)+促進(jìn)發(fā)展

資產(chǎn)建設(shè)是鞏固脫貧成效，實(shí)現(xiàn)受助者可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要手段。20世紀(jì)80年代，美國(guó)學(xué)者謝若登主張“以資產(chǎn)為基礎(chǔ)”助貧困者脫貧，將更多注意力聚焦于投資及資產(chǎn)積累，而非收入與支出，具體方法是為窮人設(shè)立“個(gè)人發(fā)展賬戶”，個(gè)人存款與相關(guān)機(jī)構(gòu)匹配金構(gòu)成賬戶資金，戶主只有為解決教育或住房等合理事項(xiàng)方能取款，以此改變其態(tài)度、價(jià)值觀和工作習(xí)慣，重建貧困者信心，助其建立自有資產(chǎn)。結(jié)合中國(guó)實(shí)際，也可設(shè)立“個(gè)人發(fā)展賬戶”以激勵(lì)有勞動(dòng)能力的貧困者積極就業(yè)，在雙方約定期限內(nèi)（3～5年），無論收入多少均不減少其扶貧資金。但強(qiáng)制要求其每月固定向賬戶中存入一定數(shù)額的資金，且在此期限內(nèi)不得隨便動(dòng)用。期限屆滿時(shí)，個(gè)人賬戶資金加上政府給予的等額補(bǔ)貼將成為貧困者進(jìn)行創(chuàng)業(yè)實(shí)踐的啟動(dòng)資金，以保障其可持續(xù)生計(jì)。在隨后的兩三年間，政府將根據(jù)創(chuàng)業(yè)實(shí)際逐步調(diào)整扶貧資金數(shù)額。通過精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)建設(shè)，以資產(chǎn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)受助對(duì)象真正脫貧。

促進(jìn)受助者實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是發(fā)展型社會(huì)政策的終極目標(biāo)，也是精準(zhǔn)扶貧的最終指向。資產(chǎn)建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，而以資產(chǎn)為本的反貧困政策干預(yù)又對(duì)干預(yù)主體提出更高要求。政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過制度調(diào)整、機(jī)制優(yōu)化、政策創(chuàng)新，促使政府、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)企業(yè)、專業(yè)社工等多元主體在扶貧領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)融合協(xié)同，共同致力受助者可持續(xù)發(fā)展。近年來，通過政府購(gòu)買服務(wù)及財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式動(dòng)員和整合社會(huì)救助資源的方式在國(guó)際上十分普遍。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，政府采取津貼方法，以項(xiàng)目形式資助非營(yíng)利組織在社區(qū)開展公共服務(wù)和社區(qū)照顧，非營(yíng)利組織聘請(qǐng)專業(yè)社工人員，并組織義工推進(jìn)各項(xiàng)公共服務(wù)和活動(dòng)。[17]社會(huì)企業(yè)使命感的價(jià)值優(yōu)勢(shì)、商業(yè)性的組織優(yōu)勢(shì)、專業(yè)性的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加之社會(huì)工作者追求個(gè)人福祉提升與社會(huì)公義的專業(yè)志向，以及農(nóng)村社區(qū)的場(chǎng)域優(yōu)勢(shì)、人力優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)等[18]，大可在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。政府重點(diǎn)關(guān)注有勞動(dòng)能力的貧困者，對(duì)其扶貧資金實(shí)行“現(xiàn)金+服務(wù)券”的方式創(chuàng)新，一部分現(xiàn)金支付用以維持基本生活需求，一部分資金以教育、培訓(xùn)、醫(yī)療等“服務(wù)券”形式發(fā)放，鼓勵(lì)受助者持“服務(wù)券”前往與政府合作的社會(huì)企業(yè)接受專業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人力資本投資，并將社會(huì)企業(yè)的反饋意見作為其續(xù)領(lǐng)扶貧現(xiàn)金的必要條件。社會(huì)企業(yè)在進(jìn)行專業(yè)服務(wù)時(shí)，必須充分利用社會(huì)工作專業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮社區(qū)資源聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，利用中國(guó)農(nóng)村“熟人社會(huì)”樣態(tài)特質(zhì)，以社會(huì)企業(yè)為平臺(tái)，以社會(huì)企業(yè)聘用之專業(yè)社工及其輻射志愿群體為主體，以有就業(yè)意愿的貧困者為服務(wù)對(duì)象，以每位貧困者特質(zhì)為服務(wù)依據(jù)，以專業(yè)社工方法為介入手段，通過潛能開發(fā)、精神慰藉、技能培訓(xùn)等，促進(jìn)受助者主動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)社區(qū)融合、促進(jìn)受助者可持續(xù)發(fā)展。[19]

習(xí)近平總書記在出席全國(guó)脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)表彰活動(dòng)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，一個(gè)標(biāo)志性的指標(biāo)是農(nóng)村貧困人口全部脫貧?！盵20]要實(shí)現(xiàn)全民脫貧、全面小康之宏偉目標(biāo)，必須在發(fā)展型社會(huì)政策視域下深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，在政府主導(dǎo)下促進(jìn)企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織多元參與以實(shí)現(xiàn)主體精準(zhǔn)，完善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制并推行多維度考察以實(shí)現(xiàn)對(duì)象精準(zhǔn)，關(guān)注人力資本投資并以家庭為單位實(shí)施多樣支持以實(shí)現(xiàn)手段精準(zhǔn)，推進(jìn)資產(chǎn)建設(shè)并通過多元融合與方式創(chuàng)新達(dá)致可持續(xù)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)精準(zhǔn)。必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)從“輸血式”生活救濟(jì)型扶貧向提升貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力的“造血式”發(fā)展型扶貧轉(zhuǎn)變，從大水漫灌式全面扶貧到滴灌式精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變，從保障基本生存的被動(dòng)式扶貧向?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主動(dòng)式扶貧轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯 焦德武）