農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必要性及改革模式研究

胡莉銘

【摘要】我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)也越來越受到重視，但是農(nóng)業(yè)保險多年來一直處于停滯狀態(tài)，并形成了高保費率和高賠付率并存的現(xiàn)狀。本文一方面從我國國情出發(fā)，分析了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必要性及可能性;另一方面提出應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平，選擇適宜的農(nóng)業(yè)保險模式，引進充分競爭，打破壟斷經(jīng)營。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險;保險費率;逆選擇;以獎代補

一、農(nóng)業(yè)保險在我國的發(fā)展歷程

我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)歷了30多年的曲折歷程，大體分為兩個階段。

第一階段：恢復(fù)與波動發(fā)展階段（1982—2003年）。1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險公司等陸續(xù)開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢，1992年農(nóng)業(yè)保險費收入達到8.62億元。同時，賠付率也大幅上升，1991年農(nóng)業(yè)保險的賠付率達到119%。隨著政府支持性措施減弱，特別是中國人民保險公司開始向商業(yè)性保險公司轉(zhuǎn)變后，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)逐步萎縮。2000年農(nóng)業(yè)保險保費收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國農(nóng)民人均繳納保費不足1元。據(jù)統(tǒng)計，1982—2002年期間，農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率高達88%，遠高于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營盈虧平衡點79%的賠付率，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)長期虧損，各家保險公司相繼取消了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆建設(shè)兵團財產(chǎn)保險公司仍有經(jīng)營，但品種、規(guī)模很小。這一階段我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)經(jīng)歷了恢復(fù)后快速發(fā)展到萎縮的發(fā)展時期。

第二階段：破冰與升溫發(fā)展階段（2004年至今）。由于近年來“三農(nóng)”問題的不斷升溫，加之入世過渡期終結(jié)的日益臨近，農(nóng)業(yè)保險對“三農(nóng)”的保護傘作用日益突出，農(nóng)業(yè)政策性保險受到了政府和社會的關(guān)注。2004年中國保監(jiān)會在上海、黑龍江、吉林等9個省區(qū)市啟動了農(nóng)業(yè)保險試點工作。按照中央1號文件精神要求，政府有關(guān)部門加大了農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作的力度，擴大了試點范圍，通過試點探索我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的不同模式，并制定政策鼓勵商業(yè)性保險公司參與農(nóng)業(yè)保險事業(yè)。2007年7月26日出臺了政策對重點保險進行補貼，主要是幾大作物，并提出了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的十六字方針（“政府引導(dǎo)，市場運作，自主自愿，協(xié)同推進”），從此拉開了我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的大幕。之后十年是農(nóng)業(yè)保險的高速發(fā)展期，也是國家政策傾斜最多，創(chuàng)新力度最大的十年。以人保為例，2007年以來人保財險農(nóng)業(yè)保險市場份額始終保持在45%以上，位列行業(yè)第一，人保財險承保的各地農(nóng)險品種已多達230余種，還推出了185款農(nóng)險創(chuàng)新產(chǎn)品。

二、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必要性和可能性

作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中占有特殊重要的地位。為確保和鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，迫切需要農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定器作用。一方面，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性突出表現(xiàn)在它面臨的雙重風(fēng)險。這種風(fēng)險既來自于自然不穩(wěn)定下的自然風(fēng)險，也來自于市場不穩(wěn)定下的市場風(fēng)險。因此，建立完善的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障制度，應(yīng)是中國農(nóng)業(yè)長期、穩(wěn)定發(fā)展的前提條件和最基本的保證，也應(yīng)該是政府對農(nóng)業(yè)實施保護的極其重要的一個內(nèi)容。另一方面，我國農(nóng)村在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，分散農(nóng)戶面臨的市場不確定性增大。特別是加入WTO后，隨著中國農(nóng)業(yè)市場化開放程度的提高，市場風(fēng)險也隨之增加。我國農(nóng)業(yè)仍以家庭小規(guī)模經(jīng)營為主體，農(nóng)民的組織化程度不高，產(chǎn)業(yè)化水平和經(jīng)營規(guī)模很低，技術(shù)缺乏，市場信息分散，農(nóng)民難以全面而準確地把握市場供求信息。這些狀況導(dǎo)致市場風(fēng)險源更多，范圍更廣，不可控制性更深。農(nóng)民風(fēng)險大導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)缺乏競爭力，缺乏技術(shù)創(chuàng)新能力。農(nóng)戶和企業(yè)客觀上都需要尋求一種新的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制與管理方式，以保障其生活和生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)保險是商品經(jīng)濟發(fā)展到一定階段、農(nóng)業(yè)保護水平達到一定程度下的產(chǎn)物。從世界發(fā)達國家或新興工業(yè)化國家的發(fā)展歷程來看，在工業(yè)化初級階段，由于農(nóng)業(yè)比較利益的下降，農(nóng)業(yè)均處于負保護;到中期階段，農(nóng)業(yè)置于“適度保護”。在這類國家中，農(nóng)業(yè)保險無一例外都得到了政府的扶植，發(fā)展已達到相當(dāng)水平。西歐一些國家如法國、瑞典、西班牙等國的農(nóng)業(yè)保險體系多樣化，有政府保險機構(gòu)，合股保險公司，大、小型互助合作組織等，政府還對農(nóng)民所交保險費補貼50%—80%。這種通過農(nóng)作物保險保證生產(chǎn)者收入的穩(wěn)定來取代高關(guān)稅和價格補貼的做法，既不違背WTO規(guī)則，又能起到保護農(nóng)業(yè)的作用。

我國目前經(jīng)濟發(fā)展的總體水平和態(tài)勢正處于建國以來的最好時期，GDP年增長率逐年提高，農(nóng)業(yè)份額在國民經(jīng)濟中的比重明顯下降。農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)人數(shù)在社會總就業(yè)人數(shù)中所占份額逐年減少。國家財政支農(nóng)總量逐年提高，國民經(jīng)濟已步入工業(yè)化中期階段。雖然目前農(nóng)業(yè)保護水平總體上仍處于一種負保護狀態(tài)，但距離在縮小。隨著工業(yè)化程度的提高，中國農(nóng)業(yè)也將逐步進入適度保護時期，“三農(nóng)”問題比任何時期都受到各級政府的重視。

三、農(nóng)業(yè)保險改革模式研究

在借鑒西方發(fā)達國家成功模式的時候，也要考慮到當(dāng)前的國情。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展嚴重滯后，農(nóng)村經(jīng)濟構(gòu)成依然以小規(guī)模種植、養(yǎng)殖戶為主，這與西方發(fā)達國家以大農(nóng)場主、莊園主、牧場主構(gòu)成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有著天壤之別，因此要構(gòu)建有現(xiàn)實針對性的改革發(fā)展模式。在分析了農(nóng)戶的逆選擇和保險人的低效管理是導(dǎo)致高保費率和高賠付率并存的主要原因后，解決的主要措施是引入競爭，打破壟斷，提高管理水平以降低管理費用，建立“多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營”的具有中國特色的農(nóng)業(yè)保險改革模式。

（一）開放農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域，減少逆選擇

目前可供實施的主要模式有：一是與地方政府簽訂協(xié)議，由商業(yè)保險公司代辦農(nóng)業(yè)險;二是在經(jīng)營農(nóng)業(yè)險基礎(chǔ)較好的地區(qū)如上海、黑龍江等，設(shè)立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司;三是設(shè)立農(nóng)業(yè)相互保險公司;四是在地方財力允許的情況下，嘗試設(shè)立由地方財政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險公司;五是繼續(xù)引進像法國安盟保險等具有農(nóng)業(yè)險經(jīng)營的先進技術(shù)及管理經(jīng)驗的外資或合資保險公司。只有打破壟斷經(jīng)營機制，提供各種有效的優(yōu)惠政策，鼓勵各種資本類型的財產(chǎn)保險公司進入農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域，才能提高管理水平，降低管理費用，從而降低保險費率，解決高保費率問題。此外，可以建立專門的評估機制來甄別保險標的不同風(fēng)險水平，還可以利用在條款

中設(shè)計無賠款優(yōu)待等技術(shù)手段減少逆選擇帶來的不利影響。通過教育和宣傳，制定配套農(nóng)業(yè)政策，鼓勵廣大低風(fēng)險農(nóng)戶參保，盡量增加風(fēng)險單位，以分攤風(fēng)險損失，形成規(guī)模效益。

（二）拓寬農(nóng)業(yè)保險品種，加大對偏遠地區(qū)參保率

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國農(nóng)業(yè)保險承保農(nóng)作物面積為11億畝，占全國播種面積的45%，還有一多半沒有被保險覆蓋。盡管我國農(nóng)業(yè)保險的險種一直在不斷的增多，但是設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)民需求很大的品種幾乎沒有保險覆蓋，所以保險公司應(yīng)該結(jié)合實際，拓寬保險品種，讓農(nóng)業(yè)做到“應(yīng)保盡保”。在一些糧食主產(chǎn)區(qū)，由于縣級財政資金配套困難等因素的制約，農(nóng)業(yè)保險覆蓋率甚至低于全國平均水平。保險公司應(yīng)切實深入農(nóng)村，加大對農(nóng)村及偏遠農(nóng)村的保險覆蓋率，開發(fā)具有針對性和可操作性的農(nóng)業(yè)保險品種，從而來增加農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民的吸引力，讓農(nóng)民做到有地可保，每個地區(qū)都可以投保，切實保障農(nóng)民的利益。

（三）加大政策支持，明確稅收減免

財政補貼可分為對農(nóng)民的保費補貼和對經(jīng)營主體的補貼兩個層次。目前，在開展農(nóng)業(yè)保險試點的地區(qū)，地方財政都給予農(nóng)民直接的保費補貼。中央財政補貼可采取支持經(jīng)營主體建立農(nóng)業(yè)保險基金或購買再保險等方式，以保證其經(jīng)營的可持續(xù)性。國家可對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)在免去營業(yè)稅的同時，減免所得稅，鼓勵保險公司開拓農(nóng)險業(yè)務(wù)。所減免的稅收轉(zhuǎn)入專項農(nóng)業(yè)保險基金，用作應(yīng)對農(nóng)業(yè)大災(zāi)之補償?shù)姆e累。另外，有關(guān)金融機構(gòu)對于參加保險的農(nóng)戶，可優(yōu)先給予信貸支持;對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司出現(xiàn)流動性資金不足的融資需求，允許其申請一定額度的無息或低息貸款。保險公司也可利用現(xiàn)有的農(nóng)村金融機構(gòu)銷售保險產(chǎn)品。

對于地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)加快出臺對該保險的“以獎代補”支持政策。地方財政已經(jīng)給予保費補貼的，由中央財政按照保費的一定比例給予獎補，支持地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險的發(fā)展，更好地助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民增收。

總之，必須結(jié)合我國國情和各地區(qū)的具體情況，制定措施降低逆選擇和道德風(fēng)險的不利影響;充分開放農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域，展開競爭以提高效率;提供政策優(yōu)惠，以促進我國農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。

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