鄉(xiāng)村振興的重要抓手：土地流轉的思考與政策改進

張信芳　趙蕊

摘 要：三農(nóng)問題是關系國計民生的根本性問題，黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革與發(fā)展提供了新的方向。鄉(xiāng)村振興是解決三農(nóng)問題的總抓手，土地流轉是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的護衛(wèi)艦。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須以土地流轉為重要抓手。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，以山西省忻州市為例，從農(nóng)村土地產(chǎn)權、市場運行、土地流轉程序以及相關的法律法規(guī)四個方面，對土地流轉發(fā)展狀況進行綜合分析，并針對性地提出相關的政策及建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地流轉;忻州市;農(nóng)村土地產(chǎn)權;市場運行

中圖分類號：F321.1? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0013-04

引言

三農(nóng)問題影響著國家財政經(jīng)濟和人民生活，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，三農(nóng)問題一直未得到解決。黨的第十九次全國人民代表大會的報告中指出，必須始終把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重，并做出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是中國特色社會主義進入新時期做好三農(nóng)工作的總抓手。而作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本、農(nóng)村穩(wěn)定的基礎的土地，成為解決三農(nóng)問題的核心之處。由于中國城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)村勞動力流入城市，從而造成農(nóng)村大面積的土地無人耕種，宅基地被閑置等土地問題。在這種背景下，土地流轉成為了處理這些問題的一個必經(jīng)之路。因此，為使三農(nóng)問題能夠得到更好的解決，必須要把土地流轉作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施時的主要抓手。

在我國改革開放的初始階段，土地還不被允許進行流轉，直到1994年12月農(nóng)業(yè)部擬發(fā)的文件中首次提及“建立土地承包經(jīng)營權流轉機制”后，農(nóng)村土地流轉才開始正式開展起來[1]。然而，在推行農(nóng)村土地流轉政策時，也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如農(nóng)民對土地確權的了解不清晰，土地流轉交易平臺不夠規(guī)范等，這些問題都是阻礙土地流轉推行的絆腳石[2]?；谝陨媳尘?，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地流轉進程應如何推進成為重要且值得研究的問題。忻州市是山西省脫貧攻堅最大的主戰(zhàn)場，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的動力，為實現(xiàn)精準脫貧攻堅，就必須把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實到位。故從農(nóng)地產(chǎn)權，市場運作、土地流轉程序、法律法規(guī)這四個方面對忻州市農(nóng)村土地流轉的實施情況及存在的問題進行綜合分析，并探索在鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村土地流轉更好推進的措施成為當前研究的重點。

一、忻州市土地流轉現(xiàn)狀

第一，土地流轉的總體情況。截至2018年12月底，忻州市由家庭承包經(jīng)營的耕地的總面積為749.68萬畝，其中經(jīng)過土地流轉的總面積占的比例為12.02%，達到90.09萬畝。家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)量共72.45萬戶，其中有6.75萬戶的農(nóng)戶將承包耕地流轉出，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)的9.32%。簽訂了耕地流轉合同共3.07萬份，占到流轉出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)量的45.48%。簽訂了流轉合同的耕地流轉面積共有27.85萬畝，占流轉總面積的30.09%。

第二，土地流轉的形式。近年來，土地流轉的形式發(fā)展的越來越多元化，已形成出租（轉包）、轉讓、互換、股份合作、等多種成熟的流轉形式。截至2018年12月底，忻州市土地流轉的形式（如下圖1（左）所示），通過出租（轉包）方式進行流轉的土地的面積為77.51萬畝、轉讓2.72萬畝、互換4.92萬畝、股份合作0.99萬畝，以其他形式留轉的面積為3.95萬畝，由圖1（右）可以看出，通過出租（轉包）流轉的土地面積占比為86.04%。這表明，出租（轉包）方式仍然是忻州市進行土地流轉的主要方式。

第三，土地流轉去向。隨著土地流轉市場的發(fā)展，我國農(nóng)村土地的經(jīng)營主體趨向多樣化發(fā)展，土地流轉主體從初始的單一農(nóng)戶，逐步變化為農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)大戶以及企業(yè)等多種新型經(jīng)營主體，截至2018年12月底，忻州市土地流轉去向（如圖2所示），主要分為三種類型：農(nóng)戶、合作社和企業(yè)。其中，流轉入農(nóng)戶71.17萬畝、合作社15.33萬畝、企業(yè)1.93萬畝，流向其他主體的土地面積為1.66萬畝。能夠看出，農(nóng)戶是土地流轉去向的主體。

二、存在的問題

（一）農(nóng)地產(chǎn)權不明確，農(nóng)民確權意識薄弱

明確農(nóng)村土地產(chǎn)權的界定，是土地流轉成功開展的必要條件[3]。但是，當前我國農(nóng)村土地所有權的主體尚未被精確地界定。法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權是屬于農(nóng)民集體的，然而法律法規(guī)中并未對農(nóng)民集體做出明確的定義，主體界定不明晰導致許多的不確定性產(chǎn)生，從而不利于我國農(nóng)村土地流轉的推進。此外，很多農(nóng)民對農(nóng)村土地確權工作的認識不足，基層干部在土地確權的工作中發(fā)揮著重要的作用。但是，很多基層干部并沒有認識到土地確權的重要性，一方面認為土地確權應該是農(nóng)民自身的事情，應由土地的供求雙方自行協(xié)商;另一方面也擔心將矛盾激化，故對土地流轉過程中出現(xiàn)的糾紛采取消極處理，互相推脫，造成農(nóng)地糾紛難以調(diào)節(jié)，進而使得土地確權工作難以進行。

（二）市場運行機制不完善

我國農(nóng)村土地流轉市場起步較晚，目前還沒有構成完整的市場體系，土地流轉市場運行機制還存在許多不足之處。

1.流轉渠道不暢通。目前忻州市的土地流轉交易平臺沒有規(guī)范化，缺少專門中介機構來進行土地流轉服務，土地流轉的相關信息沒有直接獲取的統(tǒng)一渠道，信息不能及時有效地傳遞，信息不對稱問題嚴重。土地的供給方難以獲得土地需求方的信息，一是大多通過鄰里鄉(xiāng)親的介紹來尋找土地的需求方，信息只能在熟識的人之間傳遞，因此可能的土地流出范圍較小;二是對不熟悉的土地需求方存在懷疑態(tài)度，導致土地難以流出。而想要獲得大量土地經(jīng)營權的農(nóng)戶、合作社以及企業(yè)，也難以得到適合投資經(jīng)營的土地信息。

2.價格機制不完善。目前我國土地流轉價格制定的方式主要有四種：流轉兩方自行定價、政府指導定價、土地流轉價格評估服務機構定價以及競拍定價[4]。其中，最主要的定價方式是土地流轉兩方自行定價。在自行定價的方式下，可能會出現(xiàn)制定的價格較低的問題。這是由于農(nóng)民的受教育程度偏低，談判能力較弱，在與大企業(yè)及地方政府進行交易時，大企業(yè)及地方政府具有買家壟斷的優(yōu)勢，可能會刻意壓低價格，使得價格未按照市場經(jīng)濟的規(guī)律來制定。此外，土地流轉價格評估服務機構對土地價格的測算較為科學準確，然而當前土地流轉價格評估服務機構較為缺乏，使得合同價格的確定成為一大難題。

3.融資機制不健全?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營中多采用機械化、集約化及規(guī)?；姆绞?，土地的流入方需要投入較多的資金，因而資金的獲取對土地流轉的推進具有重要的作用。然而，當前土地經(jīng)營者獲得資金支持的渠道較少，融資機制較不完善。由上文的分析可知，土地流轉的最大的流轉主體是農(nóng)戶，然而我國金融機構對農(nóng)民貸款所要求的信用水平較高，導致農(nóng)民貸款困難。另外，忻州市用于解決土地問題、支持土地經(jīng)營的財政資金投入量較少，社會資本也較難進入農(nóng)村，因此農(nóng)戶難以獲得足夠的資金支持。

4.交易費用較高。土地流轉過程中發(fā)生的交易費用，指土地流轉交易前后為了取得與土地流轉有關的信息而產(chǎn)生的費用[5]。由于目前土地流轉的市場運行機制尚不完善，信息傳遞渠道不暢通，因此土地流轉交易雙方取得需要的的信息必然會產(chǎn)生一些費用，如中介費用、議價成本、搜尋成本等。另外，土地的監(jiān)督與避免違約的費用也較高。由于與土地流轉相關的法律法規(guī)還不完善，土地糾紛發(fā)生的可能性較大，在處理土地糾紛的過程中也會產(chǎn)生一些費用，如手續(xù)費、訴訟費、律師費以及處罰費用等，產(chǎn)生的這些費用將不利于土地流轉的推進。

5.工作經(jīng)費缺乏。忻州市在農(nóng)村土地承包管理方面獲得的財政支持嚴重不足。各縣市區(qū)的財政預算中，專門工作經(jīng)費基本沒有列入在內(nèi)。由于在土地流轉工作上工作經(jīng)費的較少，使得土地流轉業(yè)務部門難以較好地開展工作。

（三）土地流轉程序不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉中普遍存在的一個問題是流轉行為不規(guī)范。我國農(nóng)村很多地區(qū)的農(nóng)民不能充分認識、了解土地承包關系，土地流轉主要是農(nóng)民私下里自行流轉，土地流轉各方很多都不會簽訂正式的合同，忻州市簽訂流轉合同的數(shù)量為3.07萬份，僅占不到一半的比例，很多農(nóng)民僅通過缺乏法律保障的口頭商議來進行土地交易，約束力較低，雖然一些農(nóng)民簽訂了土地流轉交易合同，然而很多合同并不是標準的合同格式，只對土地流轉交易的期限、面積、金額進行了說明，沒有約定交易雙方的權利與義務，以及違約情況下的賠償與處罰方式。我國土地流轉程序中要求農(nóng)民在土地流轉時，土地流出方應該向村部有關組織提出申請，并填寫流轉申請書，但很多土地流轉交易的參與者只有土地的供求雙方，村委會并未參與其中，因此土地流轉交易并未通過村委會的認證與法律部門公證。因此，若土地流轉進程中發(fā)生紛爭與違約，交易雙方的權益均將很難得到保障。

（四）相關法律法規(guī)不完善

目前，我國已存在幾部涉及土地流轉方面的法律法規(guī)，如《憲法》《物權法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)[6]，這些法規(guī)對土地產(chǎn)權管理、用途管制、土地流轉的期限及土地承包管理等方面都給出了說明。但由于當前土地流轉的現(xiàn)狀較為復雜，因此現(xiàn)有的相關法律法規(guī)不能涵蓋土地流轉的所有方面，對土地流轉的相關程序、內(nèi)容的規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有清晰的規(guī)定。如對土地流轉的期限、土地流轉的產(chǎn)權性質、價格及管理等方面缺乏規(guī)范的法律約束，因此可操作性較差，使得土地流轉中產(chǎn)生的糾紛難以依法解決。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地流轉發(fā)展的政策建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村土地流轉步入到一個快速發(fā)展的新時期，解決土地流轉中存在的問題成為刻不容緩之事。因此對于土地流轉上存在的問題，結合以上分析給出以下建議，以期能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地實施助力。

（一）深化三權分置，加快土地確權

土地產(chǎn)權的清楚界定是土地流轉順利開展的必要條件。完善農(nóng)地產(chǎn)權制度以及落實三權分置是鄉(xiāng)村振興的必然要求。當前我國農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民對土地的所有權、承包權及經(jīng)營權的含義區(qū)分不清，對土地流轉的重視程度較低，這些都成為了妨礙土地流轉的要素。因此，各級政府必須加強對土地產(chǎn)權相關法律法規(guī)政策的宣傳與引導，提高農(nóng)民群眾和農(nóng)村基層干部對土地流轉的認知程度及重視程度。同時，應深化落實三權分置改革，明確農(nóng)民的承包權、經(jīng)營權，在保證土地為集體所有的前提條件下，鞏固農(nóng)村土地承包權的期限保持長期不發(fā)生變動，促使農(nóng)村土地經(jīng)營權更靈活流轉。應大力開展土地確權工作，為土地流轉的規(guī)范化打好基礎。要切實做好土地確權的登記以及證書發(fā)放工作。相關部門應嚴格保管好土地承包、土地流轉相關的檔案資料，并且應以村為單位，設立農(nóng)村土地承包以及農(nóng)村土地流轉的涉及的賬簿，縣鄉(xiāng)兩級政府應合理利用互聯(lián)網(wǎng)技術，對土地承包和流轉的合同實施規(guī)范化管理。

（二）優(yōu)化市場運作機制

建立并完善農(nóng)村土地流轉的市場運作機制，是土地流轉能夠順利推進的必要條件，并且在鄉(xiāng)村振興這一背景下，農(nóng)村土地的市場化已經(jīng)成為必然的趨勢。因此，只有建立并完善土地流轉的市場機制，才能保證土地流轉供求雙方的合法權益不受損害。

1.加快建立與完善土地流轉交易平臺，整合農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)、農(nóng)村“三資”管理系統(tǒng)、數(shù)字鄉(xiāng)村網(wǎng)以及村務政務公開欄，改進農(nóng)村土地流轉相關信息發(fā)布的網(wǎng)絡，確保農(nóng)村土地流轉的相關信息可以及時公布出來，保障農(nóng)村土地流轉信息暢通，減弱在農(nóng)地流轉過程中由于信息不對稱帶來的負面影響。

2.完善土地流轉的定價機制，設立專業(yè)的土地流轉估價服務組織、機構，該機構不應具有市場功利性，而應是公益性質的，且在評估過程中應保持客觀公正。在評估定價時既需以市場調(diào)節(jié)為主導，又需要政府進行適當?shù)闹笇?，但基層政府不應對價格評估進行干預，應避免其在土地流轉定價過程中為自身利益而損害農(nóng)戶的合法權益。

3.健全農(nóng)村土地流轉的金融機制。政府應指導建立更多的融資渠道，降低村鎮(zhèn)銀行的準入標準，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行等小型、微型涉農(nóng)金融機構，加大信用貸款的投入力度，如可通過農(nóng)村信用社提供更多的小額信貸以及長期貸款服務來滿足農(nóng)戶的資金需求。財政資金應主要投向規(guī)模經(jīng)營者長期項目以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的長期項目。另外，應堅持將土地流轉與建設美麗鄉(xiāng)村聯(lián)系在一起，通過大量吸收社會工商資本加強土地流轉，從而將社會資本融入到美麗鄉(xiāng)村建設中。

4.應強化土地流轉管理，通過公開的方式轉讓土地使用權，推動土地流轉行為的合規(guī)化。各縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村應針對本地的實際情況，實施適用的土地流轉辦法，并設立健全相關的考核機制。有效發(fā)揮土地流轉交易服務中心和組織的作用，建立縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動服務網(wǎng)絡，保證土地流轉能夠規(guī)范、健康地運行。

5.要增加土地流轉工作經(jīng)費，真正起到土地流轉業(yè)務部門對土地流轉工作的指導和規(guī)范作用。

（三）完善土地流轉糾紛仲裁、調(diào)節(jié)機制

為處理土地流轉時發(fā)生的糾紛現(xiàn)象，必須完善土地流轉的糾紛仲裁與調(diào)節(jié)機制。各地、各級有關部門需及時了解農(nóng)民在土地流轉過程中發(fā)生的糾紛，積極依法建立農(nóng)地流轉糾紛仲裁委員會，不斷完善流轉糾紛調(diào)節(jié)處理機制，對參與仲裁、調(diào)節(jié)的相關人員進行培訓，提高仲裁人員的專業(yè)素質，嚴格按照法律進行調(diào)解仲裁工作，確保農(nóng)地流轉過程中的糾紛能夠及時化解。對尚未進行糾紛仲裁工作的地區(qū)，應盡快開展仲裁工作，最大化發(fā)揮仲裁糾紛調(diào)節(jié)處理的作用。

（四）完善法律法規(guī)，加強監(jiān)督力度

為更好地推進土地流轉，需更有針對性的法律法規(guī)對其相關內(nèi)容進行規(guī)范。法律中應明確給出集體所有權的主體范圍，對農(nóng)民集體的概念做出明晰的規(guī)定，以防農(nóng)村土地所有權虛位;清晰界定土地流轉各方的權利與義務;對土地流轉方面的期限給出清楚的規(guī)定。另外，健全立法的同時還需嚴格執(zhí)法，加大對違法違規(guī)行為懲罰力度，強化政府監(jiān)督與群眾監(jiān)督，設立群眾監(jiān)督反饋制度。

（五）發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

現(xiàn)階段，應加快培育新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，應該盡可能地發(fā)揮有才之人的作用，并利用農(nóng)業(yè)大戶的帶動作用，增進農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，使用規(guī)?；?jīng)營來帶動標準化生產(chǎn)，用高效益推動土地流轉的順利進行。

參考文獻：

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Abstract：The issue of agriculture，rural areas and farmers is a fundamental issue concerning the national economy and the peoples livelihood.The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward the implementation of the rural revitalization strategy，which provides a new direction for the reform and development of agricultural and rural areas in the new era.Rural revitalization is the general grasp of solving the issue of agriculture，rural areas and farmers.Land transfer is the only way for the development of agricultural modernization，and it is the frigate of the rural revitalization strategy.Therefore，to implement the rural revitalization strategy，we must take the land circulation as an important starting point.So，under the background of rural revitalization strategy，taking Xinzhou City，Shanxi Province as an example，comprehensively analyze the development of land circulation from the aspects of rural land property rights，market operation，land circulation procedures and related laws and regulations，and targeted implementation policy improvement should be a major focus of current research.

Key words：rural revitalization strategy;land circulation;Xinzhou city;rural land property rights; market operation

[責任編輯 吳高君]