PPP模式下我國(guó)城市生活垃圾處理問(wèn)題思考

陳曉晴

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。為了避免債務(wù)危機(jī)，政府引入PPP模式，通過(guò)公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的形式來(lái)緩解債務(wù)。然而面對(duì)日益惡化的環(huán)境，政府對(duì)環(huán)境治理工作勢(shì)在必行，尤其是城市生活垃圾處理方面。結(jié)合目前政府財(cái)政現(xiàn)狀，PPP模式被逐漸應(yīng)用于城市生活垃圾處理。但由于PPP模式較為新穎，政府缺乏經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有完善的法律法規(guī)及相關(guān)政策，存在監(jiān)管缺位、融資渠道單一化等問(wèn)題，導(dǎo)致PPP模式對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成一定風(fēng)險(xiǎn)，打擊不少企業(yè)的積極性，最終導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)效果并不理想。因此，通過(guò)提高政府實(shí)力、完善政策、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制、拓寬融資渠道等方式能夠?qū)PP模式更好地應(yīng)用于城市生活垃圾處理，幫助政府提高環(huán)境治理效率，為社會(huì)大眾帶來(lái)良好效益。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;城市生活垃圾處理;政府債務(wù)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.20.081

[中圖分類號(hào)]X799.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）20-0-02

0 ? ? 引 言

眾所周知，公共物品用于滿足社會(huì)上絕大多數(shù)人群的共同需求，政府通過(guò)公共財(cái)政機(jī)制向社會(huì)大眾提供公共物品。根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論，他們認(rèn)為政府財(cái)政支出將會(huì)不斷擴(kuò)張。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模發(fā)生由小到大的演變。近年來(lái)，社會(huì)各界高度重視地方政府債務(wù)問(wèn)題，中央政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策措施，引入PPP模式，即政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，希望以此幫助地方政府有效減少債務(wù)余額。

1 ? ? PPP模式下我國(guó)城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，污染防治和環(huán)境治理需要跨越一道重要關(guān)口。面對(duì)城市生活垃圾產(chǎn)生量快速增長(zhǎng)的巨大壓力，我國(guó)主要采用衛(wèi)生填埋、垃圾焚燒和生物處理3種方式進(jìn)行無(wú)害化處理，其中，衛(wèi)生填埋一直占據(jù)主要地位。而我國(guó)城市生活垃圾的分類、運(yùn)輸、處理過(guò)程尚未形成清晰完整高效的產(chǎn)業(yè)鏈，干濕分離難度大、回收成本高，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)城市生活垃圾處理效果不明顯、效率低下?；谀壳暗胤秸藏?cái)政支出過(guò)多、債務(wù)過(guò)大的情況，地方政府通過(guò)采用PPP模式對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行資源化處理，這是一種融資模式創(chuàng)新，通過(guò)借助社會(huì)資本在資金和管理上的優(yōu)勢(shì)，解決我國(guó)城市生活垃圾資源化處理的瓶頸。

城市生活垃圾處理的關(guān)鍵在于建立垃圾處理站。新建一個(gè)垃圾處理站需要的資金數(shù)目巨大，光靠政府財(cái)政支持存在困難，通過(guò)公私合作模式融資，可以在政府和企業(yè)之間建立合作，解決資金籌措問(wèn)題。雖然引入PPP模式可以緩解地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高城市生活垃圾處理的運(yùn)行效率，但是在實(shí)際操作過(guò)程中會(huì)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)上追求利益最大化的企業(yè)對(duì)于該類項(xiàng)目的參與積極性并不高。主要有以下3個(gè)原因，一是目前此類環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目需要大量工人，比起技術(shù)設(shè)備來(lái)說(shuō)，更偏向于人力密集型;二是項(xiàng)目本身利潤(rùn)不高，需要通過(guò)技術(shù)差異提高效益，但是目前我國(guó)垃圾處理技術(shù)水平整體欠佳;三是目前城市垃圾處理上下游產(chǎn)業(yè)鏈不完整，此類項(xiàng)目基本是投資金額大、周期性較長(zhǎng)，更多企業(yè)仍保持持續(xù)觀望狀態(tài)。

2 ? ? PPP模式應(yīng)用于城市生活垃圾處理的問(wèn)題分析

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要從黑色發(fā)展轉(zhuǎn)化為綠色發(fā)展，需要地方政府的大量資金投入。目前，地方政府選擇引入PPP模式，試圖幫助解決城市生活垃圾處理難問(wèn)題，保證地方政府債務(wù)不會(huì)再次擴(kuò)張。但是由于PPP模式相對(duì)比較新穎、相關(guān)管理制度不完善，沒(méi)有太多成功案例，導(dǎo)致引入PPP模式進(jìn)入城市生活垃圾處理存在市場(chǎng)響應(yīng)冷淡、效果不佳等現(xiàn)象，具體分析如下。

2.1 ? PPP模式相關(guān)政策尚不完善

目前，國(guó)家并沒(méi)有出臺(tái)詳細(xì)的項(xiàng)目合作審批流程、獎(jiǎng)補(bǔ)措施、債務(wù)轉(zhuǎn)化方式等細(xì)則，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目不夠吸引實(shí)力雄厚的企業(yè)參與，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增加，無(wú)法實(shí)現(xiàn)共贏的項(xiàng)目效果。城市生活垃圾處理本身沒(méi)有完整的產(chǎn)業(yè)鏈，嚴(yán)重缺乏先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備。政府主要依靠大量的勞動(dòng)力促進(jìn)垃圾分類、垃圾處理等，沒(méi)有實(shí)質(zhì)解決問(wèn)題。高密度的勞動(dòng)力代表高成本、低利潤(rùn)，高付出、低回報(bào)的項(xiàng)目。政府目前尚未站在企業(yè)的角度出臺(tái)相應(yīng)合理的補(bǔ)貼措施，尤其對(duì)于城市生活垃圾處理環(huán)境治理項(xiàng)目，該類項(xiàng)目往往期限長(zhǎng)，容易時(shí)間錯(cuò)配，企業(yè)利益得不到有效保障。

2.2 ? PPP模式項(xiàng)目監(jiān)管缺位

由于政府和企業(yè)的利益目標(biāo)不同，政府在PPP模式項(xiàng)目中更多希望幫助群眾創(chuàng)造福利，而企業(yè)目標(biāo)則是利益最大化。當(dāng)政府缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制時(shí)，企業(yè)容易以犧牲其他參與方利益來(lái)獲取自身利益的最大化。比如，在城市生活垃圾處理項(xiàng)目上，一方面，缺少獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)垃圾分類處理PPP項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管;另一方面，現(xiàn)有的PPP協(xié)調(diào)機(jī)制具有局限性，未跨部門運(yùn)行。此外，政府對(duì)PPP項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)監(jiān)管不足，企業(yè)可以利用PPP項(xiàng)目騙取國(guó)家資產(chǎn)，甚至利用PPP項(xiàng)目進(jìn)行尋租。如果對(duì)投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)、投標(biāo)過(guò)程的全程缺乏監(jiān)督，將導(dǎo)致企業(yè)有機(jī)可乘，不僅浪費(fèi)國(guó)家資源，還造成嚴(yán)重不良的社會(huì)影響。

2.3 ? 政府對(duì)PPP模式缺乏經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目之間協(xié)調(diào)性不足

由于目前政府缺乏PPP模式的經(jīng)驗(yàn)和能力，發(fā)起項(xiàng)目時(shí)并未充分考慮當(dāng)前技術(shù)問(wèn)題，也沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析，不能預(yù)估項(xiàng)目對(duì)企業(yè)的吸引力，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按時(shí)完成、無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。比如，城市生活垃圾分類管理方法不健全、終端處理廠周期長(zhǎng)，項(xiàng)目本身挑戰(zhàn)度高，對(duì)于中標(biāo)企業(yè)的要求非常高。若政府前期無(wú)法分析透徹，極易導(dǎo)致決策錯(cuò)誤，影響項(xiàng)目結(jié)果。此外，生活垃圾分類處理PPP項(xiàng)目需要在垃圾分類回收、分類運(yùn)輸、分類處理這3個(gè)環(huán)節(jié)良好配合，才能實(shí)現(xiàn)垃圾資源化，僅憑借其中某一個(gè)PPP項(xiàng)目，無(wú)法完成整體目標(biāo)。當(dāng)其中一個(gè)環(huán)節(jié)項(xiàng)目因考慮不周、質(zhì)量不佳而失敗時(shí)，有可能會(huì)影響下一個(gè)環(huán)節(jié)項(xiàng)目的運(yùn)行，造成連鎖效應(yīng)，最后導(dǎo)致整個(gè)城市垃圾處理效率低。

2.4 ? PPP模式的投融資渠道單一

PPP城市生活垃圾處理項(xiàng)目的資金需求非常大，且由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金回籠速度小，需要長(zhǎng)期的資金投入。但是現(xiàn)階段很多企業(yè)都希望快速得到回報(bào)，會(huì)選擇投資周期短的項(xiàng)目。因此，PPP城市生活垃圾處理項(xiàng)目雖然會(huì)產(chǎn)生有利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但是對(duì)企業(yè)的吸引力并不高。由此可見(jiàn)，政府要想真正減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，發(fā)揮社會(huì)資本的作用，就應(yīng)在城市生活垃圾處理困境中從提供公共服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者、監(jiān)督者。

3 ? ? 針對(duì)PPP模式下城市生活垃圾處理的建議

3.1 ? 完善PPP模式相關(guān)政策制度

對(duì)于城市生活垃圾處理項(xiàng)目，政府在引入PPP模式時(shí)，應(yīng)提前出臺(tái)相應(yīng)政策支持，提供合理的財(cái)政補(bǔ)貼制度。充分考慮項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，著重突出技術(shù)導(dǎo)向，而非人力導(dǎo)向，提高項(xiàng)目吸引力，激發(fā)企業(yè)的積極性。同時(shí)，制定公平、公正、公開(kāi)的社會(huì)資本進(jìn)入、退出機(jī)制。PPP作為一種合同式的投資方式，涉及諸多方面、內(nèi)容復(fù)雜、文件繁多，一套完善的法律法規(guī)是規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。

3.2 ? 完善政府對(duì)PPP模式的監(jiān)督管理機(jī)制以及跨部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

PPP模式在應(yīng)用過(guò)程中，不僅需要激發(fā)社會(huì)主體參與的積極性，更重要的是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位監(jiān)督。PPP模式并不意味著政府完全脫手，放任企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，更多的是角色轉(zhuǎn)換。企業(yè)出力、出資金為了獲得利益最大化，而政府作為為社會(huì)大眾謀求福利的代表，應(yīng)做好監(jiān)督管理工作、避免發(fā)生尋租現(xiàn)象。政府可以自己直接做監(jiān)督管理主體，也可以通過(guò)第三方進(jìn)行間接監(jiān)督，這不僅能夠保證PPP項(xiàng)目的最終效果，也能保障社會(huì)群眾的共同利益。

3.3 ? 提高政府對(duì)PPP模式運(yùn)用能力，增強(qiáng)政府實(shí)力

在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，由于政府前期對(duì)PPP模式了解不夠、認(rèn)知不足，對(duì)于項(xiàng)目本身所存在的核心問(wèn)題沒(méi)有做到充分剖析，容易導(dǎo)致決策失誤，最終影響項(xiàng)目效果。因此，政府應(yīng)通過(guò)多種途徑提高自身能力，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行分析，在充分考慮財(cái)政承受能力的前提下，合理運(yùn)用PPP模式，量力而行，以免發(fā)生資源浪費(fèi)，甚至產(chǎn)生更嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。

3.4 ? PPP模式融資渠道多元化

城市生活垃圾處理涉及的主體部門較多、周期性較長(zhǎng)、資金需求較大、融資難度高?；诖耍梢酝貙扨PP模式融資渠道，不僅采取直接融資，也可以采取間接融資的形式。在直接融資方面，可以通過(guò)銀行、信托、基金、證券等渠道根據(jù)嚴(yán)格規(guī)范的資金評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，引入合適的資金源;在間接融資方面，可以采取負(fù)債形式，但要注意風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以免發(fā)生負(fù)債危機(jī)。多元化的融資渠道可以分解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也能降低融資難度。

4 ? ? 結(jié) 語(yǔ)

目前，PPP模式較為新穎，政府缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致PPP模式打擊不少企業(yè)的積極性，使項(xiàng)目最終實(shí)現(xiàn)效果不理想。在該背景下，通過(guò)提高政府實(shí)力、完善政策、加強(qiáng)監(jiān)督、拓寬融資渠道等方式將PPP模式更好地應(yīng)用于城市生活垃圾處理，能夠幫助政府提高環(huán)境治理效率，同時(shí)也不增加政府債務(wù)。相對(duì)而言，PPP模式還是一種有效提高公共物品供給效率的途徑，因此，優(yōu)化PPP模式的實(shí)際應(yīng)用就顯得十分必要。

主要參考文獻(xiàn)

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