“治理”的興起、優(yōu)勢(shì)與選擇

唐敏

【摘 要】 本文闡述了西方現(xiàn)代“治理”理念的興起，分析了中外治理理念的異同，以及治理與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”、“管理”概念的區(qū)別，提出“一核多元”治理模式是中國(guó)現(xiàn)階段的選擇。

【關(guān)鍵詞】 治理;治國(guó)理政;非政府組織;一核多元

十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》），提出我國(guó)深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。文中多處出現(xiàn)“治理”一詞，如“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”、“健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)”、“有效的政府治理”、“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”、“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”、“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”、“改進(jìn)社會(huì)治理方式”、“堅(jiān)持系統(tǒng)治理……，堅(jiān)持依法治理……，堅(jiān)持綜合治理……，堅(jiān)持源頭治理……”、“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理”、“推行環(huán)境污染第三方治理”等。此《決定》引發(fā)了政府組織、非政府組織與專家學(xué)者對(duì)“治理”的高度關(guān)注與熱情，并立即付諸實(shí)踐，貫穿于各行各業(yè)的工作之中，表現(xiàn)為“治理”一詞的高頻使用。隨之而來(lái)便是疑惑，“治理”理念為何興起？“治理”理念是舶來(lái)品嗎？“治理”與傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理有何不同？“治理”理念會(huì)有損中國(guó)政府組織權(quán)威嗎？只有清晰地認(rèn)識(shí)“治理”理念才能準(zhǔn)確地運(yùn)用它為中華民族復(fù)興的偉業(yè)貢獻(xiàn)應(yīng)有之力。

一、西方現(xiàn)代“治理”理念的興起

“治理”一詞的廣泛興起源于世界銀行對(duì)于撒哈拉以南非洲國(guó)家的投資分析。1989年世界銀行西非和中非局國(guó)別業(yè)務(wù)處處長(zhǎng)、非洲區(qū)內(nèi)的高級(jí)政策顧問(wèn)皮埃爾·蘭德?tīng)?米爾斯、非洲地區(qū)技術(shù)局特別經(jīng)濟(jì)辦公室主任拉姆戈帕爾·阿加瓦拉等人著手寫(xiě)《撒哈拉以南非洲國(guó)家從危機(jī)走向持續(xù)增長(zhǎng)——長(zhǎng)期遠(yuǎn)景研究》報(bào)告，文中分析撒哈拉以南非洲國(guó)家這一地區(qū)過(guò)去三十年的發(fā)展?fàn)顩r與未來(lái)三十年的發(fā)展建議。他們熟知英美等國(guó)家運(yùn)用“私有化”與“自由市場(chǎng)”的“讓國(guó)家縮水”以便維持社會(huì)福利水平的“治理”經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為此地區(qū)面臨的最大麻煩是政府組織“治理危機(jī)”，這些國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的方式不當(dāng)、能力不足，其角色必須做出調(diào)整。解決之道就是“政府改革、鼓勵(lì)非政府組織參與、問(wèn)責(zé)、法治、信息透明、私有化、下放權(quán)力、向社會(huì)授權(quán)，尋求新的社會(huì)管理模式，即鼓勵(lì)與發(fā)展非政府組織?！盵1]

1991年，世界銀行召開(kāi)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)年度會(huì)議上，“治理在發(fā)展中的作用”成為一個(gè)重要議題。1992年，世界銀行發(fā)布了報(bào)告《治理與發(fā)展》，并為推行“良治”開(kāi)出了四個(gè)藥方：公共部門(mén)管理、問(wèn)責(zé)、法治、信息透明。[2]同年，聯(lián)合國(guó)新設(shè)“全球治理委員會(huì)”，新增刊物《全球治理》雜志。1994年，世界銀行又發(fā)布了報(bào)告《治理：世界銀行的經(jīng)驗(yàn)》，專門(mén)討論在“良治”四個(gè)方面的作為。1995年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告中給出治理的定義：“治理是一種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，主要是支持與發(fā)展非政府組織“來(lái)確保人們聽(tīng)到窮人的聲音”。[3]

1996年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布“促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估”;聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（UNDP）發(fā)布題為“人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工”年度報(bào)告;1997年，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）提交題為“治理與聯(lián)合國(guó)教科文組織”的報(bào)告;1998年《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》第3期新設(shè)“治理”的專號(hào)。

國(guó)際金融機(jī)構(gòu)世界銀行為了提高發(fā)展中國(guó)家的資金援助效益，確保借貸國(guó)家如期償還貸款，他們組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)研究“治理”的衡量指標(biāo)（Worldwide Governance Indicators，WGI ）監(jiān)測(cè)受援助國(guó)的治理水平。治理指標(biāo)主要衡量政府治理的有效性，主要包括六項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，分別是測(cè)量一國(guó)公民在選舉政府領(lǐng)導(dǎo)的參與程度，以及言論、結(jié)社和新聞自由的話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)指標(biāo)（Voice and Accountability，VA）;測(cè)量人們對(duì)政府穩(wěn)定、政治暴力或恐怖主義等的政治穩(wěn)定性與反暴力指標(biāo)（Political Stability and Absence of Violence，PV）;測(cè)量政府公共服務(wù)，政策制定及執(zhí)行水平，職員工作與獨(dú)立于政治壓力的能力，以及政府兌現(xiàn)政策的可信度等政府效能指標(biāo)（Government Effectiveness，CE）;測(cè)量政府為允許和提升私人部門(mén)發(fā)展而形成和執(zhí)行良好政策監(jiān)管能力的監(jiān)管質(zhì)量指標(biāo)（Regulatory Quality，RQ）;測(cè)量社會(huì)成員對(duì)社會(huì)規(guī)則的認(rèn)可和遵守規(guī)則程度，特別是執(zhí)法水平、犯罪和暴力發(fā)生率的法治水平指標(biāo)（Rule of Law，RL）;測(cè)量把公共權(quán)力濫用程度，包括各種形式腐敗的腐敗控制指標(biāo)（Control of Corruption，CC）。根據(jù)治理指標(biāo)評(píng)價(jià)關(guān)注國(guó)家的治理水平，并對(duì)外發(fā)布《全球治理指標(biāo)報(bào)告》，根據(jù)各國(guó)治理水平來(lái)確定借貸國(guó)貸款資格及額度。至此，發(fā)達(dá)國(guó)家作為投資一方而關(guān)注“治理”，發(fā)展中國(guó)家作為貸款一方而重視“治理”，“治理”理念蔓延到全球、全領(lǐng)域、全行業(yè)。

二、中外治理理念的異同

“治理”不是舶來(lái)品，從人類歷史可知，“治理”自人類社會(huì)產(chǎn)生而自然形成，中外均有。無(wú)論中外，“治理”都有相同的目標(biāo)，即為了更好地管理公共事務(wù)。

“治理”在國(guó)外被視為“一種新的管理過(guò)程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式”，至少有六種不同的用法（含義）：[4]一是主張“最小國(guó)家”的治理，是指主張政府規(guī)模更小，減少公務(wù)人員的數(shù)量，消減公共開(kāi)支。二是用于“公司治理”的治理，是指運(yùn)用信息公開(kāi)、全面解決問(wèn)題、職權(quán)劃分等方式全面指導(dǎo)公司業(yè)務(wù)，同時(shí)監(jiān)督和控制管理人員，以滿足公司外部利益團(tuán)體的合理要求。三是作為“新公共管理”的治理，是指政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，“更小的政府更多的治理”，即更少的直接服務(wù)更多的決策（也被稱為更少的劃槳更多的掌舵）。四是追求“善治”目標(biāo)的治理，是指“一種有效率的、開(kāi)放的、負(fù)責(zé)的并且被審計(jì)監(jiān)督的公共服務(wù)體系，它擁有一支制定和執(zhí)行合理政策、管理現(xiàn)有公共部門(mén)的、有能力的官僚隊(duì)伍”。五是作為“社會(huì)—控制論”的治理，是指“社會(huì)—政治活動(dòng)的有序運(yùn)作，不靠政府或市場(chǎng)，也不是任何一個(gè)行動(dòng)者（不論是公共的還是私人的組織或個(gè)人）有足夠的知識(shí)、信息、工具、能力和資源單獨(dú)主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)，所有的公共與私人行動(dòng)者都要承擔(dān)參與的責(zé)任，并為之負(fù)責(zé)”。六是作為“自組織網(wǎng)絡(luò)”的治理，是指公共、私人以及志愿團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)自發(fā)組織、自主結(jié)合、自我管理、相互依存的一種協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織，在服務(wù)功能上可以進(jìn)行任意的代替政府、私人部門(mén)以及志愿團(tuán)體。

西方政治學(xué)家和管理學(xué)家提出“治理”理念，主張用“治理”替代傳統(tǒng)的統(tǒng)治與政府管理，理由是市場(chǎng)與政府在社會(huì)資源配置中的“失靈”，表現(xiàn)為市場(chǎng)不能限制壟斷、不能限制社會(huì)收入差距的加大、不能克服不道德行為、不能增進(jìn)社會(huì)整體福利等;同樣政府組織不能實(shí)現(xiàn)資源的效用最大化、不能克服系統(tǒng)內(nèi)的低效率和臃腫、不能清除利益尋租腐敗等。有人悲觀地看待市場(chǎng)與政府失靈，“人們對(duì)國(guó)家的作用、市場(chǎng)的作用不再抱幻想”，[5]特別是在持久戰(zhàn)爭(zhēng)與暴亂的國(guó)家，政府與市場(chǎng)都破敗不堪亟待重建，大量的非政府組織，無(wú)論是國(guó)內(nèi)的或國(guó)外的、公共的或私人的個(gè)人或組織為受難群體提供生存所必需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和（或）國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗?！盵6]詹姆斯·N·羅西瑙和恩斯特-奧托·切姆佩主編的《沒(méi)有政府的治理：世界政治的變革和秩序》中甚至提出“不要政府而能達(dá)到治理的目的”。

“治理”作為社會(huì)資源配置的方式之一，既可以與“無(wú)政府社會(huì)”組合，也可以與“政府社會(huì)”組合，中國(guó)“治理”更注重與“政府社會(huì)”相結(jié)合。“治理”在中國(guó)古代主要指“治國(guó)理政”相關(guān)思想、方法與技巧，從史書(shū)的記載來(lái)看包括幾種含義：[7]一是治平，指治國(guó)平天下;二是治化，指治理國(guó)家，教化百姓;三是治術(shù)，指驅(qū)臣治民的權(quán)術(shù);四是治本，指治國(guó)的根本措施;五是治宜，指治理所宜。新時(shí)代，治理“指的是政府組織和（或）民間組織在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會(huì)政治事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共秩序，滿足公眾需要”，“是主動(dòng)的、積極的、及時(shí)的，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，有利于進(jìn)一步建設(shè)與發(fā)展”，[8]更注重通過(guò)內(nèi)修提高服務(wù)能力與質(zhì)量，提高政府官員的素質(zhì)、健全政府治理的制度和改進(jìn)政府治理的技術(shù)。

三、治理與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”與“管理”的區(qū)別

“治理”的興起有別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”與“管理”，具體有五個(gè)方面的不同：

首要目標(biāo)的不同?！敖y(tǒng)治”方式是集權(quán)利己，統(tǒng)治者個(gè)人或集團(tuán)的利益高于一切，首要目標(biāo)是滿足他們的需求，無(wú)論合理不合理、道德不道德、合法不合法?！肮芾怼狈绞绞蔷⒗?，首要目標(biāo)是滿足約定（或既定）的管理目標(biāo)，一般具有合法性、合理性和道德性?！爸卫怼狈绞绞羌娎?，沒(méi)有既定的首要目標(biāo)，在每一特定的任務(wù)中制定與實(shí)現(xiàn)。

決策權(quán)主體的不同?！敖y(tǒng)治”方式的決策主體是“天子”、“皇帝”、“君主”等為代表的統(tǒng)治者或統(tǒng)治集團(tuán)，是社會(huì)中的極少部分，擁有至高無(wú)上的不容置疑的權(quán)力，擁有制定社會(huì)規(guī)則的權(quán)利，同時(shí)擁有不遵守既定規(guī)則的權(quán)利，被統(tǒng)治者是規(guī)則的踐行者?！肮芾怼狈绞降臎Q策主體是政府組織，由社會(huì)精英擔(dān)當(dāng)政府組織的領(lǐng)導(dǎo)，受法律授權(quán)制定社會(huì)規(guī)則，同時(shí)和社會(huì)全體成員受既定規(guī)則的約束?！爸卫怼狈绞降臎Q策主體是所有利益相關(guān)者，包括政府組織、非政府組織與個(gè)人，涉及治理范圍的全體成員，他們是規(guī)則的直接制定者和踐行者，在實(shí)踐過(guò)程中可以對(duì)規(guī)則進(jìn)行再修改。

實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法不同?！敖y(tǒng)治”方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法主要以暴力威脅為主，運(yùn)用法律、軍隊(duì)等暴力工具強(qiáng)迫被統(tǒng)治者實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！肮芾怼狈绞綄?shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法主要以制度、行政命令、激勵(lì)為主，運(yùn)用授權(quán)、規(guī)定職能職責(zé)、給予利益激勵(lì)等?！爸卫怼狈绞綄?shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法主要以直接的溝通協(xié)商（可以稱為博弈）達(dá)成一致為主。

資源的來(lái)源不同。“統(tǒng)治”方式狀態(tài)下全部資源（包括人力資源）歸統(tǒng)治者或統(tǒng)治集團(tuán)所有?！肮芾怼狈绞綘顟B(tài)下實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的資源主要來(lái)源于公共資源。“治理”方式狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的資源視治理對(duì)象與治理主體而定，不全是公共資源，也可能全部是私有資源。

利益的主體不同?！敖y(tǒng)治”方式中統(tǒng)治者是社會(huì)利益的最大獲得者，被統(tǒng)治者是利益的最大貢獻(xiàn)者、最小受益者?！肮芾怼狈绞街泄芾碚呤抢娴闹饕暙I(xiàn)者，非管理者是利益的次要貢獻(xiàn)者和受益者?！爸卫怼狈绞街兴欣嫦嚓P(guān)者是利益的直接貢獻(xiàn)者與受益者。

四、“一核多元”治理模式是中國(guó)現(xiàn)階段的選擇

“沒(méi)有政府的治理”失敗風(fēng)險(xiǎn)可見(jiàn)。治理在很多領(lǐng)域和第三世界國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有任何基礎(chǔ)，在相當(dāng)多的不發(fā)達(dá)國(guó)家里，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、政府管理、行政手段、政治結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定等等都是不合格的，有的甚至不存在。區(qū)域性的和全球性的治理機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制先天不足、后天無(wú)效。[9]具體表現(xiàn)為：自組織替代市場(chǎng)并不能消除影響經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的深層障礙，忽視了由資本主義的自組織動(dòng)力和系統(tǒng)間的統(tǒng)治地位所施加的明顯制約;自組織無(wú)法納入更廣泛的政治體制之內(nèi);自組織過(guò)程中對(duì)行動(dòng)的條件過(guò)分簡(jiǎn)化，在人際、組織和系統(tǒng)的層次上存在協(xié)調(diào)問(wèn)題;治理對(duì)象可接受問(wèn)題;權(quán)力下放后作出的決策所引發(fā)的其他問(wèn)題，如權(quán)利與責(zé)任的區(qū)分。[10]

治理“專門(mén)用于描述那些政府管理職能不能觸及的領(lǐng)域，指涉那些非正式的慣例、共識(shí)、沖突形成的自然狀態(tài)，是有效政府管理的基礎(chǔ)，是國(guó)家有效管理的補(bǔ)充。在缺乏等級(jí)體制、缺乏強(qiáng)制性權(quán)威的國(guó)家領(lǐng)域，治理可能發(fā)揮主導(dǎo)性作用，在高度等級(jí)制度化的國(guó)內(nèi)社會(huì)，治理發(fā)揮著重要的補(bǔ)充作用”。[11]習(xí)近平指出，“我們的國(guó)家治理體系無(wú)疑需要改進(jìn)和完善，但怎么改、怎么完善，我們自己要有主張，要有定力。我們需要借鑒包括政治文明在內(nèi)的人類文明的一切有益成果。一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。[12]

從政府單一主體的社會(huì)管理到多元主體共同承擔(dān)社會(huì)治理職責(zé)，是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程。美國(guó)從“社區(qū)治理”和“公眾參與”的概念興起到居民公眾、公共服務(wù)企業(yè)和公共服務(wù)組織機(jī)構(gòu)高度參與的成熟期用了30年;英國(guó)社區(qū)運(yùn)動(dòng)的興起和居民自發(fā)參與社區(qū)治理從1940年前后開(kāi)始，到1998年才形成“多維深層次伙伴關(guān)系”社區(qū)治理;日本從1960年針對(duì)環(huán)境公害、落實(shí)街區(qū)的保護(hù)和住區(qū)環(huán)境改善開(kāi)始形成社會(huì)治理，至1998年才形成“NGO主內(nèi)，NPO主外”的參與模式。[13]相比之下，中國(guó)晚清以來(lái)，以血源性、地緣性為基礎(chǔ)的宗族家族、同鄉(xiāng)會(huì)館、行會(huì)公所、寺院廟觀與鄉(xiāng)紳善會(huì)等社會(huì)組織及其提供的公共服務(wù)在列強(qiáng)入侵之后快速消亡、衰敗或轉(zhuǎn)型，利益表達(dá)性社會(huì)組織日漸生發(fā)。[14]

截至2018年11月底，全國(guó)社會(huì)組織（非政府組織）登記的數(shù)量超過(guò)80萬(wàn)個(gè)。[15]非政府組織在參與社會(huì)公共產(chǎn)品的供給方面貢獻(xiàn)了很大的力量，如收集民意，凝聚社會(huì)資本，構(gòu)建自組織網(wǎng)絡(luò)，成為政府與公民的橋梁，表達(dá)社會(huì)相關(guān)階層的利益訴求，增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)民主，提升公民治理能力，促進(jìn)公共政策產(chǎn)生與執(zhí)行。但是它還存在著較多問(wèn)題，如非政府組織目標(biāo)錯(cuò)位，謀取更多的個(gè)人的、經(jīng)濟(jì)與政治的利益;非政府組織成熟度較差，行政依附太濃;非政府組織管理的法治化程度低，內(nèi)部管理無(wú)序，活動(dòng)開(kāi)展較少;非政府組織公民基層薄弱，社會(huì)認(rèn)同低，公民意識(shí)不強(qiáng)。[16]因其獨(dú)立性、合法性等較差，還不能輕言多元治理主體已成熟，治理社會(huì)已經(jīng)形成，這還有很長(zhǎng)的路要走。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，各大城市已經(jīng)摸索出如上海模式、深圳模式、沈陽(yáng)模式、青島模式、武漢模式等治理經(jīng)驗(yàn)，形成了“一核多元”中國(guó)治理模式，效果顯著。一核就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在基層就是黨支部，多元包括政府、自治組織、社會(huì)組織、居民等，[17]在支部的帶領(lǐng)下共同為本地區(qū)、本社區(qū)居民提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。在未來(lái)，社會(huì)流動(dòng)加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)將面臨著高度分化，民眾權(quán)利意識(shí)提高，價(jià)值取向更多變，需求更多樣化，同時(shí)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)等快速升級(jí)，對(duì)管理的手段與能力提出了更高的要求，只有在加強(qiáng)政府組織改革的同時(shí)，注重其他治理主體的培育，才能形成治理合力，共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

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【作者簡(jiǎn)介】

唐 敏（1985—）女，管理學(xué)碩士，中共達(dá)州市委黨校講師，研究方向：公共管理.