標(biāo)準(zhǔn)化治理：城市社區(qū)治理新模式

姜勝輝

[摘 要]城市社區(qū)精細(xì)化治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的有效路徑。為踐行城市社區(qū)精細(xì)化治理路徑，破解城市社區(qū)復(fù)雜化治理難題，黨的十八大以來我國推動實施“國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略”，在城市社區(qū)治理實踐中創(chuàng)新形成標(biāo)準(zhǔn)化治理模式，具有治理主體多元化、治理方式法治化、治理目標(biāo)規(guī)范化和治理結(jié)果公共性等基本特征。標(biāo)準(zhǔn)化治理模式契合城市社區(qū)精細(xì)化治理需要，發(fā)揮了規(guī)范政府公共權(quán)力、保障民主自治權(quán)利和拓展社區(qū)共治空間的功能。標(biāo)準(zhǔn)化治理模式在推動城市社區(qū)精細(xì)化治理進(jìn)程的同時，仍需在健全標(biāo)準(zhǔn)化治理制度體系、協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化治理多元關(guān)系和均衡標(biāo)準(zhǔn)化治理公共秩序等方面改進(jìn)提升。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū);標(biāo)準(zhǔn)化治理;精細(xì)化治理;社會治理;治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D669.3;C916?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2019）05-0088-08

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求社會治理精細(xì)化。對此，黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。

黨的十九大報告進(jìn)一步明確指出，打造共建共治共享的社會治理格局，利用多元主體為社會治理注入共治力量。

在我國選擇依托精細(xì)化治理路徑實踐國家治理現(xiàn)代化理念，具有社會基礎(chǔ)和現(xiàn)實土壤。城市社區(qū)作為國家治理體系的根基，城市社區(qū)精細(xì)化治理水平?jīng)Q定著國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)能否落實。為實現(xiàn)城市社區(qū)精細(xì)化治理要求，我國加快制定并實施《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》和《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，在城市社區(qū)創(chuàng)新探索標(biāo)準(zhǔn)化治理模式，為推動城市社區(qū)精細(xì)化治理提供有效途徑。

一、文獻(xiàn)梳理和問題提出

從現(xiàn)有文獻(xiàn)考察分析，學(xué)界對標(biāo)準(zhǔn)化與治理關(guān)系的研究并不鮮見，但相關(guān)理論的研究視角各有側(cè)重，集中反映在三個方面。

第一，國家治理整體視野下的標(biāo)準(zhǔn)化研究。即從宏觀層面研究標(biāo)準(zhǔn)化與國家治理現(xiàn)代化、國家治理法治化的相關(guān)關(guān)系。有學(xué)者從標(biāo)準(zhǔn)化對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的價值意義、現(xiàn)實困境和改進(jìn)策略演進(jìn)邏輯出發(fā)，認(rèn)為政府和社會應(yīng)該進(jìn)一步重視和加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)[1]。有學(xué)者以標(biāo)準(zhǔn)化與國家治理法治化的二元關(guān)系為切入點深入展開，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化與國家治理法治化息息相關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)化是國家治理法治化的體現(xiàn)和延伸。同時，標(biāo)準(zhǔn)化工作需在法治軌道內(nèi)進(jìn)行[2]。

第二，基層社會治理視角下的標(biāo)準(zhǔn)化研究。即以基層社會治理標(biāo)準(zhǔn)化改革試點為研究對象，從中觀層面探討標(biāo)準(zhǔn)化對基層社會治理現(xiàn)代化、精細(xì)化目標(biāo)的創(chuàng)新價值。有學(xué)者以浙江省諸暨市“楓橋經(jīng)驗”為研究基礎(chǔ)，重點考察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在基層社會治理中的實踐意義和運(yùn)行難題，建議用標(biāo)準(zhǔn)化與法治化相結(jié)合的手段推進(jìn)鄉(xiāng)村治理發(fā)展轉(zhuǎn)型[3]。有學(xué)者同樣以“楓橋經(jīng)驗”為研究起點，系統(tǒng)分析標(biāo)準(zhǔn)化在基層社會治理中的具體實踐、績效影響和經(jīng)驗啟示[4]。有學(xué)者則以浙江省湖州市“余村經(jīng)驗”為研究樣本，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化對鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的意義，并提出相關(guān)對策建議[5]。

第三，基層社區(qū)治理視域下的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)研究。該視角以微觀層面的城市社區(qū)為分析樣本，主張城市社區(qū)是國家治理的基礎(chǔ)，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)，必須強(qiáng)化城市社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。有學(xué)者以襄陽市襄城區(qū)古城辦事處民主路社區(qū)為調(diào)研對象，在社會資本視角下制定“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、社區(qū)居民參與標(biāo)準(zhǔn)化、社區(qū)社會資本標(biāo)準(zhǔn)化、社區(qū)治理制度標(biāo)準(zhǔn)化和社區(qū)治理與服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化”5個研究假設(shè)，認(rèn)為構(gòu)建社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系對于社區(qū)善治和國家治理現(xiàn)代化具有決定性影響[6]。有學(xué)者以廈門市海滄區(qū)、深圳市福田區(qū)、上海市和佛山市等地的城市社區(qū)治理經(jīng)驗為研究對象，探討標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)對實現(xiàn)基層社區(qū)治理精細(xì)化的功能作用，并討論改善標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的具體措施[7][8]。

總體來看，已有文獻(xiàn)主要側(cè)重于標(biāo)準(zhǔn)化與國家治理現(xiàn)代化關(guān)系的規(guī)范性研究、標(biāo)準(zhǔn)化與基層社會治理路徑轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗性研究和標(biāo)準(zhǔn)化體系對實現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化目標(biāo)的對策性研究。在標(biāo)準(zhǔn)化與治理關(guān)系研究上，學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，尤其是對標(biāo)準(zhǔn)化和社區(qū)精細(xì)化治理關(guān)系的理論性分析不足。同時，理論界對城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理的條件性基礎(chǔ)、概念性框架、內(nèi)涵性價值以及內(nèi)在性限度缺乏系統(tǒng)闡釋。在國家治理現(xiàn)代化和社區(qū)治理精細(xì)化背景下，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式因何產(chǎn)生？有何內(nèi)涵特征？其價值限度為何？對上述議題的整體思考，在地方實踐和理論研究中具有必要性、緊迫性。

二、 城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的創(chuàng)新動力

在城市社區(qū)治理過程中，現(xiàn)實治理難題和制度設(shè)計缺陷成為治理模式創(chuàng)新的內(nèi)生動力，而政府主動推動和政策體系保障，為城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式創(chuàng)新提供了外部動力。

（一）現(xiàn)實治理難題是標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的根本動力

城市社區(qū)作為社會治理的基本單元，是鞏固社會治理秩序的根基，也是社會治理難題的集合點，存在組織運(yùn)行不順暢、民主參與不充分和公共服務(wù)不匹配等復(fù)雜化、敏感性問題，不利于實現(xiàn)城市社區(qū)精細(xì)化治理目標(biāo)。有效化解城市社區(qū)治理危機(jī)的現(xiàn)實需要，可以為標(biāo)準(zhǔn)化治理模式創(chuàng)新提供動力。

1.組織體系運(yùn)行不暢降低社區(qū)治理效益。城市社區(qū)自治作為行政建構(gòu)性制度安排，具有行政性和自治性二元屬性，在城市社區(qū)建有服務(wù)站、居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司等多類組織，承擔(dān)行政、自治和管理服務(wù)職能。然而，城市社區(qū)行政組織、自治組織和市場組織之間存在職責(zé)不明、邊界不清、關(guān)系不順等問題，影響城市社區(qū)精細(xì)化治理進(jìn)程。

一方面，在壓力型體制下，城市社區(qū)居委會對口承擔(dān)行政任務(wù)，接受街道辦事處指標(biāo)考核，居委會逐漸“科層化”運(yùn)作，導(dǎo)致居委會協(xié)助行政功能覆蓋居民自治功能，自主性趨弱，依附性變強(qiáng)[9]。另一方面，業(yè)委會的法律地位尚不明晰，自主治理存在合法性困境[10]。同時，由于組織管理錯位及維權(quán)渠道缺位，業(yè)主在維護(hù)權(quán)益時往往采取冷漠抵制或者極端激化形式，向政府管理部門、居委會或物業(yè)公司表達(dá)不滿，城市社區(qū)治理矛盾積聚越來越多。另外，物業(yè)公司作為市場組織，在城市社區(qū)公共事務(wù)治理中理應(yīng)發(fā)揮共建共治作用，但實際上物業(yè)公司參與社區(qū)治理的意愿不強(qiáng)、動力不足，無法發(fā)揮社區(qū)協(xié)同治理功能。為此，在行政與自治、行政與市場、自治與市場組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)不暢和治理關(guān)系紊亂的情況下，難以改善治理效能，城市社區(qū)自治亟須標(biāo)準(zhǔn)化。

2.民主參與管理不足削弱社區(qū)治理合力。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，城市社區(qū)居民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治權(quán)利，實行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在社區(qū)公共事務(wù)治理過程中，原則上只有滿足民主參與的復(fù)合條件，才能有效實現(xiàn)居民自治。但在社區(qū)公共事務(wù)具體運(yùn)行中，存在由于民主參與時間成本較大，居民參與意愿度不強(qiáng);民主參與渠道稀缺，居民參與頻度較低;民主參與議程受限，居民參與廣度不夠;民主參與意識薄弱，居民參與深度不足等問題，造成居民“被動參與或形式參與”，社區(qū)“集體行動困境”現(xiàn)象頻仍，城市社區(qū)公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)乏力[11]。有鑒于此，需要開展社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理，進(jìn)一步疏通民主參與渠道，細(xì)化民主參與規(guī)則，完善民主參與機(jī)制，給予社區(qū)居民參事議事充分保障。

3.基礎(chǔ)公共服務(wù)不均弱化社區(qū)居民認(rèn)同。社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)是居民生活交往必需的公共產(chǎn)品，健全完善的基礎(chǔ)公共服務(wù)有助于提升社區(qū)居民認(rèn)同感、歸屬感和凝聚力。而在社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)供需、管護(hù)、使用過程中，存在供需不匹配、管護(hù)不到位和使用不合理等治理難題，社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)質(zhì)量不高，影響社區(qū)居民認(rèn)同度和滿意度。究其原因，在基礎(chǔ)公共服務(wù)供需層面，政府自上而下的單一公共服務(wù)供給主體與居民自下而上的多元公共服務(wù)需求失準(zhǔn);在基礎(chǔ)公共服務(wù)管護(hù)層面，“重建立、輕建設(shè)”的運(yùn)維實際與“重建立、重管護(hù)”的制度要求錯位;在基礎(chǔ)公共服務(wù)使用方面，存在基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施過度使用或荒廢閑置的兩難選擇。解決城市社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)不均等難題，實現(xiàn)均等化公共服務(wù)目標(biāo)，同樣成為標(biāo)準(zhǔn)化治理的重要內(nèi)容之一。

（二）制度設(shè)計缺陷是標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的內(nèi)在動力

治理制度是平衡社區(qū)既得利益和新增利益之間關(guān)系的調(diào)適規(guī)范，也是保證社區(qū)公共秩序持續(xù)穩(wěn)定的規(guī)則基礎(chǔ)。

在城市社區(qū)治理實踐中，并非缺乏保障社區(qū)公共事務(wù)治理的復(fù)雜制度體系，相反，“碎片化”“粗放化”或“經(jīng)驗化”的制度安排，造成城市社區(qū)低效治理，難以發(fā)揮整體效益。

1.治理制度的“碎片化”影響政府治理權(quán)威。在城市社區(qū)治理過程中，社區(qū)本身兼具黨建、行政、服務(wù)和自治屬性，與之相應(yīng)建立社區(qū)黨群服務(wù)中心、居委會、業(yè)委會等組織。為保證社區(qū)黨建、行政、服務(wù)和自治組織各司其職、各盡其能，有效協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部各方力量的利益訴求，政府自上而下和社區(qū)自下而上制定系統(tǒng)性規(guī)章、條例、公約等。但由于政府“條塊管理”體制和“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，針對同一公眾議程，不同部門根據(jù)自身利益偏好形成競爭博弈，在制定相應(yīng)規(guī)則時出現(xiàn)“政出多門”或“九龍治水”現(xiàn)象，社區(qū)治理制度不斷“碎片化”[12]“繁冗化”，制度制定成本提高，制度“打架”致使治理功能消解，導(dǎo)致居民對政府治理權(quán)威認(rèn)同不足。而構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、部門分工合作、群眾溝通互動、社會協(xié)同參與”的整體性治理制度體系，需要社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理路徑創(chuàng)新。

2.治理制度的“粗放化”制約社區(qū)民主運(yùn)轉(zhuǎn)。鎮(zhèn)街政府作為基層行政單位，負(fù)責(zé)執(zhí)行落實國家政策，城市社區(qū)則是基層政權(quán)執(zhí)行落實國家政策的場域。由于城市社區(qū)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，公共事務(wù)內(nèi)容繁雜，決定社區(qū)公共事務(wù)治理制度的制定講求實際、注重實效，滿足規(guī)范化、精細(xì)化要求。但政府和社區(qū)在制定相關(guān)治理制度過程中，由于受前期調(diào)研不充分、中期考慮不周全和后期跟進(jìn)不及時等因素影響，單方制定的社區(qū)治理制度不清晰、不配套、不適用，往往出現(xiàn)“制度上墻而難以落地”的尷尬困境。開展城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理實踐，制定民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度的同時，配套制定諸如選舉規(guī)則、議事細(xì)則、管理準(zhǔn)則、監(jiān)督規(guī)范等清晰化、數(shù)目字的可操作文本，有助于使城市社區(qū)民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

3.治理制度的“經(jīng)驗化”束縛社區(qū)治理能力。在城市社區(qū)治理實踐中，面對歷史積聚性、現(xiàn)實復(fù)雜性和短時易變性治理難題，政府和社區(qū)往往采用援引法律政策、遵循傳統(tǒng)慣例的方式予以解決，事后應(yīng)對而非事前預(yù)防[13]。政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗思維的慣性依賴，在應(yīng)對社區(qū)治理難題時采取“權(quán)宜之策”而非“長久之計”。同時，由于城市社區(qū)自帶高度流動性特點，治理問題容易裂變或擴(kuò)散。而法律法規(guī)、規(guī)章條例等制度條款具有滯后性特征，在化解現(xiàn)實治理危機(jī)時缺乏靈活性、及時性。僵化的治理制度在出現(xiàn)“短路失靈”時，容易造成公共權(quán)力個人隨意化濫用，侵犯公眾個體性權(quán)利和政府合法性權(quán)威，最終不利于城市社區(qū)長效治理。

（三）政府主動推動是標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的外部動力

城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式創(chuàng)新不僅具有內(nèi)在建設(shè)動力，也是為加快推進(jìn)國家標(biāo)準(zhǔn)化的戰(zhàn)略部署，地方政府在城市社區(qū)治理領(lǐng)域中的改革探索與路徑優(yōu)化，是政策體系保障和政府主動推動共同作用的結(jié)果。

第一，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式創(chuàng)新得益于標(biāo)準(zhǔn)化法律政策體系的有力支持。黨的十八大以來，我國加快標(biāo)準(zhǔn)化工作建設(shè)進(jìn)程，十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)指出，標(biāo)準(zhǔn)化成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，標(biāo)志著標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略高度。為推動實施國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，加快完善標(biāo)準(zhǔn)化體系，提高我國標(biāo)準(zhǔn)化水平，2015年國務(wù)院制定《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》和《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，

標(biāo)志著基層社區(qū)治理迎來了兩個重大突破。一是在基層社區(qū)治理中引入市場自主制定的標(biāo)準(zhǔn)，打破政府單一供給的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系，形成政府主導(dǎo)與市場自主制定的新型標(biāo)準(zhǔn)體系。二是在城市社區(qū)治理實踐中，政府、市場和社會力量共同參與，形塑共建共享標(biāo)準(zhǔn)化治理新格局。與此同時，2017年我國頒布實施新修訂的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》，為城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式創(chuàng)新提供了權(quán)威依據(jù)和法律保障。

第二，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式創(chuàng)新

有賴于地方政府主動推動的改革探索。在國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略部署要求和標(biāo)準(zhǔn)化政策體系支撐下，我國在城市化水平較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，如浙江、廣東和江蘇等省份率先試點推行標(biāo)準(zhǔn)化綜合治理改革。在城市社區(qū)治理方面，探索出符合地方治理需要的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑，如浙江省“楓橋經(jīng)驗”、福建省“海滄路徑”等，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理經(jīng)驗具有重大現(xiàn)實價值和理論意義。在此基礎(chǔ)上，政界、學(xué)界和媒界對“楓橋經(jīng)驗”“海滄路徑”等進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)和理論提升，并對當(dāng)前城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理困境加以反思。隨之，我國進(jìn)一步擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)化治理改革范圍，深化標(biāo)準(zhǔn)化治理改革內(nèi)容，如深圳、珠海、杭州等在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理方面開展專項改革，創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗，出現(xiàn)了深圳“福田經(jīng)驗”等。同時，北京、上海和天津持續(xù)出臺標(biāo)準(zhǔn)化治理新政策、新舉措，加大改革投入力度，釋放改革治理成效。

三、 城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的理論內(nèi)涵與基本特征

在對城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理經(jīng)驗總結(jié)推廣基礎(chǔ)上，深度挖掘城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的內(nèi)涵屬性與基本特性，對于有效推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和社區(qū)治理精細(xì)化意義重大。

（一）城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的理論內(nèi)涵

黨的十八大以來，在國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略實施背景下，我國標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸向文化、社會、政治和生態(tài)文明領(lǐng)域拓展，標(biāo)準(zhǔn)化理論逐步延伸應(yīng)用到工程技術(shù)、文化教育、政府管理、社會治理等系統(tǒng)，特別是將標(biāo)準(zhǔn)化引入基層社區(qū)治理層面，成為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。在地方實踐中形成的城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式，成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和社區(qū)治理精細(xì)化目標(biāo)的基礎(chǔ)性制度和有效性手段，在規(guī)范政府行政權(quán)力、保證民主自治權(quán)利和維護(hù)社會共治權(quán)利方面發(fā)揮了積極作用。

城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理即是在國家治理現(xiàn)代化和社區(qū)治理精細(xì)化目標(biāo)要求下，立于城市社區(qū)社會基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)之上，由政府、社區(qū)、社會和市場共同參與，將標(biāo)準(zhǔn)化原理、技術(shù)和制度運(yùn)用到城市社區(qū)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新模式，具有治理主體多元化、治理方式法治化、治理目標(biāo)規(guī)范化和治理結(jié)果公共性等基本特征，旨在追求城市社區(qū)治理關(guān)系協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、簡化的最佳秩序。城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式在基礎(chǔ)設(shè)施、組織結(jié)構(gòu)、民主參與、運(yùn)行制度、公共服務(wù)、監(jiān)督管理等方面建立系統(tǒng)性、配套性制度標(biāo)準(zhǔn)體系，保障城市社區(qū)治理運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，制定靈活性、有效性選舉機(jī)制、決策機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、表達(dá)機(jī)制等，推動城市社區(qū)治理長效。城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理是一種動態(tài)性的治理過程，而非靜態(tài)化的治理結(jié)果，其隨著經(jīng)濟(jì)社會條件的發(fā)展變化而繼續(xù)優(yōu)化升級。換言之，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理不僅是一種治理模式創(chuàng)新，也是一種治理機(jī)制和治理過程創(chuàng)新，是正確處理行政與法治、行政與自治、自治與共治關(guān)系的有益嘗試。

（二）城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的基本特征

在我國，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式是對已有治理制度和治理關(guān)系的批判超越，其具有自身的基本特性。

1.治理主體的多元化與互動性。在傳統(tǒng)城市社區(qū)治理模式影響下，政府單一供給治理標(biāo)準(zhǔn)，行政單向支配治理過程，形成政府一元化治理格局和任務(wù)驅(qū)動型治理形態(tài)[14]，基層社會治理活力不高，治理效力不大。而在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式下，一方面，在治理標(biāo)準(zhǔn)制定上由政府主導(dǎo)、市場參與和社會協(xié)同相結(jié)合，采取合作治理手段，保證依法制定的治理標(biāo)準(zhǔn)具有民主性、專業(yè)性和權(quán)威性。另一方面，在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中，政府、社區(qū)、社會和市場等多元主體共同參與，搭建上下互動、縱橫結(jié)合的網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)，形成共建共治共享的社會治理格局，強(qiáng)化城市社區(qū)治理合力。

2.治理方式的法治化和靈活性。過去，政府對城市社區(qū)居民常常實行動員式治理方式，造成城市社區(qū)治理非常態(tài)化和非法治性。城市社區(qū)單純依靠規(guī)則章程的治理手段，在面對突發(fā)的治理問題時，具有滯后性和局限性。對此，在法治化治理框架下完善既有社區(qū)治理制度，進(jìn)一步制定清單式治理標(biāo)準(zhǔn)，如政府權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單等[15]，形成科學(xué)化治理標(biāo)準(zhǔn)體系，可彌補(bǔ)法律法規(guī)治理的不足。在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理實踐中，堅持法治原則性和標(biāo)準(zhǔn)靈活性，將法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)共同作為治理依據(jù)，運(yùn)用“剛性治理”和“柔性治理”方式，有效實現(xiàn)基層社區(qū)善治目標(biāo)。

3.治理目標(biāo)的規(guī)范化和精細(xì)化。一方面，居民需要在規(guī)范化的治理環(huán)境中參與城市社區(qū)公共事務(wù)，而標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范化治理的制度基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)化是實現(xiàn)城市社區(qū)治理規(guī)范化、制度化要求的現(xiàn)實途徑，可以有效減少社區(qū)治理隨意化、非制度化發(fā)生的可能[16]。另一方面，在傳統(tǒng)粗放化治理方式影響下，政府自上而下強(qiáng)力控制社區(qū)自治，對自下而上的合理性民意訴求吸收不足，制定的公共政策容易出現(xiàn)價值偏離和目標(biāo)偏差，導(dǎo)致社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)供給同質(zhì)化，居民多元化的公共服務(wù)需求難以得到滿足[17]。而城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式，瞄準(zhǔn)居民差異化的服務(wù)需求，細(xì)化社區(qū)公共服務(wù)事項，明確社區(qū)治理主體權(quán)責(zé)，有助于提升城市社區(qū)治理效能，降低城市社區(qū)治理成本。

4.治理結(jié)果的公共性與秩序性。以統(tǒng)一性秩序為前提要求的社會治理，是一種行政精英和技術(shù)精英主導(dǎo)的技術(shù)治理過程，

社區(qū)居民參與不足，過度強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管規(guī)制，弱化居民自由選擇，二者之間的非良性互動關(guān)系致使社區(qū)治理失范失序，不利于社會公共理性培育和公共秩序構(gòu)建。而在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中，通過轉(zhuǎn)變治理理念，充實治理主體，豐富治理手段，減少行政規(guī)制力量行使，強(qiáng)化規(guī)范民主參與，增強(qiáng)社區(qū)共同體意識，推動社區(qū)治理技術(shù)理性向公共理性轉(zhuǎn)型，在維護(hù)穩(wěn)定秩序和保障民主自由之間形成動態(tài)均衡。

四、城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的價值與限度

城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式作為一種機(jī)制創(chuàng)新，具有規(guī)范政府公共權(quán)力、保障民主自治權(quán)利和拓展社會共治空間的現(xiàn)實價值。同時，作為動態(tài)變化的治理過程，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式在基層社區(qū)治理實踐中尚有改進(jìn)空間。

（一）城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的價值

城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式有助于實現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化治理目標(biāo)，集中反映在推進(jìn)行政與法治、行政與自治、自治與共治關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化方面。

1.規(guī)范政府公共權(quán)力行為，提升行政效率。城市社區(qū)作為國家治理的根基，面臨法律政策滲透、行政動員規(guī)制、公共服務(wù)嵌入和政治組織吸納等整合治理過程。在社區(qū)治理實踐中，基層政府利用公共權(quán)力配置資源，為城市社區(qū)提供治安安全、穩(wěn)定秩序、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品。同時，政府引導(dǎo)社區(qū)居民自治，減少“民主失靈”帶來的負(fù)外部性影響，提升基層社會治理效益。但實際上由于基層政府公共權(quán)力具有擴(kuò)張屬性，在城市社區(qū)治理中容易出現(xiàn)權(quán)力濫用行為，行政力量擠壓社會空間，侵蝕社區(qū)自治。對此，在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理進(jìn)程中，既要構(gòu)建法治型政府，使政府公共權(quán)力在法治軌道內(nèi)運(yùn)行，又要增強(qiáng)社會民主監(jiān)督力量，對政府公共權(quán)力越界行為進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度牢籠”，還要建設(shè)服務(wù)型政府和效率型政府，轉(zhuǎn)變政府治理方式和服務(wù)方式，推進(jìn)政府有限權(quán)力和有效治理相結(jié)合。

2.保障社區(qū)民主參與權(quán)利，提高自治能力。為保障城市社區(qū)居民享有自治權(quán)利，一方面要依法制定社區(qū)自治規(guī)則程序。城市社區(qū)在實施已有法律、章程、公約的基礎(chǔ)上，增設(shè)清晰化、科學(xué)化的社區(qū)法定職責(zé)清單、社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單、社區(qū)公共服務(wù)清單等，補(bǔ)充制定社區(qū)集體公共事務(wù)參與決策、管理監(jiān)督的流程規(guī)范，使社區(qū)自治具有充分的現(xiàn)實依據(jù)。另一方面要培育社區(qū)自治意識能力。在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中，通過激活社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會和社區(qū)社會組織等各類組織，強(qiáng)化培育居民民主參與意識，提升社區(qū)居民自治能力，反向削弱政府行政干預(yù)力量，實現(xiàn)“社區(qū)人社區(qū)選、社區(qū)事社區(qū)議、社區(qū)財社區(qū)管”，真正讓社區(qū)回歸自治本質(zhì)。

3.引導(dǎo)社會力量參與治理，拓展共治空間。在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理中，為實現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化目標(biāo)，不僅需要政府力量的規(guī)范引導(dǎo)和自治力量的民主實踐，還需要市場力量與社會力量的共同參與，推動行政與自治的二元對立關(guān)系升級轉(zhuǎn)型為行政、自治和市場的合作治理關(guān)系[18]。如在城市社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)方面，多元化公共服務(wù)需求需要發(fā)揮公民社會的力量，建立多元治理主體[19]，由政府單一供給或者社區(qū)自主供給模式創(chuàng)新發(fā)展為“政府購買、市場承接、社會鏈接、社區(qū)共享”的合作治理模式。在公共服務(wù)政策制定之前，由社工機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)調(diào)研，提供精細(xì)化的社區(qū)公共服務(wù)清單。區(qū)鎮(zhèn)（街道）兩級財政統(tǒng)一購買社區(qū)公共服務(wù)，社工機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化、多元化公共服務(wù)。政府邀請第三方中介機(jī)構(gòu)對社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核評估。政府、社區(qū)、市場力量、社會力量在社區(qū)治理中實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作互動，進(jìn)而優(yōu)化城市社區(qū)治理環(huán)境，拓展基層社會共治空間。

（二）城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的限度

城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和社區(qū)治理精細(xì)化方面具有重要作用，但標(biāo)準(zhǔn)化治理模式具有自身發(fā)展限度和適用邊界，需要在基層社區(qū)治理實踐中完善。

1.多措并舉，健全標(biāo)準(zhǔn)化治理的制度體系。城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、人才隊伍和投入保障體系建設(shè)上還需強(qiáng)化完善。一是健全標(biāo)準(zhǔn)化治理法律法規(guī)體系。在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理中，雖然可以依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和新修訂的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》等，但還需制定系統(tǒng)配套的制度標(biāo)準(zhǔn)體系，為城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理提供法治保障。二是完善標(biāo)準(zhǔn)化治理人才隊伍體系。在基層社會治理實踐中，由于政府和社區(qū)層面標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)知識人才儲備不足，專業(yè)知識不夠，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理運(yùn)轉(zhuǎn)乏力。為此，除充分利用政府內(nèi)部專業(yè)精英人才外，還需引入科研院校、智庫機(jī)構(gòu)等智力資源參與社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理過程。同時，加大力度培育本土標(biāo)準(zhǔn)化知識人才隊伍，為城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理做好人才資源儲備。三是拓寬標(biāo)準(zhǔn)化治理資金籌集渠道?；鶎诱诩哟筘斦度氲耐瑫r，可以引導(dǎo)社會組織自愿捐助或創(chuàng)新社區(qū)自籌方式，科學(xué)分配和有效使用建設(shè)資金，為城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理提供資金保障[20]。

2.科學(xué)認(rèn)識，協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化治理的多元關(guān)系。城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式追求簡化、協(xié)調(diào)的最佳秩序，目標(biāo)在于實現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化。但在社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理實踐中，容易產(chǎn)生秩序唯美主義、技術(shù)決定論和過度追求一致等問題[21]。為此，在社區(qū)治理中需要科學(xué)處理三對關(guān)系。一是正確處理標(biāo)準(zhǔn)化與適宜性關(guān)系。在制定城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理政策過程中，需要充分考慮社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)、人口結(jié)構(gòu)等相關(guān)因素，堅持實事求是和因地制宜原則，避免采取“一刀切”形式制定實施標(biāo)準(zhǔn)化治理政策。二是正確處理標(biāo)準(zhǔn)化與人性化關(guān)系。城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式有助于實現(xiàn)治理規(guī)范化向治理精細(xì)化目標(biāo)轉(zhuǎn)變，但社區(qū)精細(xì)化治理并非最終狀態(tài)，需要在治理實踐中逐步轉(zhuǎn)向人性化治理，在城市社區(qū)治理中兼顧居民多元訴求，精準(zhǔn)細(xì)化治理內(nèi)容。三是正確處理標(biāo)準(zhǔn)化與技術(shù)性關(guān)系。城市社區(qū)精細(xì)化治理要求信息化或智能化建設(shè)，社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理路徑是實現(xiàn)精細(xì)化治理目標(biāo)的技術(shù)支撐，如城市社區(qū)網(wǎng)格化治理即是大數(shù)據(jù)信息技術(shù)在基層社會的實踐運(yùn)用，推進(jìn)城市社區(qū)治理“縱向到底，橫向到邊”。在城市社區(qū)治理進(jìn)程中，未來需要從技術(shù)理性向公共理性轉(zhuǎn)型，現(xiàn)實要求逐漸祛除唯“數(shù)據(jù)”論的治理理念。

3.合作共治，均衡標(biāo)準(zhǔn)化治理的公共秩序。城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理過程是均衡行政力量、自治力量和社會力量的理性博弈過程，通過制定系統(tǒng)性的制度標(biāo)準(zhǔn)，為社區(qū)治理提供基礎(chǔ)性制度安排。一方面，依托標(biāo)準(zhǔn)化治理過程限定政府權(quán)力，促進(jìn)全能政府向有限政府轉(zhuǎn)型。發(fā)揮政府規(guī)范引導(dǎo)、制度供給和資源配置功能，為城市社區(qū)治理提供良善環(huán)境，提高社會治理質(zhì)量。另一方面，城市社區(qū)發(fā)揮民主自治功能，在民主實踐中強(qiáng)化自我規(guī)范和法治意識，培育居民公共理性和自主治理能力。此外，在城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理過程中，應(yīng)充分借用社會力量和市場力量，創(chuàng)新探索多元主體合作治理路徑，進(jìn)而協(xié)調(diào)城市社區(qū)行政、自治和共治關(guān)系，營造良性互動的公共秩序。

五、余?論

黨的十八大以來，在國家治理現(xiàn)代化理念引領(lǐng)、國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略推動和社區(qū)精細(xì)化治理政策要求背景下，各地探索推進(jìn)城市標(biāo)準(zhǔn)化綜合治理改革，先行先試，創(chuàng)新形成城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式，極大豐富了社區(qū)治理實踐，拓展了社區(qū)治理內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，深入總結(jié)城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理經(jīng)驗，深刻反思城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理路徑，對于城市基層治理實踐和理論研究具有重要價值。

城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理實踐作為一種治理模式和治理機(jī)制創(chuàng)新，其產(chǎn)生與形成并不是一蹴而就的，而是基于一定的經(jīng)濟(jì)條件、實踐基礎(chǔ)和制度動力。一方面，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式在經(jīng)濟(jì)條件較為發(fā)達(dá)、城市化水平較高的東部地區(qū)率先試點，尚未在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、城市社區(qū)治理水平相對滯后的西部地區(qū)實施。而隨著區(qū)域、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程加快，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式將在其他地區(qū)的基層社區(qū)逐步鋪開。另一方面，城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式在經(jīng)驗總結(jié)和理論提升的同時，形成的先進(jìn)做法具有可復(fù)制、可推廣價值，成為其他地區(qū)政策學(xué)習(xí)的典型，產(chǎn)生符合地方治理需要的多樣化、多類型再生產(chǎn)政策。另外，創(chuàng)新城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式具有破解基層治理現(xiàn)實難題的直接動力、優(yōu)化基層治理運(yùn)行制度的內(nèi)在動力，以及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)政策體系的外部推力。城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式作為地方實踐和制度創(chuàng)新，具有治理主體多元化、治理方式法治化、治理目標(biāo)精細(xì)化和治理結(jié)果公共性等突出特征，有助于拓展城市社區(qū)治理研究的理論意蘊(yùn)。

城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理模式也是一種治理過程創(chuàng)新，相對于運(yùn)動式治理、粗放型治理，更具常態(tài)性和穩(wěn)定性，相較于法治治理實踐，比單純依托法律規(guī)則更具靈活性和有效性，在城市基層治理實踐過程中，標(biāo)準(zhǔn)化治理模式具有規(guī)范政府公共權(quán)力、保障民主自治權(quán)利和拓展社會共治空間的現(xiàn)實價值，有助于維護(hù)基層社會穩(wěn)定和構(gòu)建公共秩序，在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和社會治理精細(xì)化目標(biāo)方面發(fā)揮積極作用。當(dāng)然，正是由于城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化治理實踐的漸進(jìn)過程性特征，標(biāo)準(zhǔn)化治理模式并非終極治理形態(tài)，還有深化實踐和改進(jìn)優(yōu)化的空間。隨著經(jīng)濟(jì)社會的變遷發(fā)展，在城市基層治理創(chuàng)新探索中，還需進(jìn)一步健全標(biāo)準(zhǔn)化治理制度體系，協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化治理多元關(guān)系，均衡標(biāo)準(zhǔn)化治理公共秩序。

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責(zé)任編輯：陳文杰