土地經(jīng)營(yíng)與村干部的權(quán)力運(yùn)作

安永軍

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心， 武漢 430074)

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)土地用途的不同，土地經(jīng)營(yíng)可以分為兩個(gè)方面：一是建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)；二是農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)。本文所論述的土地經(jīng)營(yíng)特指建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)規(guī)定，各項(xiàng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，集體土地必須經(jīng)過(guò)政府征收將其性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后才能用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，地方政府是土地經(jīng)營(yíng)的主體。筆者認(rèn)為，學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)的研究主要集中在兩個(gè)方面。

(一)土地經(jīng)營(yíng)的利益分配問(wèn)題

學(xué)界的研究顯示，地方政府在土地經(jīng)營(yíng)中居于主導(dǎo)地位，土地增值利益也被地方政府所壟斷。周飛舟將以土地財(cái)政為核心的城市土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)作機(jī)制概括為土地——財(cái)政——金融相結(jié)合的“三位一體”模式，指出地方政府為了獲取土地增值收益低價(jià)征收農(nóng)民土地，使農(nóng)民的利益受到侵害[1]。隨著國(guó)家對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)控制的加強(qiáng)，地方政府借助“增減掛鉤”的彈性土地政策，與資本合謀推動(dòng)農(nóng)民上樓和土地流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民在此過(guò)程中卻并未實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入的增加[2]。因而，“增減掛鉤”只是將土地經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所擴(kuò)展到了農(nóng)村，其運(yùn)作機(jī)制與“三位一體”的城市土地經(jīng)營(yíng)模式并無(wú)本質(zhì)差別，農(nóng)民的利益并未得到有效保護(hù)[3]。也有學(xué)者提出另外一種土地經(jīng)營(yíng)的模式，即農(nóng)民主導(dǎo)的模式。在此種模式中，農(nóng)民能夠享受土地增值的利益。蔣省三等人基于對(duì)廣東南海的經(jīng)驗(yàn)研究，指出村集體籌措資金自行開(kāi)發(fā)集體土地，能夠?qū)⑼恋卦鲋档氖找媪粼诖迩f內(nèi)部，并由全體村民共享[4]。劉守英也通過(guò)對(duì)北京鄭各莊村的個(gè)案研究，將農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)集體土地并引進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地經(jīng)營(yíng)模式稱之為“農(nóng)民自主”的城市化模式[5]。賀雪峰則以珠三角的農(nóng)村為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，指出農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)會(huì)形成“共有制”的地權(quán)意識(shí)，使得土地利益分配固化，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和公共項(xiàng)目落地的需求，最終導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展低水平的均衡[6]。賀雪峰同時(shí)指出，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的背景下，地方政府試圖通過(guò)一三產(chǎn)業(yè)融合帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而通過(guò)土地增值實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的增加，這種設(shè)想具有一定的激進(jìn)色彩[7]。

(二)土地經(jīng)營(yíng)的制度改進(jìn)問(wèn)題

地方政府是城市土地經(jīng)營(yíng)的主體，從效率的角度而言，如何通過(guò)制度改進(jìn)提升土地資源的利用效率是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。劉文秀等研究了城市規(guī)劃與城市土地經(jīng)營(yíng)的協(xié)調(diào)路徑，指出要實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)互動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求發(fā)展和完善城市規(guī)劃和城市土地經(jīng)營(yíng)[8]。王玉波指出，地方政府應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)機(jī)制引入到城市土地經(jīng)營(yíng)中，使其從資源管理向資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變[9]。楊瑞秋則指出，城市功能的優(yōu)化是城市土地經(jīng)營(yíng)的前提，建立健全城市土地交易制度是城市土地經(jīng)營(yíng)的重要條件，而土地儲(chǔ)備制度則是城市土地經(jīng)營(yíng)的蓄水池[10]。

學(xué)界既有的關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)的研究已經(jīng)非常深入，但仍然存在一些不足，主要有兩點(diǎn)。一是既有研究過(guò)于關(guān)注利益分配問(wèn)題或者土地經(jīng)營(yíng)的技術(shù)問(wèn)題，而忽視了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程的研究；二是既有研究主要關(guān)注地方政府和農(nóng)民這兩個(gè)主體在土地經(jīng)營(yíng)中的行動(dòng)邏輯，卻忽視了處于二者之間的村干部的行動(dòng)邏輯，或者將其視為地方政府的代理人，忽視了村干部的主動(dòng)性。鑒于以上不足，本文通過(guò)對(duì)京北和魯中兩個(gè)村莊的個(gè)案研究[注]① 本文的地名和人名均經(jīng)過(guò)了匿名化處理。，試圖以村干部的角色為中心視角探析土地經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作機(jī)制。本文的經(jīng)驗(yàn)材料分別來(lái)自筆者及所在團(tuán)隊(duì)2016年9月在山東樂(lè)村和2017年7月在北京蔡村的駐村調(diào)研，駐村時(shí)間均為15天，主要通過(guò)半結(jié)構(gòu)性訪談的形式收集材料。

二、權(quán)力升值：集體土地經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力基礎(chǔ)

(一)農(nóng)民上樓與土地經(jīng)營(yíng)

土地雖然在農(nóng)業(yè)型村莊為集體所有，但是均已分田到戶，使用權(quán)歸農(nóng)戶。農(nóng)戶主要占用“兩塊地”：一是宅基地，屬建設(shè)用地，為農(nóng)民提供生活保障；二是耕地，屬農(nóng)地，為農(nóng)民提供生產(chǎn)保障。而村干部主導(dǎo)的土地經(jīng)營(yíng)，其核心發(fā)展思路就是“大拆大建節(jié)約土地，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)”。即通過(guò)“農(nóng)民上樓”將農(nóng)民的宅基地節(jié)約出來(lái)，再對(duì)建設(shè)用地和農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，以此村集體從中獲取地租收入。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是村干部將已經(jīng)分配到戶的土地再次集中到村集體手中，并進(jìn)行統(tǒng)一的商業(yè)開(kāi)發(fā)，再通過(guò)分紅等方式反饋給村民。問(wèn)題在于，農(nóng)民上樓以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施配套需要巨額的前期投資，前期投資在產(chǎn)業(yè)落地且發(fā)展穩(wěn)定以后才能夠回收，從土地開(kāi)發(fā)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中間隔著一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間差，村集體必須提前預(yù)付土地開(kāi)發(fā)的成本，這就使得村集體的土地開(kāi)發(fā)行為具有極大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。土地經(jīng)營(yíng)可以分為創(chuàng)業(yè)和守業(yè)兩個(gè)階段，創(chuàng)業(yè)階段——即村集體投入資源進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展還未穩(wěn)定盈利，土地投資也未收回；守業(yè)階段——即前期投資已經(jīng)收回，村集體從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得穩(wěn)定的租金收益。在土地經(jīng)營(yíng)中，村集體的集體所有權(quán)由于土地上收而由虛變實(shí)，同時(shí)，由于土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性，村集體也變得公司化，不再是一個(gè)消極無(wú)為的所有者，而是成為一個(gè)積極有為的經(jīng)營(yíng)者，積極運(yùn)作資源并謀求盈利，其治理邏輯也因此迥異于一般農(nóng)業(yè)型村莊。在現(xiàn)有的市場(chǎng)空間下，土地經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)導(dǎo)向主要是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，即第三產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一三產(chǎn)業(yè)的融合。我國(guó)在現(xiàn)有的法律政策框架下，村集體并不擁有土地開(kāi)發(fā)權(quán)，一三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展思路為村集體借發(fā)展農(nóng)業(yè)之名發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了灰色空間。

蔡村距離密云城區(qū)5km，距離京承高速出口500m、在建的京沈高鐵站5分鐘車程。蔡村村域面積780公頃(11700畝)，耕地167公頃(2500畝)，其余為山地和林地，全村共有農(nóng)業(yè)人口1700人，非農(nóng)人口900人。在2005年舊村改造以前，蔡村村民的收入主要來(lái)自于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和就近務(wù)工，一般是老年人在村里種地，年輕人在鎮(zhèn)里和區(qū)里的開(kāi)發(fā)區(qū)打工。蔡村從2005年開(kāi)始進(jìn)行舊村改造，舊村全部拆遷，并建設(shè)回遷樓安置村民。拆遷面積147公頃(2200畝)，其中建設(shè)安置小區(qū)占地20公頃(300畝)，最后騰出127公頃(1900畝)土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)?；剡w樓一戶平均兩套房以上，人均100m2。根據(jù)村書(shū)記的測(cè)算，最后節(jié)約出來(lái)的127公頃(1900畝)建設(shè)用地，每公頃土地的開(kāi)發(fā)成本為405萬(wàn)，包括安置費(fèi)用和拆遷費(fèi)用等開(kāi)支。此外，村里配套修建了30km的道路，以及集中供暖工程等基礎(chǔ)設(shè)施，總投資2億元。農(nóng)民上樓以后，村集體將農(nóng)民的耕地收回集體，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。在節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地上，村集體招商引資發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，目前已經(jīng)引進(jìn)了30多家企業(yè)，最大的一家投資7億元建立葡萄酒酒莊，并流轉(zhuǎn)農(nóng)地建立葡萄生產(chǎn)基地。目前，蔡村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，村集體開(kāi)始獲得收益，但是仍然負(fù)債4億多元。

樂(lè)村隸屬于山東省淄博市博山區(qū)，距離城區(qū)20km。樂(lè)村地處山區(qū)，國(guó)土面積470公頃(7050畝)，耕地67公頃(1000畝)，均為山地，共有戶籍人口1975人，624戶。樂(lè)村所在的博山區(qū)是一個(gè)工業(yè)強(qiáng)區(qū)，以陶瓷產(chǎn)業(yè)聞名，樂(lè)村村民年輕人到區(qū)里的工廠里打工，老年人在村里種地。樂(lè)村的土地開(kāi)發(fā)模式與蔡村有所不同，農(nóng)民以自費(fèi)購(gòu)買的方式上樓，村集體再出資回購(gòu)村民老宅進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。從2006年開(kāi)始，村集體陸續(xù)籌資建設(shè)了4棟居民樓，成本價(jià)1000元/m2，銷售價(jià)1600～1800元/m2。這實(shí)際上是違反《土地管理法》的商業(yè)性開(kāi)發(fā)行為。村集體從中賺取200萬(wàn)元，并將其用于相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，建設(shè)了集中供暖設(shè)施、文化大院、老年活動(dòng)中心等配套設(shè)施。樂(lè)村未采用招商引資的方式進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，由村集體直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)。農(nóng)民上樓以后，村集體未將農(nóng)民土地上收，以7500元/公頃的價(jià)格流轉(zhuǎn)共7公頃(100畝)土地進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)，一方面，主要為村莊建設(shè)提供苗木，另一方面，引進(jìn)外來(lái)資本流轉(zhuǎn)土地建立草莓采摘園，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)。村集體還將村民的老宅回購(gòu)進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，先請(qǐng)第三方評(píng)估公司對(duì)村民的老宅進(jìn)行評(píng)估，并按照評(píng)估價(jià)格購(gòu)買村民的老宅。目前，村集體在村莊建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)等方面，已經(jīng)投資了3000多萬(wàn)元。同時(shí)，樂(lè)村的鄉(xiāng)村旅游目前仍處于起步階段，尚未盈利，村集體負(fù)債500多萬(wàn)元。

(二)權(quán)力升值與村干部的政治激勵(lì)

在兩個(gè)個(gè)案村莊中，土地經(jīng)營(yíng)的直接動(dòng)力來(lái)自于村書(shū)記，是村書(shū)記在常規(guī)治理內(nèi)容之外所進(jìn)行的自選動(dòng)作。蔡村和樂(lè)村的村莊開(kāi)發(fā)分別起步于2005年和2006年。在此之前，兩個(gè)村莊均為一般農(nóng)業(yè)型村莊，村干部的主要工作是協(xié)調(diào)村民糾紛、完成上級(jí)工作。兩個(gè)村莊的土地經(jīng)營(yíng)都是在現(xiàn)任村書(shū)記上臺(tái)之后才啟動(dòng)的。如果將村莊比喻為一列高速行駛的列車的話，村書(shū)記就是列車的司機(jī)，把控著村莊發(fā)展的方向。

兩個(gè)村的村書(shū)記在上臺(tái)之前都是富人，都經(jīng)營(yíng)有個(gè)體企業(yè)，且兩位村書(shū)記在當(dāng)書(shū)記之前，其年收入均已經(jīng)達(dá)到了百萬(wàn)元以上。他們是改革開(kāi)放以來(lái)迅速崛起的村莊經(jīng)濟(jì)精英，其個(gè)人財(cái)富的發(fā)家史與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)史是同步的，并且在長(zhǎng)期的市場(chǎng)歷練中，形成了豐厚的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和廣泛的社會(huì)關(guān)系。蔡村的村書(shū)記經(jīng)營(yíng)的個(gè)體企業(yè)就位于村莊內(nèi)部，企業(yè)經(jīng)營(yíng)雇用了很多本村村民，以此在村莊內(nèi)部形成了廣泛的社會(huì)關(guān)系。山東樂(lè)村的村書(shū)記之前經(jīng)營(yíng)賓館，其家族人數(shù)較多，在村莊中勢(shì)力較大。兩人之所以愿意參選村干部，最主要的動(dòng)機(jī)是他們?cè)噲D借此提升自己的社會(huì)地位；因?yàn)樗麄冸m然已經(jīng)是富人，但是影響力還是有限。樂(lè)村村書(shū)記的說(shuō)法最具典型。他說(shuō)，做生意到這個(gè)階段，再掙大錢也不可能，而做村干部則能夠和政府部門的人打交道，能夠有更大的影響力。一方面，農(nóng)村的富人借助身份所擁有的社會(huì)資源，并為村民辦好事、實(shí)事；另一方面，村書(shū)記能夠保持權(quán)力的穩(wěn)定性，形成了富人長(zhǎng)久當(dāng)政的局面。

富人村干部為何有動(dòng)力啟動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)呢？筆者認(rèn)為，其動(dòng)力主要來(lái)自于政治激勵(lì)。即土地經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的村干部權(quán)力升值，而且富人自身所擁有的社會(huì)關(guān)系以及市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)也為其提供了條件。村干部的權(quán)力大小與其所掌握的資源量直接相關(guān)，土地經(jīng)營(yíng)能夠帶動(dòng)村莊發(fā)展，將集體經(jīng)濟(jì)從虛變實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村干部的權(quán)力升值。村干部權(quán)力升值具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是土地經(jīng)營(yíng)使得大量的資源聚集到村莊范圍之內(nèi)，村級(jí)組織掌控的資源增多，組織變得復(fù)雜化，村書(shū)記職位的權(quán)力含金量也大幅提高；二是資源聚集帶動(dòng)村莊面貌的改變，所造成的發(fā)展幻象使得所在村莊成為地方社會(huì)中的明星村，并獲得地方政府的政治認(rèn)可，村干部也相應(yīng)地獲得一系列政治身份的加持。

1.資源聚集與組織擴(kuò)展

在土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，村集體需要投入大量的預(yù)付資金進(jìn)行前期投資，這使得集體經(jīng)濟(jì)由虛變實(shí)，村集體掌控的資源量在較短的時(shí)間內(nèi)大幅增加。而在資源聚集的同時(shí)，村級(jí)組織的組織目標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)營(yíng)利，村級(jí)事務(wù)變得更加復(fù)雜化，既有的組織架構(gòu)與組織目標(biāo)難以匹配，必然要求組織結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展和組織分工的精細(xì)化。而為了有效應(yīng)對(duì)巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，處于權(quán)力金字塔頂端的村書(shū)記必須高度集權(quán)，如此才能節(jié)約決策成本，村級(jí)民主制度的運(yùn)作陷于形式化，村級(jí)組織內(nèi)部運(yùn)作公司化?？傊?，一方面，資源聚集使得組織體系變得復(fù)雜化；另一方面，村書(shū)記在組織體系內(nèi)部高度集權(quán)，兩者結(jié)合使得村書(shū)記職位的權(quán)力含金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般農(nóng)業(yè)型村莊。

蔡村和樂(lè)村的村級(jí)組織結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)特征。一是部門化。在正常的村干部職位以外，村里增加了大量的雇用人員，并且組成若干分工明確的部門，專門負(fù)責(zé)某一項(xiàng)具體事務(wù)。比如，蔡村成立有基建隊(duì)、物業(yè)處、農(nóng)業(yè)隊(duì)等部門；樂(lè)村也成立有綠化隊(duì)、基建隊(duì)、農(nóng)業(yè)隊(duì)等部門。二是村兩委班子分工明確。除村書(shū)記以外，其他村干部每人具體負(fù)責(zé)一個(gè)部門。三是村書(shū)記權(quán)力集中。村書(shū)記對(duì)全村所有事務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)，并擁有最后的拍板權(quán)。

2.發(fā)展幻象與政治認(rèn)可

農(nóng)民上樓使農(nóng)民的生活方式變得現(xiàn)代化，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的改善也使得村容村貌在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生巨變，村莊整體從外觀上實(shí)現(xiàn)了在地城鎮(zhèn)化。村莊面貌的改善作為最直觀的政績(jī)使得所在村莊成為地方社會(huì)中的“明星村”，而作為地方政府管轄下的村莊，“明星村”也成為地方官員的顯性政績(jī)，并由此得到地方政府的政治認(rèn)可，通過(guò)授予村干部人大代表、政協(xié)委員等政治身份予以確認(rèn)。由于政治身份的加持使得村干部的影響力進(jìn)一步擴(kuò)展到村莊之外，延展到正式的官僚體系內(nèi)部，并借此獲得與地方官員接觸交往的正式平臺(tái)。值得注意的是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功以前，村莊面貌的改善只是發(fā)展的幻象，但由于其直觀性和沖擊性，仍然能夠得到地方政府的政治認(rèn)可。蔡村的村書(shū)記是M區(qū)和北京市的人大代表，在M區(qū)范圍內(nèi)的影響力與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記相當(dāng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其單純作為富人老板的社會(huì)地位和社會(huì)影響力。而樂(lè)村的村書(shū)記是B區(qū)人大代表，在全區(qū)范圍內(nèi)具有相當(dāng)大的社會(huì)影響力。

三、關(guān)系運(yùn)作：集體土地經(jīng)營(yíng)的資源基礎(chǔ)

在土地經(jīng)營(yíng)中，村集體必須先通過(guò)農(nóng)民上樓騰出空置建設(shè)用地，再借此引進(jìn)一三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民上樓和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的前期資金投入。土地價(jià)值的升值與基礎(chǔ)設(shè)施配套有很強(qiáng)相關(guān)性，在村集體的土地開(kāi)發(fā)中，由于農(nóng)村區(qū)位位置上的劣勢(shì)，必須通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，因此對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入的要求更高。

由于農(nóng)業(yè)型村莊集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期空殼化，缺少必要的資本積累，成為制約土地經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而在現(xiàn)有的政策空間下，國(guó)家不允許村集體向農(nóng)民收費(fèi)和集資，因此只能以村集體的名義通過(guò)其他渠道去籌集資源。但是，因?yàn)榇寮w本身由于沒(méi)有任何資產(chǎn)基礎(chǔ)，在融資市場(chǎng)中缺少信用保證。實(shí)際上，真正影響村集體融資能力的是村干部個(gè)人的社會(huì)關(guān)系。村干部通過(guò)關(guān)系運(yùn)作，從私人渠道和公共渠道兩條渠道同時(shí)籌集資源。筆者將前者稱為“以私濟(jì)公”，即村干部以個(gè)人的社會(huì)關(guān)系作為信用保證為土地經(jīng)營(yíng)籌集資源；將后者稱為“以公濟(jì)公”，即村干部通過(guò)與地方政府建立良性的互動(dòng)關(guān)系，將村莊樹(shù)立為地方政府打造的典型，來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目資源的集中落地。

(一)以私濟(jì)公：私人關(guān)系與資源周轉(zhuǎn)

與一般村干部不同，富人村干部一般具有廣泛的社會(huì)關(guān)系，在土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中能夠發(fā)揮積極的作用?？諝せ霓r(nóng)業(yè)村莊自身缺少任何資源基礎(chǔ)，只能向外爭(zhēng)取資源，而村干部主要是通過(guò)個(gè)人社會(huì)關(guān)系以村集體的名義向外籌集資源。北京M區(qū)一位地方官員認(rèn)為，村干部的行動(dòng)邏輯就是“用好昨天的錢，會(huì)用明天的錢，辦好今天的事”，強(qiáng)調(diào)只要能籌集資金就是有本事。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的投入較高，村干部通過(guò)社會(huì)關(guān)系運(yùn)作到的資源量也相對(duì)有限，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，主要采取拆東墻補(bǔ)西墻的方式維持資金鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)。而以社會(huì)關(guān)系作為媒介的融資，一則會(huì)形成集體債務(wù)，二則會(huì)透支村干部的社會(huì)關(guān)系，而且村干部的社會(huì)關(guān)系一旦被過(guò)度透支，資金鏈發(fā)生斷裂，就會(huì)導(dǎo)致集體債務(wù)的崩盤。但是，在村干部的社會(huì)關(guān)系范圍內(nèi)，融資的資金量和期限都是有限度的。如果其資金始終無(wú)法收回，資金循環(huán)無(wú)法進(jìn)入良性軌道，那么債務(wù)崩盤就是遲早的事情。

具體而言，村干部通過(guò)個(gè)人社會(huì)關(guān)系籌集資金的主要方式，一是資源入股與企業(yè)合作開(kāi)發(fā)，二是銀行貸款。蔡村采取集體出資讓農(nóng)民上樓，每公頃土地的成本為405萬(wàn)，總共147公頃(2200畝)，僅此一項(xiàng)就需要投入資金近6億元，此外，配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資2億元，總投資8億元。為了緩解資金壓力，蔡村選擇以資源入股的方式與企業(yè)合作開(kāi)發(fā)，與一家國(guó)有企業(yè)合作成立公司，村集體以土地入股，占30%的股份，合作進(jìn)行村集體的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而該國(guó)有企業(yè)就是村書(shū)記通過(guò)其社會(huì)關(guān)系找到的合作對(duì)象。實(shí)際上，該企業(yè)之所以愿意與村集體合作，主要就是村書(shū)記通過(guò)關(guān)系運(yùn)作從政府手中爭(zhēng)取到了45公頃(675畝)國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)。而樂(lè)村是村集體直接開(kāi)發(fā)，由于村集體無(wú)法直接向銀行貸款，村書(shū)記與其他村干部以個(gè)人名義聯(lián)合成立旅游合作社，并以合作社的名義通過(guò)政府擔(dān)保向銀行貸款300萬(wàn)元，墊付于集體經(jīng)營(yíng)中。

(二)以公濟(jì)公：典型打造與項(xiàng)目集中

地方政府對(duì)村干部的支持主要是以項(xiàng)目集中輸入的方式落實(shí)的，而通過(guò)集中的資源投入，村干部和地方政府合力將村莊打造成為了典型。我國(guó)稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村治理的重心從資源汲取轉(zhuǎn)型為資源反哺，而項(xiàng)目制成為自上而下資源輸入的重要形式。在項(xiàng)目制運(yùn)作中，村干部主要依靠個(gè)人關(guān)系獲取政府項(xiàng)目，并且能夠依靠自身權(quán)威有效擺平項(xiàng)目落地過(guò)程中的矛盾糾紛；村干部的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)與村級(jí)組織的治理能力是影響地方政府是否分配項(xiàng)目的主要因素[11]。地方政府出于“抓典型”的邏輯，樂(lè)于將項(xiàng)目資源投入到土地經(jīng)營(yíng)的村莊中，但此處的“抓典型”與領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)中的“抓典型”不同[12]。后者是自上而下的政治意志的貫徹，是必須完成的政治任務(wù)，而前者則是地方政府對(duì)村干部發(fā)展思路的認(rèn)可和支持，其資源支持的力度很大程度上取決于村干部向上爭(zhēng)取的力度，與村干部的個(gè)人主動(dòng)性密切相關(guān)。在集體土地上從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的村莊，項(xiàng)目的分配是村干部依靠其強(qiáng)治理能力爭(zhēng)取的結(jié)果。村干部爭(zhēng)取項(xiàng)目的手段就是依靠自身強(qiáng)治理能力將村級(jí)組織打造成地方治理中的先進(jìn)典型，成為地方政府各項(xiàng)工作落實(shí)過(guò)程中的排頭兵。由于權(quán)力集中的緣故，富人村書(shū)記在村莊中擁有較高的權(quán)威，而其個(gè)人權(quán)威進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為村級(jí)組織的治理能力，從而使得村級(jí)組織的戰(zhàn)斗力也明顯強(qiáng)于其他村莊。村干部強(qiáng)治理能力有利于解決項(xiàng)目落地中的協(xié)調(diào)問(wèn)題，同時(shí)，在地方政府布置地各項(xiàng)中心工作中也能夠走到前列，形成了對(duì)其他村莊的示范效應(yīng)。

具體而言，地方政府對(duì)村莊的項(xiàng)目支持主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面，涉及到農(nóng)業(yè)局、農(nóng)委、交通局、國(guó)土局、文化局等各個(gè)單位。村干部都會(huì)積極爭(zhēng)取所有能夠與村莊建設(shè)掛鉤的項(xiàng)目。目前，蔡村已經(jīng)爭(zhēng)取到的項(xiàng)目總金額已經(jīng)達(dá)到2億多元，包括在舊村改造過(guò)程中配套申請(qǐng)政府的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上申請(qǐng)美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目，在農(nóng)業(yè)發(fā)展上申請(qǐng)農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。蔡村也先后被評(píng)為了北京市最美鄉(xiāng)村和全國(guó)魅力休閑鄉(xiāng)村。樂(lè)村每年?duì)幦〉降捻?xiàng)目金額超過(guò)100萬(wàn)，總金額已經(jīng)超過(guò)1000萬(wàn)。這些資金主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，由于有項(xiàng)目資金的強(qiáng)有力支持，相繼修建了村橋梁、進(jìn)山公路、文化大院、老年活動(dòng)中心等項(xiàng)目。實(shí)際上，樂(lè)村的村書(shū)記最初并未得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門下派一位書(shū)記對(duì)其進(jìn)行制約。樂(lè)村第一屆村主任在任期滿了之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其治理能力高度認(rèn)可，才將其任命為書(shū)記。鄉(xiāng)與村之間的關(guān)系也越來(lái)越和諧，樂(lè)村村書(shū)記稱“盡量不給領(lǐng)導(dǎo)惹麻煩，但是還是要經(jīng)常麻煩領(lǐng)導(dǎo)”。因此，村干部只有維護(hù)好村莊穩(wěn)定，貫徹好政府政策，才能夠盡可能地向上爭(zhēng)取資源。

四、公地悲?。杭w土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化

土地經(jīng)營(yíng)作為一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，事實(shí)上存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)，必須接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)，而且一旦市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗，土地經(jīng)營(yíng)的前期預(yù)付資本就無(wú)法收回，村級(jí)債務(wù)也就變成死帳。面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一方面，村干部盡可能地利用自身的經(jīng)營(yíng)才能積極應(yīng)對(duì)；另一方面，也采取各種策略規(guī)避責(zé)任，將失敗的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給村集體。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)，沖擊基層政權(quán)的穩(wěn)定性。

(一)集體土地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

集體土地經(jīng)營(yíng)最終能否獲得成功，取決于能否成功地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，村集體進(jìn)而從中獲取地租收益，回收前期投資。但是，村集體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中面臨著市場(chǎng)約束。村莊在開(kāi)發(fā)之前缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并且與城市大市場(chǎng)在地理空間上相對(duì)隔絕，區(qū)位不占優(yōu)勢(shì)。因此，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)只有與農(nóng)村的資源稟賦結(jié)合起來(lái)，才能夠?qū)ふ业绞袌?chǎng)空間。在當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境下，只有與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的休閑觀光等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，即一三產(chǎn)業(yè)融合還處于市場(chǎng)開(kāi)發(fā)階段，存在一定的市場(chǎng)前景。但是，農(nóng)村缺乏足夠天然旅游資源、沒(méi)有稟賦優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，只能依靠大量的資本投入進(jìn)行人工開(kāi)發(fā)。蔡村和樂(lè)村均屬于缺少天然旅游資源的村莊，主要依靠資本投入進(jìn)行開(kāi)發(fā)。蔡村雖然靠近北京，但是北京周邊類似的旅游開(kāi)發(fā)村莊為數(shù)不少，蔡村并無(wú)特別的優(yōu)勢(shì)；樂(lè)村靠近淄博市，但是淄博市只是一個(gè)三線城市，在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)上面臨很大挑戰(zhàn)。

從資本的角度來(lái)看，其主要考量是利益最大化，決定其是否下鄉(xiāng)的根本因素是其對(duì)市場(chǎng)行情的把握，其必然傾向于選擇區(qū)位優(yōu)勢(shì)最優(yōu)、資源稟賦最好的村莊進(jìn)行開(kāi)發(fā)。因此，在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)的村莊將面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

產(chǎn)業(yè)能否發(fā)展成功存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，而前期的投入已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的集體債務(wù)。一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗，村集體的前期投資就無(wú)法回收，從而導(dǎo)致資金鏈的斷裂，造成集體經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)。從蔡村和樂(lè)村的情況來(lái)看，盡管蔡村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭較為良好，但是至今仍然尚有4億元的村級(jí)債務(wù)，而樂(lè)村到目前為止尚未獲得穩(wěn)定的營(yíng)收收入，也欠有500多萬(wàn)元的債務(wù)。

(二)村干部的自保策略

土地經(jīng)營(yíng)雖然是村干部個(gè)人為了追求權(quán)力升值所采取的自選動(dòng)作，但是卻是以村莊發(fā)展的名義展開(kāi)的。如果發(fā)展成功，村民確實(shí)能夠從中獲取利益；而如果發(fā)展失敗，集體債務(wù)就無(wú)法償還，轉(zhuǎn)化為村民集體的負(fù)擔(dān)。村干部的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是在村集體名義下展開(kāi)的，最后所形成的村級(jí)債務(wù)也歸于村集體名下。土地是大家集體所共有的。由于人人都有份，因而導(dǎo)致集體行動(dòng)困境的生成，村干部依靠個(gè)人力量消化了集體行動(dòng)的組織成本，但集體行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)卻仍然歸于集體名下。

但因?yàn)榇甯刹繒?huì)設(shè)法規(guī)避土地經(jīng)營(yíng)中的個(gè)人責(zé)任，這樣就使集體變成了無(wú)名的主體，人人有份卻無(wú)人負(fù)責(zé)，形成土地經(jīng)營(yíng)上的公地悲劇。筆者認(rèn)為，村干部的自保策略主要有兩個(gè)方面：一是密切關(guān)注村民的切身利益，二是與地方政府建立良好的關(guān)系。

1.關(guān)注村民的切身利益

村干部將農(nóng)民的宅基地和農(nóng)地上收，侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，必須確保農(nóng)民從土地經(jīng)營(yíng)中獲得利益，才能防止形成對(duì)立的民意。正如樂(lè)村村書(shū)記所言：“要想集中力量干大事，必須先把民心穩(wěn)住，否則什么事都干不成?！倍檀逶谵r(nóng)業(yè)隊(duì)干活的老大媽真摯地對(duì)村書(shū)記說(shuō)：“是你養(yǎng)著我們哩，比兒子還靠譜?！本唧w而言，村干部對(duì)村民的利益安撫手段主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是在農(nóng)民上樓的過(guò)程中給予最大化的利益補(bǔ)償，二是通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)等方式解決剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，三是發(fā)放福利、實(shí)施民生工程提升村民的生活水平。蔡村在舊村改造中對(duì)村民的補(bǔ)償水平較高，給付村民平均每戶兩套回遷房的補(bǔ)償；村集體在將農(nóng)地上收以后，部分進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)，但是基本不盈利，主要的作用就是吸納50歲以上的就業(yè)困難的剩余勞動(dòng)力；同時(shí)，村里60歲以上的老人每年重陽(yáng)節(jié)時(shí)，村里都會(huì)發(fā)放福利；本村村民的孩子在村辦幼兒園上學(xué)免費(fèi)。樂(lè)村村民在購(gòu)買本村的房子時(shí)，購(gòu)房?jī)r(jià)格相對(duì)于城區(qū)商品房?jī)r(jià)格降低1/2左右，同時(shí)也比外村購(gòu)房者價(jià)格更優(yōu)惠；同時(shí)，村里也流轉(zhuǎn)了部分村民的土地進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)隊(duì)、綠化隊(duì)等部門吸收了大量勞動(dòng)力；村里給60歲的老人每年重陽(yáng)節(jié)發(fā)放福利，并且修建了老年人活動(dòng)中心、文化活動(dòng)中心等公共活動(dòng)場(chǎng)所。

2.與地方政府建立良好的關(guān)系

土地經(jīng)營(yíng)處于灰色地帶，村干部必須設(shè)法獲得地方政府的政治認(rèn)可才能夠規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，為此必須與地方政府建立良好的關(guān)系，并且得到地方政府的認(rèn)可和支持。實(shí)際上，雖然地方官員也認(rèn)識(shí)到了土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，但與村干部不同，地方官員是流動(dòng)的。從長(zhǎng)期來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)；但是從短期來(lái)看，也能夠成為地方官員的顯性政績(jī)。因此，地方官員從自身利益出發(fā)也會(huì)給予政治認(rèn)可。此外，土地經(jīng)營(yíng)迎合了共同富裕的政策話語(yǔ)，在政治上具有合法性，這也進(jìn)一步降低了地方官員的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，地方官員的支持是村干部積極爭(zhēng)取的結(jié)果，為了獲取地方官員的政治保護(hù)，村干部會(huì)迎合地方政府的治理需要進(jìn)行整改，主動(dòng)進(jìn)行治理創(chuàng)新。比如，蔡村和樂(lè)村的村書(shū)記在上臺(tái)以后都積極抓黨建，將黨建做成了村莊治理中的特色。蔡村的黨員在村書(shū)記上任以后增加了一倍，從90名增加到180名；而樂(lè)村村書(shū)記制定了嚴(yán)格的黨員管理制度，每一季度都舉行一次黨課，請(qǐng)黨校的老師來(lái)上課。

(三)集體土地經(jīng)營(yíng)的政治風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)的集體土地所有制度是一種公有土地制度，土地為村社成員所有，村社成員依據(jù)成員權(quán)能夠獲得土地使用權(quán)。而土地是保障農(nóng)民生存的最后一條底線[13]，具有政治性，是維系農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定的基本要件。

土地是農(nóng)民的命根子。土地的保障作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，土地能夠?yàn)榱粼诖迩f的老人提供直接的收入來(lái)源。蔡村和樂(lè)村兩個(gè)村莊的年輕人大部分進(jìn)城務(wù)工，但是留守村莊的老人則大部分還在種田，土地上的收入是老人重要的養(yǎng)老資源。這同時(shí)也減輕了務(wù)工的年輕人的家庭支出壓力，間接支持了年輕人的城市化。第二，土地能夠提供城市化失敗的退路。農(nóng)民在城市務(wù)工獲取收入，但并不一定都能夠順利的實(shí)現(xiàn)城市化，在這種情況下，土地就為農(nóng)民提供了兜底保障，在城市化失敗的情況下可以退居農(nóng)村。第三，從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，土地是對(duì)農(nóng)民的重要補(bǔ)充保障。城市居民的社會(huì)保障主要依靠制度化的社保體系，農(nóng)村居民雖然也能夠得到制度化社保體系的保障，比如醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度已經(jīng)逐步建立并發(fā)展完善，但是，制度化保障的水平相較于城市居民仍然非常低，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障每月只有不到100元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民。這種情況下，土地就發(fā)揮了重要的補(bǔ)差作用，補(bǔ)充了制度化保障的不足。

而土地經(jīng)營(yíng)的基本邏輯是資源變資本，即將農(nóng)民的土地作為生產(chǎn)要素，進(jìn)行公司化的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，借此獲取增值收益。如此一來(lái)，土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性和土地的社會(huì)保障功能便產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地作為最后的社會(huì)保障具有不可退出性，而國(guó)家也從制度層面保障每個(gè)農(nóng)民的土地使用權(quán)，而土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)會(huì)損害土地對(duì)農(nóng)民的底線保障作用，一旦失敗不僅無(wú)法獲取增量的增值收益，而且會(huì)失去存量的土地收益。正如陳錫文所說(shuō)“村莊是農(nóng)民的家園，不能把集體經(jīng)濟(jì)組織注冊(cè)成企業(yè)，是因?yàn)楸仨氁?guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不能讓農(nóng)民失去家園[14]。而集體經(jīng)濟(jì)組織也不具有市場(chǎng)法人資格，因?yàn)椤拔覈?guó)法律禁止把集體土地作為償債資產(chǎn)”[15]。

在土地經(jīng)營(yíng)失敗的情況下，村干部能夠通過(guò)自保策略規(guī)避了自身責(zé)任。而對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，雖然其土地權(quán)益受到侵害，但是，由于村干部所給予的利益安撫，獲得了眼前利益，因此保持沉默。但是，利益安撫能否長(zhǎng)期化取決于土地經(jīng)營(yíng)能否成功，一旦失敗，村民的既得利益就無(wú)法保證，會(huì)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。由于土地對(duì)農(nóng)民的基礎(chǔ)保障作用，農(nóng)民不可能承擔(dān)土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而在土地經(jīng)營(yíng)失敗的情況下，積累大量的集體債務(wù)無(wú)法償還，集體債務(wù)最終也會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)不穩(wěn)定問(wèn)題，并對(duì)政府的正常治理產(chǎn)生干擾[16]?？傊?，土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法規(guī)避的，最終必然會(huì)轉(zhuǎn)變成為政治風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)嫁給政府。

五、結(jié)論與建議

村干部之所以愿意通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是由于先富起來(lái)的村干部在土地經(jīng)營(yíng)中相對(duì)于一般村干部在資源運(yùn)作方面確實(shí)存在優(yōu)勢(shì)，但是，村干部在土地經(jīng)營(yíng)中確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)不可控問(wèn)題。一方面，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷深化，競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，土地經(jīng)營(yíng)受到外部市場(chǎng)空間的限制，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)非常大；另一方面，由于土地經(jīng)營(yíng)以集體土地為基礎(chǔ)，而集體土地不能作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎物L(fēng)險(xiǎn)，并轉(zhuǎn)嫁給政府。

集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)組織，并非純粹的經(jīng)濟(jì)組織。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，并非可以獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的法人主體。一旦集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中失敗，造成嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題，由于土地的兜底保障功能，農(nóng)民的家庭生計(jì)安全就會(huì)受到影響，從而使得集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)從經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁?wèn)題，這也直接關(guān)系到黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。在集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大過(guò)程中，村干部個(gè)人的權(quán)力不斷升值，其決策失誤造成的集體經(jīng)濟(jì)損失卻是公共利益的損失，村干部難以在現(xiàn)有法律框架下被追究法律責(zé)任，這也是村干部主導(dǎo)的集體土地經(jīng)營(yíng)在實(shí)踐中總是變相出現(xiàn)的原因所在。為了抑制村干部的經(jīng)濟(jì)冒險(xiǎn)行為，本文提出以下政策建議。

首先，政府需要在法律上對(duì)村干部個(gè)人決策失誤造成的集體經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)制定相應(yīng)的追責(zé)條款。政府可以考慮制定專門的《集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、職能和治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題做出明確的規(guī)定，將集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)格限制在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍之內(nèi)，禁止以土地為對(duì)象的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。而對(duì)于村干部違法違規(guī)的土地經(jīng)營(yíng)，應(yīng)定性為經(jīng)濟(jì)犯罪行為，以法律為工具對(duì)其進(jìn)行震懾懲處。

其次，對(duì)于村干部的土地經(jīng)營(yíng)行為，應(yīng)當(dāng)追究地方政府的連帶責(zé)任。雖然村干部在土地經(jīng)營(yíng)中存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但是地方政府出于政績(jī)等方面的考慮會(huì)對(duì)其采取默認(rèn)和庇護(hù)態(tài)度，如果離開(kāi)地方政府的庇護(hù)，村干部在土地經(jīng)營(yíng)也很難成功。因此，地方政府在其中也存在為了短期利益犧牲長(zhǎng)期利益的策略主義行為，為了抑制地方政府的這種投機(jī)行為，在對(duì)村干部進(jìn)行法律懲處的同時(shí)，對(duì)所涉及的地方政府官員也應(yīng)同步啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。