國(guó)有金融企業(yè)授權(quán)機(jī)制改革思路

[摘要] 國(guó)有金融企業(yè)機(jī)制改革已從強(qiáng)調(diào)完善治理、突出主業(yè)、強(qiáng)化激勵(lì)的微觀層面，轉(zhuǎn)向授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制這一核心問(wèn)題。用人機(jī)制行政職級(jí)化、薪酬機(jī)制僵化、考核機(jī)制差異化不足等，是授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革不理想導(dǎo)致的突出弊端。從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變已成為國(guó)有金融企業(yè)的改革共識(shí)，未來(lái)改革應(yīng)圍繞“所有者是誰(shuí)”“由誰(shuí)管理”“如何管理”，明確“黨組織‘人格化的股東產(chǎn)權(quán)制度”安排、堅(jiān)持“黨組織為第一代理人”的授權(quán)機(jī)制、用活“黨管干部+市場(chǎng)化”的用人機(jī)制、推行“總額預(yù)算+按貢獻(xiàn)分配”的薪酬機(jī)制、創(chuàng)新考核機(jī)制及推行“360°”監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 產(chǎn)權(quán)制度 ? 授權(quán)機(jī)制 ? 用人機(jī)制 ? 薪酬機(jī)制 ? 考核機(jī)制 ? 監(jiān)督機(jī)制

[中圖分類號(hào)] F832 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2019）05-0040-06

[作者簡(jiǎn)介] 俞勇（1965 —），安徽蕪湖人，博士，廣東粵財(cái)投資控股有限公司首席風(fēng)險(xiǎn)官，教授，研究員，研究方向：金融學(xué)。

近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有金融企業(yè)在管理制度、管理行為、公司治理、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)保值增值等方面取得了重大成效，但也還面臨著資產(chǎn)管理布局不優(yōu)、職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、機(jī)制不科學(xué)、經(jīng)營(yíng)收益預(yù)算管理不規(guī)范和法制建設(shè)滯后等問(wèn)題，目前國(guó)有金融企業(yè)的治理機(jī)制還不完全適應(yīng)新時(shí)代的要求，必須進(jìn)一步推進(jìn)和深化國(guó)有金融企業(yè)治理機(jī)制改革。

一、國(guó)有金融企業(yè)機(jī)制改革的必要性

（一）打造世界一流金融企業(yè)的要求

中共十九大報(bào)告明確提出，“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。這既提出了新時(shí)代國(guó)有金融企業(yè)改革的具體任務(wù)，又提出了其改革發(fā)展的方向和目標(biāo)。近幾年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促使國(guó)企利潤(rùn)不斷增加，金融類國(guó)企利潤(rùn)增長(zhǎng)更為搶眼。國(guó)有金融企業(yè)已走出國(guó)門，融入全球金融體系，在參與全球金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、維持金融體系穩(wěn)定、金融創(chuàng)新等領(lǐng)域占據(jù)重要角色。然而，我國(guó)金融類企業(yè)普遍存在定位模糊、產(chǎn)品和服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重、內(nèi)控機(jī)制不健全等問(wèn)題;此外，多年的不規(guī)范發(fā)展，導(dǎo)致的期限錯(cuò)配、監(jiān)管套利、多層嵌套、同業(yè)負(fù)債高等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了金融企業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步積累了金融風(fēng)險(xiǎn)，加劇了金融體系的不穩(wěn)定性和脆弱性。我們應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，國(guó)有金融企業(yè)與“世界一流金融企業(yè)”還有較大差距，在自主創(chuàng)新、資源配置、價(jià)值創(chuàng)造、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面尚需加大完善步伐。

（二）推動(dòng)形成全面開放新格局的要求

多年來(lái)，我國(guó)資本市場(chǎng)和國(guó)有金融企業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，已形成主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板、區(qū)域性股權(quán)交易中心等多層次的資本市場(chǎng)。然而，國(guó)有金融企業(yè)在與全球資本市場(chǎng)對(duì)接的過(guò)程中，進(jìn)一步暴露了治理機(jī)制不健全、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制不協(xié)調(diào)、創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題。

改革開放是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的根本動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。我國(guó)已在制造業(yè)實(shí)現(xiàn)全面對(duì)外開放，在金融業(yè)實(shí)現(xiàn)高水平的對(duì)外開放，可以使我國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步融入全球金融體系和市場(chǎng)，借鑒和學(xué)習(xí)更多新經(jīng)驗(yàn)、新技術(shù)，促進(jìn)金融效率的提升，利于破除現(xiàn)有金融業(yè)體制機(jī)制弊端，更加合理配合金融資源，有效應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)形成全面開放的新格局。

（三）防范金融風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的要求

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，產(chǎn)能過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)下行可能反復(fù)出現(xiàn)，中小企業(yè)等實(shí)體企業(yè)融資成本持續(xù)升高，實(shí)體經(jīng)濟(jì)回報(bào)率持續(xù)走低，信貸資金多流向房地產(chǎn)行業(yè)等問(wèn)題，造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)得不到足夠的金融支持，無(wú)法提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等方面的監(jiān)管還不完善，易發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，推進(jìn)國(guó)有金融企業(yè)改革，是保增長(zhǎng)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。

二、國(guó)有金融企業(yè)機(jī)制改革

面臨的現(xiàn)實(shí)困境及成因

近些年來(lái)，國(guó)有金融企業(yè)順應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革浪潮，歷經(jīng)放權(quán)讓利、擴(kuò)大國(guó)企自主權(quán)、實(shí)施所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、推進(jìn)混合所有制、從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變等多輪改革，在不少方面取得了積極成效。然而，授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制應(yīng)作為歷次改革的核心，卻始終沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，造成國(guó)有金融企業(yè)改革仍面臨一系列困境。

（一）治理機(jī)制形式化嚴(yán)重，混改停滯不前

1. 公司治理機(jī)制不完善

根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，目前國(guó)有上市金融企業(yè)共有43家，國(guó)企董事會(huì)規(guī)模平均約11人，主要由內(nèi)部執(zhí)行董事、外部非獨(dú)立董事和獨(dú)立董事組成，內(nèi)部執(zhí)行董事通常由董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師（或財(cái)務(wù)總監(jiān)）等組成;外部非獨(dú)立董事和獨(dú)立董事一般由股東委派，不在企業(yè)任職。內(nèi)部執(zhí)行董事和外部董事（獨(dú)立董事和外部非獨(dú)立董事）基本是2∶1的比例，2/3的執(zhí)行董事意味著董事會(huì)中絕大部分都是經(jīng)營(yíng)者，董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的職能高度重合，容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制。內(nèi)外部董事信息的不對(duì)稱更加劇了這種內(nèi)部人控制，反映出多數(shù)企業(yè)僅為滿足政策法規(guī)的要求，而不是為了科學(xué)決策和有效監(jiān)督聘請(qǐng)獨(dú)立董事，無(wú)法對(duì)決策形成影響。究其原因：一是法律上的股東缺位，缺乏“人格化”的股東，《中華人民共和國(guó)公司法》第六十六條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)?！倍菄?guó)有金融企業(yè)基本是單一的國(guó)有法人股，或處于絕對(duì)控股，其他小股東無(wú)法參與公司治理，或純粹是戰(zhàn)略投資，不參與公司治理。

2.“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的授權(quán)機(jī)制不暢

目前國(guó)有金融企業(yè)大多采取“管人管資產(chǎn)管事”的“全管型”授權(quán)機(jī)制，政府直接垂直管理，董事會(huì)對(duì)出資人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)層對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)對(duì)出資人負(fù)責(zé)，其實(shí)質(zhì)是政府監(jiān)管“一插到底”，影響所有管理層級(jí);《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》鼓勵(lì)組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，要求從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，一個(gè)普遍做法是在政府與企業(yè)之間再成立一家資本運(yùn)營(yíng)公司，代替政府履行出資人職責(zé)，避免政府直接干預(yù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，與淡馬錫模式較為相似?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》明確中央財(cái)政部履行中央國(guó)有金融企業(yè)出資人職責(zé)，地方財(cái)政部門履行地方國(guó)有金融企業(yè)的出資人職責(zé)，目前中央金融企業(yè)與中央財(cái)政部之間暫未成立資本運(yùn)營(yíng)公司，但地方政府有不少已按照從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的要求，成立資本運(yùn)營(yíng)公司，履行出資人職責(zé)，這在增加一層“委托—代理”關(guān)系的同時(shí)，似乎也與《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》的要求相矛盾。從授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制角度而言，多一層“委托—代理”關(guān)系，勢(shì)必會(huì)增加溝通、代理等成本，授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制不解決好，企業(yè)的人才管理機(jī)制、激勵(lì)考核機(jī)制等均難以落實(shí);同樣會(huì)導(dǎo)致董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層授權(quán)“行政化”、外部董事“職能虛化”、監(jiān)事會(huì)“內(nèi)部化”，董、監(jiān)、高無(wú)法相互制衡。經(jīng)過(guò)多年的探索改革，部分國(guó)有金融企業(yè)已向“管資本”授權(quán)機(jī)制轉(zhuǎn)換，但出資人或法律未明確受托人的定位及其權(quán)、責(zé)、利，使“管資本”的效果大打折扣。

3. 金融企業(yè)混合所有制改革探索成效不顯著

部分金融企業(yè)積極探索“中央國(guó)資+地方國(guó)資+外資+民營(yíng)資本”四位一體結(jié)構(gòu)的國(guó)有金融企業(yè)混合所有制改革，但混改形成的“股權(quán)多元化”成效并不顯著，非國(guó)有資本無(wú)法“當(dāng)家做主”，各市場(chǎng)主體參與積極性低，無(wú)法形成“資本力量”，無(wú)法形成由“點(diǎn)”帶“面”的改革效果，混改難以推進(jìn)，甚至停滯不前。

（二）法規(guī)制度建設(shè)滯后，差異化改革受限

國(guó)有金融企業(yè)承擔(dān)著防范金融風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、培育新產(chǎn)業(yè)、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等任務(wù)，與其他國(guó)有企業(yè)有較大差異。因此，相對(duì)于其他類型的國(guó)企，國(guó)有金融企業(yè)的退出機(jī)制不足，不能按市場(chǎng)機(jī)制退出。究其原因，一是金融企業(yè)退出的負(fù)外部性較大，容易造成社會(huì)動(dòng)蕩、社會(huì)生產(chǎn)凋敝，如上世紀(jì)末和本世紀(jì)初的金融企業(yè)退出潮、近年來(lái)被清理的P2P平臺(tái)等，均給社會(huì)造成較大的負(fù)面影響;二是金融企業(yè)退出的法律不夠健全，雖然我國(guó)《商業(yè)銀行法》《存款保險(xiǎn)條例》均對(duì)銀行破產(chǎn)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但我國(guó)金融機(jī)構(gòu)種類非常繁多，較少法律法規(guī)對(duì)種類繁多的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出有明確規(guī)定。此外，國(guó)有金融企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，仍存在多頭管理、職責(zé)不清、監(jiān)管定位不準(zhǔn)、監(jiān)管過(guò)度等問(wèn)題。

（三）用人機(jī)制行政職級(jí)化嚴(yán)重，市場(chǎng)化改革受限

國(guó)有金融企業(yè)用人機(jī)制較為僵化，行政色彩較濃，未真正讓市場(chǎng)起決定性作用。目前國(guó)有金融企業(yè)董事會(huì)成員基本由政府任命，以董、監(jiān)、高為代表的企業(yè)高管成員通常由政府選派、公司內(nèi)部提拔、其他國(guó)企高管人員調(diào)任，具有一定的行政職級(jí);經(jīng)營(yíng)層關(guān)鍵崗位多由董事會(huì)成員兼任，市場(chǎng)化選聘程度低，且尚未建立良好的退出機(jī)制，容易導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)層過(guò)度追求行政職級(jí)，市場(chǎng)化商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng);監(jiān)事會(huì)成員無(wú)任何市場(chǎng)化選聘，基本由出資人任命。究其原因，一是授權(quán)機(jī)制失效導(dǎo)致董事會(huì)職權(quán)落實(shí)未到位，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人定位不準(zhǔn)確，受多重監(jiān)管，權(quán)責(zé)不清，無(wú)法自主選聘董事會(huì)成員和經(jīng)營(yíng)層。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層關(guān)系不明晰，權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等，責(zé)任重，權(quán)利輕，“一崗雙責(zé)”甚至“一崗多責(zé)”普遍存在于國(guó)有金融企業(yè)。三是用人機(jī)制不通暢，尚未建立明晰的董、監(jiān)、高成員退出及流動(dòng)機(jī)制，管理人員能上不能下、員工能進(jìn)不能出等問(wèn)題依然突出。四是用人機(jī)制行政職級(jí)化會(huì)導(dǎo)致董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層成員在職和退休的職級(jí)（待遇）不匹配，嚴(yán)重影響其積極性，容易導(dǎo)致“短視”或“謀利”等行為的出現(xiàn)。五是用人機(jī)制行政職級(jí)化會(huì)導(dǎo)致國(guó)企職業(yè)經(jīng)理人制度的缺失，而我國(guó)職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)的不成熟更加劇了這種后果的嚴(yán)重性，進(jìn)一步導(dǎo)致選聘不到金融專業(yè)性強(qiáng)的復(fù)合型優(yōu)秀人才，即使通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入的人才，由于無(wú)法適應(yīng)國(guó)企機(jī)制或受其決策機(jī)制的限制，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用，常會(huì)出現(xiàn)“引進(jìn)來(lái)，拳腳束”或“引進(jìn)來(lái)，留不住”的尷尬局面。

（四）薪酬機(jī)制僵化，薪酬激勵(lì)市場(chǎng)化不足

目前國(guó)有金融企業(yè)薪酬機(jī)制，較多參照“大一統(tǒng)”的各類“指導(dǎo)意見”建立，脫離市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)實(shí)際，對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有金融企業(yè)而言，造成董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的薪酬與行業(yè)對(duì)標(biāo)企業(yè)相差過(guò)于懸殊，無(wú)法體現(xiàn)按貢獻(xiàn)分配的原則，嚴(yán)重挫傷其積極性，加上非國(guó)有金融企業(yè)高薪激勵(lì)與上市國(guó)有金融企業(yè)機(jī)構(gòu)的“限薪管理”，進(jìn)一步加劇上市國(guó)有金融企業(yè)機(jī)構(gòu)的人才流失。薪酬機(jī)制無(wú)活力，“一刀切”現(xiàn)象嚴(yán)重，員工收入能增不能減，董、監(jiān)、高薪酬與行業(yè)對(duì)標(biāo)企業(yè)相距甚遠(yuǎn)，人才流失嚴(yán)重。

（五）激勵(lì)考核機(jī)制差異化不足，容錯(cuò)機(jī)制缺乏

2017年，上市國(guó)企的董事會(huì)有明確的高管考評(píng)和激勵(lì)制度的比例不到60%;有明確的董事考評(píng)和薪酬制度的略超30%;在內(nèi)部董事與外部董事之間建立明確溝通制度的不到3%;建立董事會(huì)備忘錄的不到5%;公布董事考評(píng)/考核結(jié)果的比例和有董事行為準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)章制度的公司比例都未超過(guò)1%，非上市國(guó)企更是缺失相應(yīng)的制度和機(jī)制。

此外，容錯(cuò)機(jī)制缺乏一直是國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足、管理層擔(dān)當(dāng)意識(shí)不足的一個(gè)重大弊端，特別是金融企業(yè)創(chuàng)新失敗的負(fù)外部性較大，“雙百企業(yè)”主要以非金融企業(yè)為主，金融企業(yè)只有數(shù)家。未列入“雙百行動(dòng)”改革的國(guó)有金融企業(yè)更是缺乏相關(guān)容錯(cuò)機(jī)制，縱覽上市國(guó)有金融企業(yè)披露的信息，也沒(méi)有相關(guān)的容錯(cuò)機(jī)制?？梢?，國(guó)有金融企業(yè)普遍缺乏相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制，面臨創(chuàng)新動(dòng)力不足、擔(dān)當(dāng)意識(shí)不足等困境。

（六）監(jiān)督懲戒機(jī)制不充分，改革中“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則體現(xiàn)不充分

近些年來(lái)，金融領(lǐng)域違法違紀(jì)情況時(shí)有發(fā)生。究其原因，一是金融監(jiān)管體制改革與國(guó)有金融企業(yè)改革匹配不足，很多時(shí)候二者的改革都是獨(dú)立進(jìn)行，而未考慮到其匹配性和協(xié)同性，出現(xiàn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制無(wú)效的現(xiàn)象;二是現(xiàn)階段我國(guó)金融體系的市場(chǎng)化程度較低，國(guó)有金融企業(yè)在金融市場(chǎng)起主導(dǎo)性作用，容易形成權(quán)力大、資金大的圈子，極易成為腐敗的溫床;三是國(guó)有金融企業(yè)幾乎是國(guó)家絕對(duì)控股，行政干預(yù)過(guò)多，目標(biāo)容易多元化，從而出現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)性干預(yù)”和“競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)管”，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)所適從，進(jìn)一步導(dǎo)致“監(jiān)管不敢作為”和“監(jiān)管虛化”，事前、事中監(jiān)督機(jī)制不足，進(jìn)一步導(dǎo)致監(jiān)督低效;四是我國(guó)法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)具體的金融違法犯罪有明確的刑罰懲戒規(guī)定，多以相關(guān)案例判罰為參考，判罰較輕，懲戒機(jī)制和力度不足，而且懲戒多針對(duì)個(gè)人而并非企業(yè)主體，容易導(dǎo)致企業(yè)治理機(jī)制不完善問(wèn)題。

國(guó)企改革要求聚焦主業(yè)、資源整合、資本運(yùn)營(yíng)、打造世界一流企業(yè)等，中央國(guó)企和地方國(guó)企基本都采取分類整合的辦法，把國(guó)企分門別類，整合、劃轉(zhuǎn)等，使原來(lái)規(guī)模就較大的企業(yè)規(guī)模更大。這將出現(xiàn)兩個(gè)局面：一是重組、合并的企業(yè)可能成為規(guī)模更大的企業(yè);二是大規(guī)模國(guó)有資本或大量國(guó)有企業(yè)由一家或數(shù)家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)管理，這些資本投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)也是大企業(yè)。然而，在推進(jìn)改革的過(guò)程中，“競(jìng)爭(zhēng)中性”的原則出現(xiàn)失守的趨勢(shì)，可能會(huì)導(dǎo)致以下問(wèn)題：一是一批新的“大而不倒”企業(yè)誕生，導(dǎo)致大企業(yè)病的出現(xiàn);二是風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步集中，尤其是金融企業(yè);三是非市場(chǎng)規(guī)律作用推進(jìn)的企業(yè)合并，對(duì)民營(yíng)企業(yè)造成一定的市場(chǎng)擠出，出現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)壟斷”的苗頭。

三、國(guó)有金融企業(yè)授權(quán)

經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革的對(duì)策建議

（一）改革產(chǎn)權(quán)制度，明確“黨組織‘人格化的股東產(chǎn)權(quán)制度”安排

要真正發(fā)揮資本運(yùn)營(yíng)公司的隔離作用，則代表政府履行出資人職責(zé)的資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該只作為國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略投資者或財(cái)務(wù)投資者，而不是運(yùn)營(yíng)管理者，只對(duì)企業(yè)重大決策事項(xiàng)或企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益發(fā)表意見，即只考核和評(píng)價(jià)企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行情況和最終的效益，對(duì)企業(yè)其他事項(xiàng)不干預(yù)。這就需要改革現(xiàn)有國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度，在《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等上位法明確國(guó)有金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度，在央行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門法規(guī)中明確國(guó)有金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)機(jī)制，以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，確保國(guó)企主導(dǎo)地位的同時(shí)，給予企業(yè)最大限度的自由。

此外，國(guó)有金融企業(yè)是金融市場(chǎng)的主導(dǎo)主體，是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的“定海神針”。因此，讓黨組織成為“人格化”的股東，并以大股東身份參與企業(yè)治理，能有效完善國(guó)有金融企業(yè)股東缺位的法人治理結(jié)構(gòu)，銜接黨委、國(guó)有股東、其他非國(guó)有股東的授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。具體而言，黨組織“人格化”即讓黨組織委派的黨委書記代表組織和出資人作為大股東參與企業(yè)治理，確保國(guó)有金融企業(yè)更好地踐行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任的統(tǒng)一。

（二）改革企業(yè)治理機(jī)制，堅(jiān)持“黨組織為第一代理人”的授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

解決大股東或國(guó)有股獨(dú)大而其他成分股東不愿意參與混改的困境，辦法有兩個(gè)：一是認(rèn)同與尊重其他戰(zhàn)投和小股東作為出資者的基本權(quán)利;二是從公司治理機(jī)制上設(shè)計(jì)“同股不同權(quán)”。此外，改革企業(yè)治理結(jié)構(gòu)來(lái)推動(dòng)混改。國(guó)有金融企業(yè)與其他非金融企業(yè)有其特殊性，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層，根據(jù)需要在董事會(huì)下設(shè)戰(zhàn)略與決策委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)管理委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、提名與薪酬委員會(huì)等，可大幅度增加外部專業(yè)委員比例，最大限度保持獨(dú)立性，真正起到監(jiān)督、激勵(lì)、考核等作用。

同時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)解決國(guó)有金融企業(yè)委托—代理關(guān)系。首先，黨組織應(yīng)是國(guó)有金融企業(yè)的第一代理人，黨委書記應(yīng)是企業(yè)負(fù)責(zé)人兼董事長(zhǎng)，其僅對(duì)出資人負(fù)責(zé)，擁有董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的決定權(quán)和考核權(quán);其次，黨組織應(yīng)把方向、謀大局、定制度、促協(xié)調(diào)、重監(jiān)督，黨委書記和董事長(zhǎng)應(yīng)為同一人，使黨組織在企業(yè)法人治理中的地位、職責(zé)、履職程序等得到明確，其依據(jù)法律、黨章、公司章程等法律法規(guī)、規(guī)章制度治理企業(yè);再次，完善財(cái)政部門履行國(guó)有金融企業(yè)出資人職責(zé)的配套機(jī)制和操作細(xì)則，確保與“黨組織為第一代理人”授權(quán)機(jī)制的匹配;最后，厘清出資人和監(jiān)管者的職責(zé)，出資人職責(zé)主要是以合適方式選聘公司治理團(tuán)隊(duì)和承擔(dān)保值增值等，監(jiān)管者職責(zé)主要是通過(guò)“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人、管準(zhǔn)入”等方式對(duì)國(guó)有金融企業(yè)實(shí)施外部監(jiān)管。

（三）建立國(guó)企職業(yè)經(jīng)理人制度，用活“黨管干部+市場(chǎng)化”的用人機(jī)制

在堅(jiān)持黨管干部和授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)有金融企業(yè)的不同類別和層級(jí)，綜合運(yùn)用選任制、委任制、聘任制等多樣化的選人用人方式。貫徹“能者居之”的用人理念，除黨委書記（與董事長(zhǎng)同一人）外，其他職位的選聘以職業(yè)經(jīng)理人為主，改革和暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者和職業(yè)管理者的身份轉(zhuǎn)換及退出機(jī)制。

加快國(guó)有金融企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，職業(yè)管理者推行任期制、契約化、專業(yè)化管理，明確責(zé)、權(quán)、利，制定與戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相匹配的任期，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核。國(guó)有金融企業(yè)選聘管理者，應(yīng)圍繞新時(shí)代培育“世界一流金融企業(yè)”的目標(biāo)，把“管資本”與“黨管人才”統(tǒng)一起來(lái)，在“管資本”與“黨管人才”上把“強(qiáng)”而“優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)具體化，在任期內(nèi)達(dá)不到“強(qiáng)”而“優(yōu)”標(biāo)準(zhǔn)的，以“有進(jìn)有出”的市場(chǎng)化機(jī)制，讓人才流動(dòng)起來(lái)。按國(guó)有金融企業(yè)的分類，實(shí)行與選聘方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化用人機(jī)制。

（四）建立市場(chǎng)化薪酬激勵(lì)機(jī)制，推行“總額預(yù)算+按貢獻(xiàn)分配”的薪酬機(jī)制

借鑒上海和深圳國(guó)企薪酬激勵(lì)機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向，以完善的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，對(duì)標(biāo)行業(yè)薪酬水平，逐步提高員工持股、管理層和骨干持股比例，激活企業(yè)活力。

讓市場(chǎng)在人力資源的配置中起決定性作用，堅(jiān)持推行總額預(yù)算控制與按貢獻(xiàn)分配的薪酬機(jī)制，打破“工資剛性”，建立健全工資與效益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)政府任命的國(guó)有企業(yè)黨委書記和董事長(zhǎng)，以按貢獻(xiàn)分配為導(dǎo)向，合理確定基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入，任期激勵(lì)可適當(dāng)延長(zhǎng)時(shí)段激勵(lì)，可設(shè)置優(yōu)秀董事長(zhǎng)獎(jiǎng)或突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng);對(duì)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制，以績(jī)效年薪和任期激勵(lì)為導(dǎo)向的中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制為主，其工資分配管理權(quán)由董事會(huì)決定;通過(guò)完善企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)，探索推進(jìn)職工持股，在程序合法、操作規(guī)范的前提下，允許企業(yè)職工采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)或以法律、行政法規(guī)允許的其他方式持股。多層次完善國(guó)有金融企業(yè)的薪酬機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)各層級(jí)職工的積極性，最大限度遏制利己行為，降低委托—代理成本。

（五）創(chuàng)新考核機(jī)制，推行“內(nèi)部+外部”的考核機(jī)制

在尚未出臺(tái)針對(duì)新時(shí)代國(guó)有金融企業(yè)考核機(jī)制，或差異化考核機(jī)制的具體管理辦法和操作指引之前，可參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革國(guó)有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》，對(duì)金融類國(guó)有企業(yè)，屬于開發(fā)性、政策性的，應(yīng)主要選取體現(xiàn)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和風(fēng)險(xiǎn)控制的指標(biāo)，兼顧反映經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo);屬于商業(yè)性的，應(yīng)主要選取反映經(jīng)濟(jì)效益、資產(chǎn)質(zhì)量和償付能力的指標(biāo)等進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)考核指標(biāo)。

在國(guó)有金融企業(yè)內(nèi)部，以授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制為基礎(chǔ)，應(yīng)針對(duì)不同層級(jí)實(shí)行差異化的考核機(jī)制，如黨委書記和董事長(zhǎng)的考核由出資人和任命者考核，董事會(huì)其他成員由董事長(zhǎng)和監(jiān)事會(huì)考核，經(jīng)營(yíng)層由董事會(huì)考核，依此類推。國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)同時(shí)參照《金融類國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》《金融類國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》等管理辦法和細(xì)則，結(jié)合地區(qū)、企業(yè)分類和功能定位等實(shí)行差異化的考核機(jī)制。一方面，以完善的公司治理機(jī)制為基礎(chǔ)，強(qiáng)化審計(jì)與稽核委員會(huì)作用，增加提名與薪酬委員會(huì)、審計(jì)與稽核委員會(huì)的外部委員比例，增強(qiáng)其獨(dú)立性;另一方面，對(duì)董、監(jiān)、高的考核評(píng)價(jià)，推行“內(nèi)部+外部”的考核機(jī)制，增加外部考核評(píng)價(jià)占比權(quán)重，聘請(qǐng)外部獨(dú)立考核機(jī)構(gòu)對(duì)他們進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

（六）建設(shè)法制化監(jiān)管機(jī)制，推行“ 360°”監(jiān)督機(jī)制

讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行是最好的防腐措施，預(yù)防金融企業(yè)的腐敗是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線的最有效措施。監(jiān)管機(jī)制的法制化改革與授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革相輔相成，要增加二者改革的匹配性和協(xié)同性。建設(shè)法制化的金融監(jiān)管機(jī)制是一項(xiàng)綜合性工程，涉及到國(guó)有金融企業(yè)的內(nèi)、外部監(jiān)管，應(yīng)著手建立“360。”監(jiān)督機(jī)制。

一是完善金融法規(guī)建設(shè)。及時(shí)修改不合時(shí)宜的法規(guī)政策，落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、建立專職紀(jì)委書記制度，創(chuàng)新監(jiān)督方式以及突出巡視職能作用，以法規(guī)建設(shè)增強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督效果，構(gòu)建金融反腐倡廉新格局;二是以授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制為基礎(chǔ)，健全有序的監(jiān)督和懲戒機(jī)制，建立紀(jì)委監(jiān)察匯報(bào)工作機(jī)制，所有國(guó)有金融企業(yè)單獨(dú)設(shè)立紀(jì)檢辦，直接向股東負(fù)責(zé)，由股東配齊配強(qiáng)專職紀(jì)檢監(jiān)察干部;三是建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)、監(jiān)管問(wèn)責(zé)和對(duì)監(jiān)管者問(wèn)責(zé)，監(jiān)督及問(wèn)責(zé)對(duì)象聚焦于企業(yè)董、監(jiān)、高成員以及下一級(jí)擁有監(jiān)管權(quán)、選人用人權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)的關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)人員;四是完善國(guó)有金融企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制，依法依規(guī)，完備董、監(jiān)、高各層級(jí)人員配置，強(qiáng)化企業(yè)投資委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)管理委員會(huì)作用，完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，強(qiáng)化與授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的銜接，發(fā)揮各層級(jí)相互制約的作用;五是增強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)審計(jì)、稽核、紀(jì)檢等部門的獨(dú)立性，引進(jìn)和培養(yǎng)合法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)防控、審計(jì)稽核等專業(yè)人才，適當(dāng)提高外部審計(jì)的比例;六是提高國(guó)有金融企業(yè)改革與金融監(jiān)管體制機(jī)制改革的匹配性，以負(fù)面清單的形式協(xié)同推進(jìn)二者的改革。

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Abstract： The reform of state-owned financial enterprises has shifted from emphasizing on improving governance， highlighting the main business and strengthening incentives to the core issues of authorized operation. The prominent manifestations of the problems of authorized operation mechanism are the administrative gradation of employment mechanism， the rigidity of salary mechanism and the insufficient differentiation of assessment mechanism. The transformation from managing assets to managing capital has become a consensus of reform. Future reform should focus on "who is the owner"， "who manages" and "how to manage". It should clarify the arrangement of "personalized shareholder property rights system of Party organizations". It should adhere to the authorization mechanism of "Party organizations as the first agent". It should also activate the "Party manages cadres + marketization". Employment mechanism， salary mechanism of "total budget + distribution according to contribution" and innovative assessment mechanism.

Key words： Property Right System; Authorization Mechanism; Employment Mechanism; Salary Mechanism; Assessment Mechanism; Supervision Mechanism

（收稿日期：2019-09-02 ? 責(zé)任編輯：羅建邦）