城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系創(chuàng)新研究

焦文成

[提要] 本文以城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系創(chuàng)新路徑為視角，探討如何加強和創(chuàng)新社會治理。首先，分析城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系的機遇與挑戰(zhàn);其次，分析城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系存在的問題;最后，從社區(qū)管理體制、建立健全社區(qū)多中心合作治理模式等層面提出城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系創(chuàng)新路徑對策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系;機遇與挑戰(zhàn);問題和原因;創(chuàng)新路徑

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年9月23日

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系機遇與挑戰(zhàn)

社區(qū)是社會的最基本單元，是人民安心生活的基礎(chǔ)保障，是創(chuàng)新社會治理模式的基礎(chǔ)平臺，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石，更是國家發(fā)展的不竭動力。

十九大報告中明確指出：要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。黨和國家高度正視，我們正迎接著重大的機遇;但不可否認，在社區(qū)治理難度和模式上，我們又面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系存在的問題

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系存在許多問題，有具體工作過程方面的問題，也有工作結(jié)果方面的問題;有公共管理的問題，也有社區(qū)自治的問題;有政府的問題，也有市場的問題;有公共部門的問題，也有非公共部門的問題;有集體的問題，也有個體的問題。盡管存在著這樣那樣的問題，我們?nèi)詰?yīng)該本著實事求是的態(tài)度，對社區(qū)治理進行不斷地完善和發(fā)展。

（一）社區(qū)管理委員會行政化現(xiàn)象嚴重。從十八大以來，政府正逐步轉(zhuǎn)變職能，具體表現(xiàn)為由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從社會層面來看，政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點在社區(qū)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府權(quán)利的下放，社區(qū)管理委員會承擔(dān)了越來越多的行政負擔(dān)。而社區(qū)管理委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。政府對于社區(qū)管理委員會起到指導(dǎo)作用，社區(qū)管理委員會協(xié)助政府開展工作，政府和社區(qū)管理委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社區(qū)管理委員會逐步變成政府的一個附屬機構(gòu)，逐漸失去了社區(qū)的“自治性”。社區(qū)管理委員會行政化的愈演愈烈，是社區(qū)治理的痛點和難題。

（二）體制轉(zhuǎn)變遺留問題顯現(xiàn)。改革開放40年的發(fā)展，我國由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變成社會經(jīng)濟體制，資源配置也由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變成市場在資源配置中起決定性作用。政府包辦一切事務(wù)的情況也隨之消失。但是社會體制并沒有隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展而完全建立，依然存在社會體制滯后與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實?，F(xiàn)在來看，政府依然是社區(qū)服務(wù)、建設(shè)的主體，建設(shè)的規(guī)模、投資的規(guī)模以及發(fā)展的規(guī)模都收到政府的管制。居民需要解決的問題和政府實際解決的問題并不不接，有一些居民需要的，政府沒有解決;有一些居民不需要的，政府幫忙解決了。政府并一定時時了解居民的所想所思所慮。導(dǎo)致居民一些最需要、最迫切的問題無法得到解決。

（三）社區(qū)人才嚴重匱乏。自從改革開放以來，尤其是社會主義市場經(jīng)濟實行以來，我國社區(qū)人才呈現(xiàn)嚴重匱乏的態(tài)勢，總體人才數(shù)量不足。究其原因主要有兩方面，一方面，現(xiàn)在的大學(xué)生畢業(yè)后不愿意到社區(qū)參加工作，雖然現(xiàn)在政府推出一些鼓勵措施，提倡大學(xué)生到基層工作，但是大多數(shù)青年人只是將基層作為其以后升職的跳板，并沒有扎根社區(qū)的決心，這就決定了其工作的態(tài)度和工作的認真程度;另一方面，現(xiàn)在的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部主要以中老年人為主，雖然他們懂得本社區(qū)的現(xiàn)狀，但是對于國家的新政策和市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢理解不足，已經(jīng)不能滿足當前社會治理的需要。當前社區(qū)治理不再是以前的那種簡單模式，隨著改革的深入，對于社區(qū)治理有了更深刻的要求，新形勢下經(jīng)過培訓(xùn)的高層次文化水平人才是社區(qū)治理的必然要求。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系創(chuàng)新路徑建議

通過梳理國內(nèi)外社區(qū)治理理論和研究成果，從多中心治理理論視角出發(fā)，結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理體系的上述內(nèi)外部環(huán)境分析，現(xiàn)從以下方面提出其創(chuàng)新路徑建議：

（一）完善社區(qū)管理體制

1、對街鄉(xiāng)等政府組織的功能進行重新定位。規(guī)定街鄉(xiāng)等政府組織要發(fā)揮區(qū)政府派出機關(guān)“組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理”的職能，發(fā)揮強化綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)自治組織的作用，確保街鄉(xiāng)等政府組織把工作重點轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來。

2、進一步理順政府和社區(qū)的關(guān)系。確立社區(qū)是群眾性自治組織的定位，政府不直接干預(yù)社區(qū)的自治事務(wù)，樹立社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管轄權(quán)，打破舊體制的條塊分割。在舊體制下，政府部門對社區(qū)的管理是依靠各自的“條”來實現(xiàn)的，“條”與“條”之間缺乏協(xié)調(diào)，很難形成合力。另外，在傳統(tǒng)體制下，單位制的慣性運作，單位與社區(qū)存在著“老死不相往來”的局面，社區(qū)管理機構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威，難以對社區(qū)事務(wù)形成統(tǒng)一管理。所以，要進一步理順政府和社區(qū)的關(guān)系，減少社區(qū)的行政事務(wù)，賦予社區(qū)更多的權(quán)力。

3、扶持社區(qū)居委會成長。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)剛從村委會體制轉(zhuǎn)制而來，有些社區(qū)也剛剛成立不久，因此諸多方面還不太完善。不論是從理論要求還是實際情況來看，社區(qū)居委會在發(fā)展過程中，各級政府必須給予扶持與幫助。從具體情況來看，扶持與幫助社區(qū)居委會成長的責(zé)任主要由區(qū)政府和街鄉(xiāng)基層政府相關(guān)職能部門承擔(dān)，主要可以從政策與技術(shù)等方面予以扶持，例如在政策傾斜、制度完善、項目資金申請、場地建設(shè)、人才隊伍建設(shè)等方面給予支持。

（二）培育社區(qū)的社會資本和道德品質(zhì)

1、培育社區(qū)的社會資本。市場經(jīng)濟的大潮下，人際交往之間的情感溝通越來越少，人們工作的壓力越來越大，人作為個體本身所對于地域歸屬感，情感交流需求，被認同被重視等等，這些心理需求越發(fā)迫切。此背景下，社區(qū)的社會資本對于滿足人們的這些需求發(fā)揮重要作用。

社區(qū)社會資本的核心是共享，在此過程中人們通過共享彼此的信息，共享彼此的想法，相互交換經(jīng)歷經(jīng)驗，互惠互助，來提高社區(qū)管理的效能，降低社區(qū)管理的成本。社會資本不但滿足了人們對于情感歸屬的欲望，也解決了社區(qū)管理的資源匱乏，思想創(chuàng)新枯竭的問題，對于社區(qū)民眾的生活起著及其重要的作用。

為了高效獲得社區(qū)社會資本，需要有效地恢復(fù)社區(qū)公共服務(wù)功能，積極培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)部公共精神，建立良好的社區(qū)信任體系，提高居民對于社區(qū)發(fā)展的認同感。同時，社區(qū)精神本身不但是實現(xiàn)社區(qū)資源的有效途徑，它更強調(diào)在對于社區(qū)公平，社區(qū)責(zé)任的一種承擔(dān)，對于社區(qū)道德，社區(qū)服務(wù)的價值體現(xiàn)。具體包括樂善好施、尊老愛幼、助人為樂等幫助他人的積極思想。

加強社區(qū)社會資本的再造，一定要從社區(qū)公共精神角度出發(fā)，全面宣傳，教育社區(qū)上下努力齊心，營造良好氛圍的積極理念，使社區(qū)內(nèi)部的百姓能夠理解、信任社區(qū)管理過程中的各個環(huán)節(jié)，公正、平等地對待日常生活每一件事，互助合作、積極創(chuàng)新，形成良好的氛圍，喚起民眾對公共利益公共價值和的關(guān)注，弘揚互助互愛和社會資源共享的中華傳統(tǒng)的美德，從而更好治理社區(qū)。

2、完善道德調(diào)控治理構(gòu)架。（1）成立社區(qū)倫理委員會。在道德調(diào)控治理框架中應(yīng)引入社區(qū)倫理委員會，來填補道德評判與行為校正之間的空缺，以建構(gòu)一個嚴密的治理程序。（2）建立健全信譽機制和賞罰機制。確立一個有利于維護社區(qū)正義的賞罰機制，從根本上激發(fā)業(yè)主的榮辱感，從而實現(xiàn)抑惡揚善、祛邪扶正的目的。例如，可以建立社區(qū)業(yè)主信用檔案、建立有效的賞罰機制。（3）強道德文化的培育。在完善社區(qū)道德治理框架！配套制度的同時，還必須營造與之匹配的強道德文化，提高業(yè)主的道德意識。我們可以從以下幾個方面著手：建立社區(qū)道德規(guī)范宣傳的長效機制、突出道德教育主題、加強道德教育的針對性。

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