新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理探析
——以浙江省為例

孫麗珍

新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理是新鄉(xiāng)賢以其非體制權(quán)威嵌入鄉(xiāng)村治理過程，并輔助其他治理主體推進鄉(xiāng)村善治的行為，具有品行、歷史、現(xiàn)實和政策等四個方面的合理性。鄉(xiāng)賢參事會是受基層黨委政府領(lǐng)導，由新鄉(xiāng)賢自愿組成，以熱心服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展為使命，具有鄉(xiāng)土性、志愿性、輔助性、民間性的新型社會組織，在實踐中已發(fā)揮了經(jīng)濟帶動、敦風化俗、社會調(diào)諧、政治參與等作用，但在現(xiàn)實中仍受認識偏見性、環(huán)境欠缺性、組織合規(guī)性和實踐風險性等四大因素制約。要消除這些制約，須建立激勵表彰、“筑巢引鳳”、參事運行、監(jiān)督約束等長效機制。

自中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理方式發(fā)生了重大變遷。改革開放前，我國主要實行“政社合一”的人民公社全能管控式體制，國家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村基層；改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和《村民委員會組織法》的實施，農(nóng)村逐步政社分離，“撤社建鄉(xiāng)”，形成“鄉(xiāng)政村治”體制。這種體制使國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系得到重構(gòu)，國家權(quán)力開始收縮，鄉(xiāng)村治理從一元管理轉(zhuǎn)向多元共治。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村治理從原來資源“汲取型”轉(zhuǎn)向資源“輸入型”。但是，由于城鎮(zhèn)化虹吸效應(yīng)的存在，鄉(xiāng)村大批精英流失，內(nèi)生發(fā)展動力不強，形成弱勢權(quán)威的治理難題。近年來，浙江省一些鄉(xiāng)村實施“鄉(xiāng)賢回歸工程”，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理效果良好，引起了學界和政界的多方關(guān)注并上升為政府理念。深度分析新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的合理邏輯，客觀把握新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀和問題，理性探尋新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的長效機制，這對于推動鄉(xiāng)村善治、助力鄉(xiāng)村振興無疑具有重要學術(shù)價值和實踐意義。

一、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的合理性

梁漱溟指出：“鄉(xiāng)村問題的解決，第一固然要靠鄉(xiāng)村人為主力；第二亦必須靠有知識、有眼光、有新方法、新的技術(shù)（這些都是鄉(xiāng)村人所沒有的）的人與他結(jié)合起來，方能解決問題?！保?］(P351)20世紀60年代以來逐漸形成的參與式發(fā)展理論強調(diào)，要在“外來者”協(xié)助下，通過當?shù)孛癖姺e極主動廣泛參與，從而實現(xiàn)可持續(xù)的共享有效發(fā)展。［2］新鄉(xiāng)賢是指新的時代背景下有德行、有才能、有聲望、熱心家鄉(xiāng)發(fā)展而深受當?shù)孛癖娋粗氐馁t能人士。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理是新鄉(xiāng)賢以其非體制權(quán)威嵌入鄉(xiāng)村治理過程、輔助其他治理主體推進鄉(xiāng)村善治的行為，具有鄉(xiāng)土性、志愿性、輔助性、民間性特點。鄉(xiāng)賢盛行于古代，沒落于近代，而被寄望于當代。社會政治制度的變遷是其產(chǎn)生的重要原因,因而新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的合理性論證或建構(gòu)是其準入前提和正當基礎(chǔ)。新時代新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理有四大合理性，包括品行合理性、歷史合理性、現(xiàn)實合理性和政策合理性。

品行合理性是指新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理有新鄉(xiāng)賢品行可作保障。“古之生于斯之有功德于民者也，是之謂鄉(xiāng)賢。”［3］(P452)《左傳》記載了賢人的選拔標準是“立德、立功、立言”等“三不朽”，即在做人、做事、做學問等方面有不可磨滅的突出成就之人。古鄉(xiāng)賢包括入仕官員、卸任官員、中舉而未仕之舉人和秀才等，他們飽讀詩書和儒家經(jīng)典，具有中國古代知識分子特有的使命感和憂患意識，憑借“三不朽”之品行、學識和威望在鄉(xiāng)村自治中發(fā)揮舉足輕重的作用。隨著時代變遷，新鄉(xiāng)賢包括企業(yè)家、黨政干部、專家學者、技能人才、道德模范等鄉(xiāng)民公認的愿意報效桑梓的鄉(xiāng)間賢能，繼承了古鄉(xiāng)賢的積極因素，揚棄了等級、貴賤等消極因素，呈現(xiàn)了新的時代特色和品格。雖然古今鄉(xiāng)賢在制度環(huán)境、鄉(xiāng)村地位、價值觀念和歷史使命等方面有很大不同，但他們都具有以下優(yōu)秀品行使其具有參與鄉(xiāng)村治理的合理性：一是愛國愛鄉(xiāng)的桑梓情懷。古今鄉(xiāng)賢大都是戶籍、原籍或祖籍在本鄉(xiāng)本土，有生于斯、長于斯或源于斯的地緣或家族關(guān)系，有幾十年穩(wěn)定不變的鄉(xiāng)音鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁，有落葉歸根、榮歸故里、衣錦還鄉(xiāng)、光宗耀祖的傳統(tǒng)思想。他們具備一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，有感恩鄉(xiāng)民、回饋故里的鄉(xiāng)土情結(jié)和家國情懷。二是崇德向善的良善品性。古鄉(xiāng)賢往往是品行受地方推崇，入鄉(xiāng)賢祠受鄉(xiāng)民祭祀，或其事跡在地方志、碑刻中銘記，或在父老鄉(xiāng)親中口耳相傳的本地先賢。如清朝禮部尚書張英用“千里修書只為墻，讓他三尺又何妨”的開闊胸襟，成就了“六尺巷”的美談。新鄉(xiāng)賢也往往是農(nóng)村優(yōu)秀企業(yè)家、黨政干部、專家學者、道德模范等先進典型，在鄉(xiāng)民鄰里間威望高、口碑好。三是崇學精業(yè)的專業(yè)素養(yǎng)。如浙江省紹興市上虞區(qū)，人文薈萃，鄉(xiāng)賢爭競，古有“三皇五帝”之虞舜、唯物論衡之王充、“東山再起”之謝安、“竹林七賢”之嵇康等；今有氣象學家竺可楨、“當代茶圣”吳覺農(nóng)、工商領(lǐng)袖經(jīng)叔平、電影大師謝晉等。他們功德流芳，子孫承蔭，都是各領(lǐng)域的名師名家大德大功者。

歷史合理性是指新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村自治有歷史經(jīng)驗可供借鑒。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提出了“雙軌政治理論”，即自上而下的皇權(quán)和自下而上的紳權(quán)族權(quán)平行運作，互相作用，形成“皇帝無為而天下治”的鄉(xiāng)村治理模式。在中國古代社會，“國權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理造鄉(xiāng)紳”［4］(P3)，鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村自治的主力。鄉(xiāng)民通過科舉獲得功名，出則為仕，退則為紳，科舉制和古代官員“告老還鄉(xiāng)”制是鄉(xiāng)賢主導鄉(xiāng)村自治的制度基礎(chǔ)。在儒家思想的長期激勵倡導下，鄉(xiāng)賢素有修齊治平之理想，在家國一體、家國同構(gòu)之“家天下”格局中，同姓者為宗、同遠祖者為族、同祖者為堂、同父者為親的宗法血緣觀、地緣觀、鄉(xiāng)土觀根深蒂固且影響深遠，鄉(xiāng)賢把宗族里黨事務(wù)視為己之天然職責，積極承擔對宗族成員的教育引導、管理約束和慈善救助等事務(wù)。因此，儒家倫理是鄉(xiāng)賢主導鄉(xiāng)村自治的思想淵源?！盎蕶?quán)不下縣”的古代社會，“朝廷之法紀不能盡諭于民，而士易解析，諭之于士，使轉(zhuǎn)諭于民，則道易明，而教易行”［5］(P290)。鄉(xiāng)賢一方面因德高望重而深得鄉(xiāng)民信任認可，另一方面因知書識禮而得到官府器重依賴，因而是上傳下達溝通官民、減少官民直接沖突的橋梁中介，成為鄉(xiāng)村“軟治理”的地方領(lǐng)袖。稅收征繳、征兵服役、治安定紛、組織團練等事務(wù)離不開官紳合作，國家權(quán)力和社會權(quán)力相互依賴形成穩(wěn)定的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，這是鄉(xiāng)賢主導鄉(xiāng)村自治的重要途徑。縱觀幾千年中國古代史，雖朝代更迭，制度變遷，外族入侵，但鄉(xiāng)土中國基層治理的結(jié)構(gòu)始終穩(wěn)固，眾多的地方志、郡書、碑刻和鄉(xiāng)賢祠記載頌揚了鄉(xiāng)賢的歷史作用。他們或造福黎庶，布德澤于鄉(xiāng)閭；或建功立業(yè)，鐫美名于史冊；或文章著述，領(lǐng)風騷于百世。今天的鄉(xiāng)村治理不能復古泥古，但也不能無視或低估鄉(xiāng)賢的力量。

現(xiàn)實合理性是指新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理契合鄉(xiāng)村振興和治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。自改革開放以來，鄉(xiāng)村取得了歷史性成就，但也出現(xiàn)了新的難題：一是村委會經(jīng)費短缺削弱了鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地制度改革使個體經(jīng)濟大量取代了集體經(jīng)濟，市場化取向使私營企業(yè)大量取代了集體企業(yè)，農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民負擔但同時也使村委會減少了經(jīng)費來源而難有作為。二是價值認同淡化銷蝕了鄉(xiāng)村治理的思想基礎(chǔ)。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)價值秩序不斷解構(gòu)，階層利益思想不斷分化以及基層干部權(quán)威的不斷弱化，給鄉(xiāng)村治理帶來了諸多困難。三是村民維權(quán)困難沖擊著治理主體的合法基礎(chǔ)。近年來，鄉(xiāng)村因征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、房產(chǎn)確權(quán)、扶貧救助等引發(fā)的信訪事件不斷發(fā)生，鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”、扶貧資源的“精英俘獲”以及鄉(xiāng)村干部的“小官大貪”等現(xiàn)象挑戰(zhàn)著村“兩委”的治理權(quán)威。四是鄉(xiāng)村精英流失弱化了鄉(xiāng)村治理的人才基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，2018年我國城鎮(zhèn)化率達到58.5%，“鄉(xiāng)土中國”加速轉(zhuǎn)向“城鎮(zhèn)中國”，大批精英流向城鎮(zhèn)，或打工，或求學，或致仕，或經(jīng)商，打破了費孝通在《損蝕沖洗下的鄉(xiāng)土》中指出的“落葉歸根的社會有機循環(huán)”，致使鄉(xiāng)村“空巢化”、村民“原子化”、治理薄弱化。針對上述困境，下派干部、農(nóng)村工作指導員、大學生村官等舉措發(fā)揮了積極作用，但也難免存在短期性、過渡性、任務(wù)性和工具性等方面的影子。浙江、廣東等省十多年來實施“鄉(xiāng)賢回歸工程”，發(fā)揮了新鄉(xiāng)賢“智囊團、連心橋、助推器、減壓閥”等有益作用，取得了經(jīng)濟、文化、社會等多方面成效。實踐證明，新鄉(xiāng)賢包括“富鄉(xiāng)賢”“官鄉(xiāng)賢”“德鄉(xiāng)賢”和“文鄉(xiāng)賢”，他們作為財富精英、管理精英、道德精英和知識精英在破解上述難題方面有獨特優(yōu)勢。其鄉(xiāng)土性、賢能性、志愿性特征和地緣人緣親緣優(yōu)勢降低了內(nèi)部運作與再組織成本，有助于激活內(nèi)生動力資源的再生產(chǎn)和鄉(xiāng)村振興。

政策合理性是指新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理有政策導向可供依循。近年來，“新鄉(xiāng)賢”和“新鄉(xiāng)賢文化”頻頻出現(xiàn)在國家領(lǐng)導人講話、黨和政府的重要會議和文件中，這就為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供了方向性指示。2014年，中宣部部長劉奇葆在培育和踐行社會主義核心價值觀工作經(jīng)驗交流會上明確指出，農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、道德模范、身邊好人等先進典型，成長于鄉(xiāng)土，奉獻于鄉(xiāng)里，在鄉(xiāng)民鄰里間威望高、口碑好，日益成為新鄉(xiāng)賢的主體。這就明晰了新鄉(xiāng)賢的群體構(gòu)成以及新鄉(xiāng)賢的地域性和賢能性特點。2015—2017年連續(xù)三年的國務(wù)院一號文件、2016年國家“十三五”規(guī)劃綱要和2017年國務(wù)院《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》都指出，要創(chuàng)新、培育或建設(shè)新鄉(xiāng)賢文化。2018年國務(wù)院一號文件和《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》都提出，要以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引社會各界投身家鄉(xiāng)建設(shè)。這就提出了新鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用的文化氛圍的營造要求。2018年中央一號文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，提升鄉(xiāng)村德治水平要“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”。這就為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供了政策導向。十八屆五中全會提出要“構(gòu)建全民共治共享的社會治理格局”，十九大報告進一步提出要“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”?？梢姡锣l(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理符合新時代中國特色社會主義發(fā)展要求，契合多元主體共建共治共享的社會治理體制?？傊陨隙碌恼咭龑Ш妥韵露系某晒嵺`將使新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理成為當前和今后一段時期鄉(xiāng)村振興的重要舉措。

二、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的組織平臺：鄉(xiāng)賢參事會

基于新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的合理邏輯，浙江、廣東、上海、江蘇等地鄉(xiāng)村早已選樹新鄉(xiāng)賢，組建新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的組織平臺——鄉(xiāng)賢參事會。分析各地鄉(xiāng)賢參事會章程可知，鄉(xiāng)賢參事會是受基層黨委政府領(lǐng)導，由新鄉(xiāng)賢自愿組成，以熱心服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展為使命，具有鄉(xiāng)土性、志愿性、輔助性、民間性的新型社會組織。這是鄉(xiāng)村統(tǒng)籌多元共治、吸納公眾參與、促進基層民主的治理載體，是以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引社會各界參與鄉(xiāng)村振興的組織創(chuàng)新。

從組成會員來看，鄉(xiāng)賢參事會是由戶籍、祖籍、原籍或直系姻親關(guān)系在當?shù)鼗蛟诋數(shù)赝顿Y創(chuàng)業(yè)的有德行、有才能、有聲望、有影響、熱心鄉(xiāng)村發(fā)展的賢能人士自愿組成。如浙江省象山縣涂茨鎮(zhèn)根據(jù)當?shù)貙嶋H確定了八條鄉(xiāng)賢標準：關(guān)心支持涂茨鎮(zhèn)發(fā)展的知名企業(yè)家；在本地創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀外來人才（高管級別）；有留學海外經(jīng)歷，熱心家鄉(xiāng)建設(shè)，在所在領(lǐng)域有一定影響或領(lǐng)先地位的人士；獲道德模范、勞動模范等縣級及以上表彰的人士；縣級及以上非遺傳承人、文藝帶頭人；著名高校、醫(yī)院等科研院所具有副高以上職稱的專業(yè)技術(shù)人員；縣級及以上商會等社會組織負責人；現(xiàn)任或曾任正科級及以上職務(wù)公職人士?？梢?，從職業(yè)類別看，包括“官鄉(xiāng)賢”“富鄉(xiāng)賢”“文鄉(xiāng)賢”和“德鄉(xiāng)賢”等四類，實際則以“官鄉(xiāng)賢”和“富鄉(xiāng)賢”為主；從地域分布看，主要包括“本土”“外出”和“外來”三類，實際則以“外出”的為主。這些鄉(xiāng)賢經(jīng)過調(diào)查摸排、定標篩選、溝通對接、黨委審定、政府備案，最后組成鄉(xiāng)賢參事會，并由鄉(xiāng)賢參事會全體大會選舉或村“兩委”指定產(chǎn)生會長、副會長、秘書長等，最終組成領(lǐng)導機構(gòu)。

從性質(zhì)歸屬看，鄉(xiāng)賢參事會是基層黨委政府領(lǐng)導下的民間性新型社會組織。這包含三層含義：其一，鄉(xiāng)賢參事會是一種新型社會組織。社會治理理論認為，治理的本質(zhì)特征是社會組織對社會公共事務(wù)的獨立治理或與政府合作治理，社會組織的興起是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。鄉(xiāng)賢參事會是鄉(xiāng)村治理由一元管理向多元共治轉(zhuǎn)型的分權(quán)結(jié)果，是“鄉(xiāng)政村治”體制下的組織創(chuàng)新，現(xiàn)實中一般按社會團體登記程序向縣民政局申請登記，或經(jīng)村“兩委”報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或統(tǒng)戰(zhàn)部門備案。其二，鄉(xiāng)賢參事會具有民間性。它是社會協(xié)商、公眾參與性質(zhì)的體制外非官方組織，既有別于村民代表大會賦權(quán)的村委會，又有別于政黨權(quán)力下沉的村黨支部，并非依靠官方授權(quán)而是依靠鄉(xiāng)賢品行、威望、學識、資歷等獲得民間權(quán)威，其參事結(jié)果僅有建議權(quán)而沒有行政效力。其三，鄉(xiāng)賢參事會是基層黨委政府領(lǐng)導下的社會組織。目前體制下，村黨支部是本村黨員選舉產(chǎn)生、上級黨委認可的基層黨組織，村委會是選民選舉、民意授權(quán)并受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導的基層群眾自治組織，體制與民意的雙重授權(quán)決定了村“兩委”在鄉(xiāng)村的核心地位。鄉(xiāng)賢參事會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導下參與鄉(xiāng)村治理，并接受縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管和村委會的業(yè)務(wù)指導。如浙江省紹興市《中共湖塘街道工委、湖塘街道辦事處關(guān)于全面培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢組織的實施意見》明確規(guī)定：“鄉(xiāng)賢組織在街道黨工委、村黨組織的領(lǐng)導下培育發(fā)展、開展工作，并接受街道辦事處的監(jiān)督管理和村民委員會的業(yè)務(wù)指導?！?/p>

從功能定位來看，鄉(xiāng)賢參事會是輔助性、志愿性的鄉(xiāng)村社會組織。志愿性是指新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理不以營利和私利為目的，出自個人自覺自愿幫扶村民的特點。鄉(xiāng)賢參事會成員一般不占鄉(xiāng)村體制內(nèi)正式編制，也并不在參事會領(lǐng)取報酬，他們自愿參與鄉(xiāng)村治理的目的是為了報答桑梓、實現(xiàn)自我，具有無償性、自愿性、奉獻性、服務(wù)性和公益性特點。鄉(xiāng)賢參事會具有輔助性，新鄉(xiāng)賢只是介入而非主導鄉(xiāng)村治理，與村“兩委”的關(guān)系是輔和主、謀和斷的關(guān)系。它以人民民主、村民自治、協(xié)商民主和黨的群眾路線為制度基礎(chǔ)，以自己的組織章程為準則，以鄉(xiāng)村群眾為主體，以鄉(xiāng)村需求為導向，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的參謀建議、示范引領(lǐng)、橋梁紐帶等輔助性作用。如浙江省義烏市佛堂鎮(zhèn)《鄉(xiāng)賢會章程》明確規(guī)定，鄉(xiāng)賢會的業(yè)務(wù)范圍有：弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進獎教助學和鄉(xiāng)風文明；組織慈善公益活動，開展扶貧濟困等活動；積極引智引才引資，助推佛堂經(jīng)濟社會發(fā)展；參與公共事務(wù)管理，為鎮(zhèn)黨委提供決策咨詢；推動實施居民公約，維護公序良俗；了解社情民意，反饋群眾意見建議?？梢?，鄉(xiāng)賢參事會承擔著決策咨詢、民情反饋、公益慈善、敦風化俗等職責，能發(fā)揮不同于黨組織和村委會的作用。［6］（P95）用以彌補基層政府和自治組織在決策、服務(wù)、治理方面的不足。

三、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的效果分析

浙江省作為“紅船精神”的發(fā)源地、改革開放的先行地、習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發(fā)地和實踐地，在新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理方面走在全國前列。習近平總書記在浙江工作期間就明確提出，“要善用鄉(xiāng)賢”［7］(P426)。2017年浙江省第十四次黨代會明確提出，把培育傳承鄉(xiāng)賢文化作為“文化浙江”建設(shè)的主要內(nèi)容。《浙江省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》則把“重塑新鄉(xiāng)賢文化”作為培育新時代農(nóng)村新風尚的五大舉措之一。浙江省象山縣曉塘鄉(xiāng)中岙村歷來有大年初一“鄉(xiāng)賢說事”的傳統(tǒng)，邀請鄉(xiāng)賢座談解決鄉(xiāng)村難題。早在2001年，浙江省紹興市上虞區(qū)就成立了全國第一個鄉(xiāng)賢研究會，被稱為“中國鄉(xiāng)賢文化之鄉(xiāng)”。2014年，浙江省德清縣東衡村在全國率先成立了鄉(xiāng)賢參事會，曾被民政部提名為“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。截至2019年4月底，該縣已成立鄉(xiāng)賢參事組織107個，共計參事4125次，服務(wù)5633次，受惠群眾18多萬人次。據(jù)筆者實地調(diào)研，目前浙江省紹興、德清、象山、義烏、臺州等多個市縣吸收新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，一方面已取得明顯成效，另一方面也面臨一些先發(fā)性困惑。

（一）積極作用

經(jīng)濟帶動作用。當前，我國全面建成小康社會的短板和精準扶貧的重點主要在鄉(xiāng)村，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的主要標志，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的物質(zhì)基礎(chǔ)。很多新鄉(xiāng)賢事業(yè)有成，感念家鄉(xiāng)，有意愿有能力回報故里。他們視野廣、頭腦活、有資源、會經(jīng)營，能以“項目回遷、資金回流、信息回饋、智力回鄉(xiāng)、技術(shù)回援、人才回歸”等方式反哺家鄉(xiāng)，造福鄉(xiāng)民。浙江省浦江縣2018年初出臺《關(guān)于在全縣建立鄉(xiāng)賢組織服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》，到年底，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部建立鄉(xiāng)級鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會，90%的村（社區(qū)）建立村級鄉(xiāng)賢會，吸引鄉(xiāng)賢直接投資項目22個，投資總額14.3億元，鄉(xiāng)賢引進招商項目15個，為浦江縣經(jīng)濟社會發(fā)展注入了新活力。

敦風化俗作用。鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興的靈魂所在，新鄉(xiāng)賢具有德高望重、愛家愛鄉(xiāng)、精業(yè)奉獻等良好品行，在嚴明家風、淳化民風、文明鄉(xiāng)風等方面起著示范引領(lǐng)作用，用他們的嘉言懿行垂范鄉(xiāng)里，有助于社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村落細落小落實。如浙江省紹興市上虞區(qū)通過深挖舜帝、曹娥等孝德鄉(xiāng)賢，建設(shè)以大舜廟和曹娥廟為依托的全國最大孝德文化主題公園——中華孝德園，通過選樹孝德新鄉(xiāng)賢、制定孝德公約、建立孝德基金、編印孝德教材、傳唱“孝德之歌”、張貼孝德榜單、慶祝孝德文化節(jié)等系列活動，大力弘揚孝德鄉(xiāng)賢文化，涌現(xiàn)了大批孝星標兵、道德模范、信義人物、“最美人物”，使村民崇德向善、見賢思齊，有效促進了家風民風鄉(xiāng)風好轉(zhuǎn)，贏得了“中國孝德文化之鄉(xiāng)”的美譽。

社會調(diào)諧作用。近年來，鄉(xiāng)村社會因征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、房產(chǎn)確權(quán)、扶貧救助等引發(fā)的非訪群訪鬧訪事件不斷發(fā)生，挑戰(zhàn)著村“兩委”的治理權(quán)威和鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定。新鄉(xiāng)賢擁有德高望重的內(nèi)生權(quán)威和卓越精英的學識素養(yǎng)，能站在超越于糾紛各方的中立立場，以協(xié)調(diào)者與建議者的身份與不同視角和利益的人們進行理性分析，權(quán)衡各方，調(diào)控沖突，最終消除分歧達成和解。如浙江省象山縣針對信訪矛盾頻發(fā)的現(xiàn)象，組建以鄉(xiāng)賢為參與主體的和事顧問團，實行信訪說事會制度，將鄉(xiāng)賢說事和村民說事、警民說事相結(jié)合，構(gòu)建自治、法治、德治三治融合的治理體制，化解了很多陳年糾紛，有效促進了鄉(xiāng)村和諧。

政治參與作用。有事多商量，眾人的事情眾人商量，協(xié)商民主是我國民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理豐富了民主形式，拓展了民主渠道，發(fā)揮了政治參與的重要作用。如2014年浙江省德清縣出臺的鄉(xiāng)賢參事會章程規(guī)定，鄉(xiāng)村重大事項決策如工程項目招投標、資金管理等公共事務(wù)都要征求鄉(xiāng)賢參事會意見。鄉(xiāng)賢獻計獻策，成為村“兩委”的顧問和高參。德清鄉(xiāng)賢參事會成員還有權(quán)列席村“兩委”會和村民代表會議，對重大事項的決策和運行進行全程跟蹤監(jiān)督，推動鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展。新鄉(xiāng)賢具有較強的民主法治意識和參政議政能力，在政治參與過程中表現(xiàn)出來的真知灼見以及由此為村民帶來的實際利益，強化了協(xié)商民主的科學性，提高了村民政治參與的自覺性。

（二）制約因素

梁漱溟在《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》中提到：“要于服從他之中來控制他?！薄耙磺修k法都是以遵從他的法則來制馭他?！保?］(P8)可見，認識問題的法則是解決問題的邏輯起點。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理雖已產(chǎn)生明顯成效，但在現(xiàn)實中仍受認識偏見性、環(huán)境欠缺性、組織合規(guī)性和實踐風險性等四大因素的制約。

首先，認識偏見性制約著新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。歷史上，鄉(xiāng)賢往往是退職官員、富商鴻儒、宗族領(lǐng)袖等鄉(xiāng)村賢達，他們財力雄厚，勢力龐大。到了近代面對“千年未有之大變局”，各地鄉(xiāng)賢或鄉(xiāng)紳多半因維護封建舊秩序而痞子化成為“土豪劣紳”，作為革命對象遭到嚴厲打擊。中華人民共和國成立后，受“左”的路線影響，鄉(xiāng)紳進一步被壓制遭唾棄而銷聲匿跡。這種歷史記憶使不少地方黨委政府對新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理仍存觀望、疑慮、偏見，甚至有人擔心“土豪劣紳借尸還魂”，生怕“請神容易送神難”。有的鄉(xiāng)村則受急功近利思想影響，重“富鄉(xiāng)賢”“官鄉(xiāng)賢”帶來的經(jīng)濟效益或權(quán)力影響，而輕“文鄉(xiāng)賢”“德鄉(xiāng)賢”在文明教化、明德向善等方面的作用。

其次，環(huán)境欠缺性制約著新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。著名學者錢念孫曾倡議實行官員“告老還鄉(xiāng)”制，這對鄉(xiāng)村人才的良性循環(huán)、鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有鑒往開來的重要意義。［9］(P39-44)這種“告老還鄉(xiāng)”模式從理論上說很有價值，但在現(xiàn)實中，像原全國政協(xié)副主席毛致用、原海南省副省長陳厚蘇、原云南省保山地委書記楊善洲那樣退休后自覺返鄉(xiāng)并改變鄉(xiāng)村落后面貌的畢竟屈指可數(shù)，城鄉(xiāng)差距阻礙了新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的腳步。許多新鄉(xiāng)賢戶籍不在鄉(xiāng)村，在家鄉(xiāng)沒有房產(chǎn)或房產(chǎn)設(shè)施老舊，特別是鄉(xiāng)村自然環(huán)境惡化，文明指數(shù)較低，醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)、健身、娛樂等設(shè)施落后，家鄉(xiāng)變成了很多人回不去的故鄉(xiāng)。長期以來，國家對公務(wù)人員留在城鎮(zhèn)提供了諸多政策保障和生活福利，城市社保水平和生活舒適便捷程度遠高于鄉(xiāng)村，這使得很多新鄉(xiāng)賢習慣了城市生活而不愿長期返鄉(xiāng)。

再次，組織合規(guī)性制約著新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。目前，一些鄉(xiāng)村吸納新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，組建了鄉(xiāng)賢參事會、鄉(xiāng)賢理事會、鄉(xiāng)賢工作室等平臺，它們是因鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新而產(chǎn)生的新型社會組織，出現(xiàn)時間短，難免不完善。一是內(nèi)部規(guī)范不健全。一些鄉(xiāng)賢組織在資金使用、項目啟動、信息披露、績效評議等方面缺乏必要規(guī)范，有的甚至已經(jīng)事實違法，如在農(nóng)村宅基地審批、戶籍管理、征地拆遷補償?shù)确矫嫦蜞l(xiāng)賢傾斜，制定村規(guī)民約違反上位法等。二是組織定位不明確。鄉(xiāng)賢組織是獨立的法人還是村民委員會自治組織的二級機構(gòu)，目前學界并沒有明確界定。從現(xiàn)實來看，有的鄉(xiāng)賢組織到當?shù)孛裾块T登記注冊獲得法人地位，有獨立的銀行賬戶和登記號碼，有的鄉(xiāng)賢組織則沒有登記注冊，這就直接關(guān)系到鄉(xiāng)賢組織的資金使用、內(nèi)部管理、外部關(guān)系和功能發(fā)揮。

最后，實踐風險性制約著新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理在較大程度上有助于破解鄉(xiāng)村治理困境，但在實踐中可能將逐利本能和內(nèi)生權(quán)威結(jié)合產(chǎn)生異化風險。一是行利己之私搞宗族幫派。一些鄉(xiāng)村權(quán)威弱化，村民政治意識淡漠，對新鄉(xiāng)賢不具備有效制約，致使個別新鄉(xiāng)賢利用自己的身份地位拉幫結(jié)派，甚至退化成“霸”或“村霸”頭上的“保護傘”。二是精英治理擠壓村民民主。新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村精英容易形成集中權(quán)威，甚至凌駕于村“兩委”之上，主導鄉(xiāng)村權(quán)力與資源分配，擠壓村民自治空間。三是以精英權(quán)威取代法制權(quán)威。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理基于個體理性和知識儲備，站在精英權(quán)威的制高點，本質(zhì)上是缺少法制規(guī)范的“人治”，容易以德代法，甚至延緩鄉(xiāng)村法治化進程。

四、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的長效機制

上面千條線，下面一根針。廣大鄉(xiāng)村作為國家治理強基固本的重要場域，其治理成效直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興總目標的實現(xiàn)程度，也關(guān)系國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。消除新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的制約因素，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的積極作用，離不開鄉(xiāng)村社會內(nèi)外部環(huán)境的營造。無論是中央還是地方基層，既要更新理念，創(chuàng)新治理，也要加大鄉(xiāng)村治理的制度供給，建立新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的實效長效機制，防止異化無序。

第一，為新鄉(xiāng)賢定調(diào)正名，建立激勵表彰機制。一要提高對新鄉(xiāng)賢的認識自覺。新鄉(xiāng)賢與古鄉(xiāng)賢在制度環(huán)境、鄉(xiāng)村地位、價值觀念和時代期望等方面有重大區(qū)別。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，黨的執(zhí)政根基深厚，組織體系嚴密，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理須接受基層黨組織和政府領(lǐng)導，其發(fā)揮作用的空間有限且并不主導鄉(xiāng)村治理。新鄉(xiāng)賢長期受黨的教育，須在法律法規(guī)范圍內(nèi)活動，以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，是鄉(xiāng)村振興的重要力量和鄉(xiāng)村治理的有益補充，是基層統(tǒng)戰(zhàn)工作團結(jié)爭取的重點對象?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民自治組織是開放性的，村民和基層黨政機關(guān)可以制度創(chuàng)新，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理是還政于民的村民自治表征。二要以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引新鄉(xiāng)賢。鄉(xiāng)賢文化是基于鄉(xiāng)村歷代名賢德行積淀并進行相關(guān)創(chuàng)造而形成的一種鄉(xiāng)土文化，是鄉(xiāng)賢德行、生活和思想的歷史敘述與現(xiàn)實感召，可引發(fā)人們對血脈同根、風俗同源、氏族同門的故鄉(xiāng)情懷和鄉(xiāng)愁共鳴，吸引他鄉(xiāng)游子“鮭魚返鄉(xiāng)”造福桑梓。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可成立鄉(xiāng)賢文化研究會，通過查閱古籍、調(diào)研訪談、編輯出版、專題研討、大眾宣傳等方式，挖掘傳頌當?shù)叵荣t及其生平事跡；搶救保護先賢故居、祠堂、祭屋、牌坊和功德碑等物質(zhì)資源，整理開發(fā)鄉(xiāng)規(guī)民約、家譜族譜、家規(guī)家訓等非物質(zhì)資源；提煉設(shè)計鄉(xiāng)賢精神的經(jīng)典元素和標志性符號，并應(yīng)用于道路、橋梁、亭臺、雕塑等公共建筑。三要建立新鄉(xiāng)賢激勵表彰機制。通過走訪、慰問、探親、聯(lián)歡、座談、研討、報告、招商等方式與新鄉(xiāng)賢加強聯(lián)絡(luò)，增進鄉(xiāng)情。建設(shè)鄉(xiāng)賢廣場、鄉(xiāng)賢園、鄉(xiāng)賢林、鄉(xiāng)賢館、鄉(xiāng)賢長廊或鄉(xiāng)賢之家，通過編寫村歌、撰寫村史、媒體宣傳、張榜雕刻、公益命名等形式，將新鄉(xiāng)賢的公德事跡載入史冊，進課堂、講堂、禮堂甚至祠堂，使他們可親、可敬、可學，有精神上的歸屬感、尊榮感和使命感。

第二，加快城鄉(xiāng)融合，建立“筑巢引鳳”機制。新鄉(xiāng)賢大多是成功人士、社會精英，對生活工作環(huán)境有一定要求。鄉(xiāng)村應(yīng)把握新時代新特點，在解決食宿、交通、醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)等生活便利的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化環(huán)境，使鄉(xiāng)村招賢和鄉(xiāng)賢興村相輔相成，形成良性循環(huán)。一要打造生態(tài)宜居的詩畫鄉(xiāng)村。隨著環(huán)境污染、交通擁堵、食品危機等“城市病”的凸顯，古樸自然、清新悠閑的田園生活引發(fā)了城里人的“逆城市化”流動。崇尚生態(tài)綠色發(fā)展的新時代，鄉(xiāng)村要打響藍天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，要像保護眼睛愛護生命一樣保護環(huán)境。只有青山綠水、詩情畫意的美麗鄉(xiāng)村才能吸引新鄉(xiāng)賢“上山下鄉(xiāng)”留在故里。二要建設(shè)鄉(xiāng)風文明的人文鄉(xiāng)村。新時代是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時代，要讓城市資源回流鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村可借助“德鄉(xiāng)賢”“文鄉(xiāng)賢”引導村民以德立規(guī)，革新婚喪陋習、重男輕女等落后觀念，營造見賢思齊、崇德向善的輿論氛圍，形成健康文明、自我教化的村風民俗和人文環(huán)境，讓鄉(xiāng)村成為新鄉(xiāng)賢落葉歸根魂牽夢繞的理想歸宿。三要探索新型服務(wù)的休閑鄉(xiāng)村。新消費興起的新時代，休閑旅游、健康養(yǎng)生成為人們的新時尚。各地鄉(xiāng)村應(yīng)把握機遇，因地制宜，使鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃和新鄉(xiāng)賢的干事創(chuàng)業(yè)契合，吸引新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)投資居住。

第三，規(guī)制鄉(xiāng)賢組織，建立參事運行機制?！叭朔巧鐣t不能生活，而社會生活則非有一定秩序不能進行?！保?］(P23)黨的十九大提出要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢參事會的積極作用，要加快規(guī)制使之形成權(quán)責明確、運行有序、依法自治的現(xiàn)代社會組織。一要建立新鄉(xiāng)賢準入退出制度。制定新鄉(xiāng)賢選樹標準，嚴把質(zhì)量關(guān)，不僅要看其職位職務(wù)和才能財富，更要以政德、德望為先，強調(diào)德才兼?zhèn)?，實行政德一票否決制。面對利益分化的鄉(xiāng)村社會，要反映多元化的利益訴求，需把各行各業(yè)的鄉(xiāng)村精英吸納進來，不能重“官鄉(xiāng)賢”“富鄉(xiāng)賢”而輕“文鄉(xiāng)賢”“德鄉(xiāng)賢”，特別要把一些有德行、有聲望、有影響、熱心家鄉(xiāng)發(fā)展的老教師、老黨員、老干部、老醫(yī)生、老軍人納入進來，壯大鄉(xiāng)村治理力量。二要建立新鄉(xiāng)賢參事工作制度。完善參事會章程，制定履職承諾制、權(quán)力負面清單制、財務(wù)公開制、議事制、年會制、活動申報制、信息公開公示制、評議總結(jié)制、考核評估制等，發(fā)揮制度的約束保障作用，推進鄉(xiāng)賢組織的科學化、規(guī)范化運行。特別要注意程序規(guī)范制度，如德清鄉(xiāng)賢參事會實施“六環(huán)節(jié)”參事議事制（按照民意調(diào)查“提”事、征詢意見“謀”事、公開透明“亮”事、回訪調(diào)查“審”事、村民表決“定”事、全程監(jiān)督“評”事），從程序上保證公開公平公正。三要探索立法規(guī)范。社會組織的合法性分為社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四種，其中法律合法性是根本保障。目前，我國對鄉(xiāng)賢組織的規(guī)范主要依據(jù)1998年國務(wù)院頒發(fā)的《社會團體登記管理條例》，其中多程序性而無實體性和針對性的規(guī)定。規(guī)范村民自治的《村民委員會組織法》對新鄉(xiāng)賢也無相關(guān)規(guī)定，有必要在鄉(xiāng)賢參事會章程、村規(guī)民約的踐行基礎(chǔ)上，醞釀制定《社會組織法》《鄉(xiāng)賢組織法》，界定鄉(xiāng)賢組織的性質(zhì)、功能、權(quán)責、法律定位等，將新鄉(xiāng)賢活動限定在法律范圍之內(nèi)。

第四，加強黨的領(lǐng)導，建立監(jiān)督約束機制。針對新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的可能風險，必須強化基層黨組織“主心骨”“牛鼻子”的領(lǐng)導核心地位，這是新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的前提條件。一要抓實建強基層黨組織。新鄉(xiāng)賢是各行各業(yè)中的精英、翹楚、榜樣、楷模和先鋒，要整合新鄉(xiāng)賢資源，必須延伸黨組織的工作觸角，激活黨組織的“神經(jīng)末梢”，把黨支部建在自然村或村民小組。選好配強鄉(xiāng)村黨組織帶頭人，選拔德能勤績廉各方面過硬的體制內(nèi)新鄉(xiāng)賢加入村“兩委”，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。二要加強基層黨組織對新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督領(lǐng)導。選樹新鄉(xiāng)賢應(yīng)由基層黨組織把關(guān)，成立鄉(xiāng)賢組織應(yīng)由黨組織監(jiān)管，鄉(xiāng)賢組織負責人原則上應(yīng)由村“兩委”負責人兼任，鄉(xiāng)賢組織運行機制和運行活動應(yīng)由黨組織審核監(jiān)控，把黨的政治優(yōu)勢和新鄉(xiāng)賢的治理優(yōu)勢結(jié)合起來，警惕政治道德短板的偽鄉(xiāng)賢混入鄉(xiāng)賢隊伍。三要正確處理新鄉(xiāng)賢與村“兩委”的輔和主、謀和斷的關(guān)系。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理顯示了共建共治共享和治理主體多元化的治理理念，凸顯了社會力量和民眾力量多方參與和協(xié)商共治的民主價值。但是，多元共治并非多元領(lǐng)導，民間權(quán)威不能取代官方權(quán)威，新鄉(xiāng)賢必須找準自己的“生態(tài)位”，明確自己的職責范圍和行動邊界，尊重原生治理主體村“兩委”的決定，發(fā)揮好參謀、智庫、軍師、顧問的輔助補位作用，防止越位錯位架空村“兩委”。四是對新鄉(xiāng)賢的統(tǒng)戰(zhàn)工作要和掃黑除惡、基層“拍蠅”、組織建設(shè)結(jié)合起來，防止新鄉(xiāng)賢成為某些利益集團的代言人。

總之，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，是在我國鄉(xiāng)村歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)上漸進改變和內(nèi)生演化的結(jié)果，是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢主導鄉(xiāng)村自治的辯證揚棄，也是對當代鄉(xiāng)政村治體制的守正創(chuàng)新，體現(xiàn)了多元協(xié)同的現(xiàn)代共治理念，有助于培育鄉(xiāng)村新型治理主體，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理績效。對待新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，既要反對杞人憂天、打壓否定的“污名化”傾向，又要反對忘乎所以、眾口鑠金的“浪漫化”傾向；既要反對鄉(xiāng)賢評定忽視“德鄉(xiāng)賢”“文鄉(xiāng)賢”的“富貴化”傾向，又要反對放任不管“野蠻生長”的“自由化”傾向，而應(yīng)該理性審慎，將頂層設(shè)計和“摸著石子過河”結(jié)合起來，在實踐中不斷探索總結(jié)，規(guī)范發(fā)展。