產(chǎn)業(yè)“對(duì)外轉(zhuǎn)移”的四個(gè)苗頭性問(wèn)題及政策建議

譚璐

摘 要：隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇和我國(guó)要素成本上升，近年來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移出現(xiàn)加速化、高端化、鏈條化、集中化的苗頭性問(wèn)題。針對(duì)這種局面，必須既注重短期應(yīng)對(duì)，又立足長(zhǎng)遠(yuǎn)視角，防止苗頭性、傾向性問(wèn)題演變成全局性矛盾，避免傷及我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的根基。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 對(duì)外轉(zhuǎn)移 外資 苗頭性

近年來(lái)，市場(chǎng)各方高度關(guān)注我國(guó)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)“對(duì)外轉(zhuǎn)移”加快過(guò)度問(wèn)題，不少企業(yè)加快將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到東南亞、南亞或者回流美國(guó)、歐洲?？偟目?，目前我國(guó)沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模被動(dòng)對(duì)外轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“有進(jìn)有出”態(tài)勢(shì)基本穩(wěn)定，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快對(duì)外轉(zhuǎn)移，特別是中高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移占比上升，對(duì)我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生不利影響。對(duì)此，應(yīng)采取針對(duì)性產(chǎn)業(yè)支持政策，加強(qiáng)對(duì)外對(duì)內(nèi)政策協(xié)調(diào)配合，防范“對(duì)外轉(zhuǎn)移”過(guò)度過(guò)快，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)，提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

一、產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移總體可控，貿(mào)易保護(hù)抬頭發(fā)揮催化作用但并未改變既有趨勢(shì)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工格局下的常見(jiàn)現(xiàn)象，第二次世界大戰(zhàn)后，全球已經(jīng)歷3次較大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，典型路線是美國(guó)——日本——亞洲“四小龍”——中國(guó)大陸，目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是從中國(guó)向東南亞、南亞等地轉(zhuǎn)移，也包括回流到美國(guó)、歐洲等地。這個(gè)過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移總體經(jīng)歷了從產(chǎn)業(yè)分工到要素分工的過(guò)程。20世紀(jì)50年代之前，全球產(chǎn)業(yè)分工主要體現(xiàn)在出口產(chǎn)品的差異上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出口工業(yè)制成品，亞非拉出口原材料，發(fā)達(dá)國(guó)家將低附加值產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)出。之后，隨著跨國(guó)公司主導(dǎo)作用增強(qiáng)，全球產(chǎn)業(yè)分工總體是在跨國(guó)企業(yè)的全球產(chǎn)業(yè)鏈體系上形成的，各經(jīng)濟(jì)體根據(jù)自身要素優(yōu)勢(shì)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)鏈上的部分環(huán)節(jié)。20世紀(jì)90年代以后，全球產(chǎn)業(yè)格局基本遵從“微笑曲線”分布，中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家位于曲線的底部，門檻低、利潤(rùn)薄，而發(fā)達(dá)國(guó)家占據(jù)曲線的上下游，門檻高、利潤(rùn)厚。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的奮斗目標(biāo)就是向“微笑曲線”兩側(cè)延展，提出要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。經(jīng)過(guò)持續(xù)努力，近年來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)在全球分工布局下的定位也在發(fā)生變化，開(kāi)始向中高端邁進(jìn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“有進(jìn)有出”，部分低端產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到成本優(yōu)勢(shì)更明顯的東南亞、南亞等國(guó)，也是正?，F(xiàn)象。

從外資企業(yè)看，目前“對(duì)外轉(zhuǎn)移”并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)?！巴赓Y撤離”現(xiàn)象，部分外資撤資主要是在成本上升和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的雙重壓力下，跨國(guó)公司重新定位我國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的位置，貿(mào)易保護(hù)抬頭并未改變既有調(diào)整趨勢(shì)，但對(duì)這個(gè)進(jìn)程起到了催化作用。我們分析了2015年以來(lái)影響較大的30余個(gè)外資撤資案例，原因主要為三大類：一是原有產(chǎn)品在技術(shù)迭代升級(jí)中被淘汰，不得不關(guān)閉停產(chǎn)。比如部分跨國(guó)公司國(guó)內(nèi)工廠主要生產(chǎn)液晶顯示背光組件，但目前智能手機(jī)、高清電視等均采用OLED屏，液晶產(chǎn)品已經(jīng)過(guò)時(shí)。希捷（存儲(chǔ)器）、日東電工（偏光膜）、奧林巴斯（數(shù)碼相機(jī)）、諾基亞（手機(jī)）等撤資情況與此類似。二是在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家。以三星公司為例，2013年中國(guó)市場(chǎng)三星智能手機(jī)份額曾達(dá)20%，而近年來(lái)華為、小米等國(guó)產(chǎn)品牌崛起，三星手機(jī)份額一度跌至1%左右。三星陸續(xù)關(guān)閉深圳、天津智能手機(jī)工廠，將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到越南等地。目前全球三星手機(jī)的出貨量約1/2來(lái)自越南。三是跟不上國(guó)內(nèi)市場(chǎng)變化節(jié)奏，不得不業(yè)務(wù)重組。亞馬遜中國(guó)是比較典型的例子，雖然是全球最大的電商企業(yè)，也很早進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，但與國(guó)內(nèi)京東、阿里等電商平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，沒(méi)有適應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)變化，逐步被取代。

二、產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移加速化、高端化、鏈條化、集中化等苗頭性問(wèn)題需要引起關(guān)注

（一）加速化

雖然大多數(shù)外資企業(yè)仍高度重視中國(guó)市場(chǎng)，但在貿(mào)易保護(hù)抬頭的催化作用下，很多企業(yè)已經(jīng)將對(duì)美訂單轉(zhuǎn)移到越南、馬來(lái)西亞、墨西哥等地，特別是服裝箱包制造、消費(fèi)電子產(chǎn)業(yè)組裝等領(lǐng)域，本來(lái)企業(yè)利潤(rùn)就非常微薄，關(guān)稅的影響更立竿見(jiàn)影。實(shí)際上，近年來(lái)我國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)移到東南亞、南亞等地?cái)?shù)量明顯增多。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）數(shù)據(jù)顯示，2012年以來(lái)印度尼西亞、越南、印度等地吸引外資大幅增加，增速遠(yuǎn)高于中國(guó)。同時(shí)，貿(mào)易保護(hù)抬頭也使不少企業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移的意愿增強(qiáng)，有些是主動(dòng)降低關(guān)稅成本，有的是被動(dòng)適應(yīng)訂單要求。比如，有的外國(guó)客商將訂單轉(zhuǎn)移到東南亞國(guó)家后，要求有長(zhǎng)期合作關(guān)系的中國(guó)企業(yè)到東南亞投資設(shè)廠，以此作為繼續(xù)合作的條件。從宏觀數(shù)據(jù)看，2012—2018年，中國(guó)對(duì)外直接投資流量穩(wěn)居世界前三，2016年大幅增長(zhǎng)44%，2017、2018年雖有所下降，但整體規(guī)模依然保持在較高水平，這里既有我國(guó)企業(yè)主動(dòng)“走出去”開(kāi)展國(guó)際化的合理因素，也一定程度反映了我國(guó)產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移的加速態(tài)勢(shì)。

（二）高端化

對(duì)外轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)中，中高端產(chǎn)業(yè)占比上升的跡象非常明顯。2018年中國(guó)對(duì)外制造業(yè)投資中，在18個(gè)子行業(yè)中排名前五的，分別為化學(xué)原料和化學(xué)制品、汽車、計(jì)算機(jī)/通信和其他電子設(shè)備、醫(yī)藥、鐵路/船舶/航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備，占整體制造業(yè)對(duì)外投資的62%左右，而紡織服裝/服飾業(yè)占比僅為3%左右。從外資撤離的案例中也可以觀察到，雖然很多企業(yè)是因?yàn)楫a(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題退出中國(guó)市場(chǎng)，但往往不是因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)不下去，而是在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)利潤(rùn)不及預(yù)期，主動(dòng)尋找更具成本優(yōu)勢(shì)的新生產(chǎn)基地，他們自身的技術(shù)工藝、研發(fā)能力、管理水平還是遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)，將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家后，再將產(chǎn)品出口回國(guó)內(nèi)，其競(jìng)爭(zhēng)力依然強(qiáng)勁。然而，這些企業(yè)將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移出去，減少了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)技術(shù)外溢、管理外溢的途徑，對(duì)我國(guó)企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、提升生產(chǎn)工藝和管理水平，進(jìn)而邁向產(chǎn)業(yè)中高端產(chǎn)生不利影響。

（三）鏈條化

如前文所述，當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)是在跨國(guó)公司主導(dǎo)下的要素分工體系，不同國(guó)家占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的不同位置，其中龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用非常明顯，一個(gè)龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，往往要求配套企業(yè)一并轉(zhuǎn)移出去。比如，三星集團(tuán)在越南建設(shè)生產(chǎn)基地，帶動(dòng)了200多家配套企業(yè)到越南投資設(shè)廠，既有本地企業(yè)也有不少中國(guó)企業(yè)，企業(yè)想打入三星供應(yīng)鏈往往付出了巨大代價(jià)，所以輕易不會(huì)退出三星的供應(yīng)體系。同時(shí)，新的區(qū)域貿(mào)易規(guī)則所設(shè)定的排他性條款，也加劇了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移鏈條化的風(fēng)險(xiǎn)。雖然TPP協(xié)議被廢除了，但新設(shè)立的CPTPP協(xié)議繼承了TPP較為嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)要求成員國(guó)生產(chǎn)出口需滿足本地增值含量超過(guò)45%的要求。企業(yè)為搶占市場(chǎng)，不得不在當(dāng)?shù)亟M建配套生產(chǎn)能力，一個(gè)環(huán)節(jié)如果打開(kāi)缺口，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈遲早過(guò)去。以音響行業(yè)為例，一個(gè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)出去會(huì)影響上游5—7個(gè)零部件供應(yīng)商，產(chǎn)值影響也放大5—7倍。國(guó)內(nèi)一家上市公司反映，原本計(jì)劃在墨西哥等地投資少數(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)線，但為了滿足原產(chǎn)地要求，后來(lái)不斷增大計(jì)劃投資額，將更多的產(chǎn)品生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移出去。

（四）集中化

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017、2018年合計(jì)有近20家A股上市公司公告了對(duì)越南投資。馬來(lái)西亞、印度尼西亞等地駐外使領(lǐng)館反映，2017年以來(lái)接待的國(guó)內(nèi)考察團(tuán)幾何倍數(shù)增加，他們的目標(biāo)基本鎖定在東南亞和南亞各國(guó)，其中越南、柬埔寨、印度尼西亞、馬來(lái)西亞等國(guó)是重點(diǎn)聚集地。不少企業(yè)表示，以前是在國(guó)內(nèi)搶訂單，現(xiàn)在是東南亞的中資企業(yè)在搶訂單，國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)為在他國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)扎堆對(duì)外投資，雖然在全局上不會(huì)動(dòng)搖我國(guó)制造大國(guó)地位，但在對(duì)美依賴度高、轉(zhuǎn)出過(guò)于集中的地區(qū)卻有可能造成投資下滑、失業(yè)增加。特別是當(dāng)前市場(chǎng)預(yù)期普遍較為脆弱，部分企業(yè)異動(dòng)可能引發(fā)“羊群效應(yīng)”，放大負(fù)面影響。另外，企業(yè)過(guò)于集中在熱門國(guó)家和地區(qū)，會(huì)迅速拉升當(dāng)?shù)赝恋?、人工、廠房?jī)r(jià)格，壓縮利潤(rùn)空間，也不利于自身長(zhǎng)期發(fā)展。據(jù)反映，目前越南土地、廠房租金年漲幅超過(guò)40%，部分地區(qū)已接近國(guó)內(nèi)一線城市工業(yè)園區(qū)價(jià)格。

三、政策建議

產(chǎn)業(yè)“對(duì)外轉(zhuǎn)移”根本上是企業(yè)的自發(fā)行為，其目的主要有三個(gè)：尋求更低的成本、尋求更大的市場(chǎng)、尋求更新的技術(shù)。近年來(lái)，美國(guó)采取的重點(diǎn)政策，直接對(duì)這三個(gè)方面造成影響：一是通過(guò)加征關(guān)稅政策提高我國(guó)出口成本，制造業(yè)回流政策降低美國(guó)生產(chǎn)成本;二是通過(guò)制定特殊貿(mào)易政策，將中國(guó)企業(yè)排除美國(guó)市場(chǎng)之外;三是通過(guò)技術(shù)封鎖政策，阻斷中美之間技術(shù)交流。這三項(xiàng)政策均加快了產(chǎn)業(yè)“對(duì)外轉(zhuǎn)移”，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)體系的整體穩(wěn)定性和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力造成不利影響。針對(duì)這種局面，建議既注重短期應(yīng)對(duì)，又立足長(zhǎng)遠(yuǎn)視角，防止苗頭性、傾向性問(wèn)題演變成全局性矛盾，避免傷及我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的根基。

從短期看，要有效遏制產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移加快的勢(shì)頭：一是加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的宏觀指導(dǎo)。針對(duì)產(chǎn)業(yè)集中向東南亞、南亞等熱點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移的情況，督促有關(guān)部門通過(guò)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示、出臺(tái)投資指引等方式，把握好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模、速度，引導(dǎo)企業(yè)理性對(duì)外投資。二是借鑒“集中供貨”模式提升訂單議價(jià)能力。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是訂單轉(zhuǎn)移帶動(dòng)，應(yīng)更加注重發(fā)揮商會(huì)和協(xié)會(huì)作用，指導(dǎo)企業(yè)集中開(kāi)展對(duì)美商務(wù)談判，通過(guò)“抱團(tuán)”增強(qiáng)議價(jià)能力，力爭(zhēng)讓國(guó)外采購(gòu)商分擔(dān)更多關(guān)稅成本，將訂單盡可能留在國(guó)內(nèi)。三是采取更有利于出口的減稅政策對(duì)沖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移壓力。近年來(lái)國(guó)家連續(xù)下調(diào)增值稅率，但出口退稅率也同步下調(diào)，由于增值稅的上游企業(yè)往往是具有一定壟斷地位的大型企業(yè)，大量出口導(dǎo)向的制造業(yè)企業(yè)進(jìn)項(xiàng)成本下降緩慢，而出口退稅下降更快，導(dǎo)致實(shí)際稅負(fù)水平反而上升。針對(duì)出口受沖擊較大的產(chǎn)業(yè)，增值稅下調(diào)的同時(shí)出口退稅率并不同步下調(diào)或小幅下調(diào)，進(jìn)而降低產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移壓力。四是繼續(xù)研究?jī)?chǔ)備一批穩(wěn)外資政策。充分用好鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、外資準(zhǔn)入特別管理措施“正面”“負(fù)面”兩張清單，努力穩(wěn)定外資在華的產(chǎn)業(yè)鏈。對(duì)外資企業(yè)利潤(rùn)再投資實(shí)行暫不征收預(yù)提所得稅政策，可考慮在此基礎(chǔ)上實(shí)施稅收減免，支持企業(yè)投資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)、中西部地區(qū)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移同時(shí)也是我們推動(dòng)制造業(yè)國(guó)際化發(fā)展的契機(jī)，應(yīng)及早謀劃符合我國(guó)比較利益的發(fā)展路徑和政策框架?？傮w而言，我國(guó)作為制造大國(guó)，制造業(yè)對(duì)外投資水平偏低，投資存量?jī)H占全部對(duì)外投資8%左右，德國(guó)、日本、韓國(guó)則高達(dá)40%以上。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的主要矛盾仍然是國(guó)際化程度不夠的問(wèn)題，要堅(jiān)持走出去發(fā)展大方向不變，同時(shí)有效防范產(chǎn)業(yè)“空心化”和外部競(jìng)爭(zhēng)加劇風(fēng)險(xiǎn)。一是“有扶有控”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移。既不能為了防止空心化，一味地限制轉(zhuǎn)移，又不能簡(jiǎn)單追求國(guó)際化，一味地放任轉(zhuǎn)移。應(yīng)依據(jù)我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)甄別，實(shí)行有促有限的政策，重點(diǎn)推動(dòng)資源型、成本型產(chǎn)業(yè)走出去。二是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)促進(jìn)“雙向循環(huán)”。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不必然帶來(lái)空心化，關(guān)鍵是能否實(shí)現(xiàn)新舊產(chǎn)業(yè)的騰挪轉(zhuǎn)換。建議順應(yīng)數(shù)字化趨勢(shì)，研究放寬大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域限制，做大新產(chǎn)業(yè)增量，彌補(bǔ)成本型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出的“缺口”。三是著力構(gòu)建圍繞中國(guó)市場(chǎng)的全球產(chǎn)業(yè)鏈。研究用好市場(chǎng)“指揮棒”，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則引領(lǐng)，推動(dòng)形成以中國(guó)為目標(biāo)市場(chǎng)的全球供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈體系，增強(qiáng)中國(guó)市場(chǎng)對(duì)全球產(chǎn)業(yè)的“粘性”。四是進(jìn)一步研究符合我國(guó)利益的國(guó)際投資規(guī)則。加快推動(dòng)對(duì)外投資立法，確保我海外利益不會(huì)流失;逐步完善技術(shù)出口管制立法，梯次輸出技術(shù)，始終保持在供應(yīng)鏈中領(lǐng)先一步，使國(guó)內(nèi)發(fā)展能夠跟得上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐;升級(jí)投資和自貿(mào)協(xié)定，在原產(chǎn)地規(guī)則、當(dāng)?shù)卦鲋岛康确矫嫣岢龇衔覈?guó)利益的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

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