政府簡(jiǎn)政放權(quán)的路徑優(yōu)化

張勇 諸葛凱 張璐

[摘 要]標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)作為一種權(quán)利模式，其與簡(jiǎn)政放權(quán)之間的軟隸屬關(guān)系和共通性，使標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)改革成為簡(jiǎn)政放權(quán)在標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的參照，從權(quán)利的職能視域比對(duì)總結(jié)出標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)影響簡(jiǎn)政放權(quán)的邏輯性和職能關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的改革路徑對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)中存在的協(xié)同動(dòng)力缺乏、監(jiān)管后勁不足的矛盾起到先發(fā)作用，從標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)優(yōu)化引導(dǎo)市場(chǎng)的協(xié)同監(jiān)管職能，推動(dòng)政府標(biāo)準(zhǔn)職能轉(zhuǎn)換，建設(shè)新型政府，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的路徑優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞]簡(jiǎn)政放權(quán);開放理論;標(biāo)準(zhǔn)制定;職能轉(zhuǎn)化

中圖分類號(hào)：D630;G311?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2019）05-0066-07

一、研究背景

黨的十九大報(bào)告提出要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式。社會(huì)主要矛盾的歷史性轉(zhuǎn)化對(duì)政府轉(zhuǎn)換職能和改善公共服務(wù)提出了新要求[1]，簡(jiǎn)政放權(quán)的目的在于提高政府效率，以提升政府公信力和管治能力。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)已然朝供給側(cè)、創(chuàng)新側(cè)的方向升級(jí)，在此過程中，標(biāo)準(zhǔn)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵標(biāo)榜必須發(fā)揮其引領(lǐng)創(chuàng)新的作用，以標(biāo)準(zhǔn)化拉動(dòng)低端制造業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，與之相匹配的政府職能在標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的改革下，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)管理權(quán)、審批權(quán)的弱化和協(xié)同職能、監(jiān)管職能的補(bǔ)充。

標(biāo)準(zhǔn)的先導(dǎo)性作用離不開高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有效供給，標(biāo)準(zhǔn)的一系列改革舉措使團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新成為市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)供給的源頭力[2]，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)架建設(shè)也成為政府簡(jiǎn)政放權(quán)的參照。2018年新《標(biāo)準(zhǔn)化法》的施行賦予了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新可能性，其以市場(chǎng)為主導(dǎo)的特征簡(jiǎn)化了政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)利，改革關(guān)鍵在于標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的開放，使長(zhǎng)久以來標(biāo)準(zhǔn)制定的基準(zhǔn)由政府一元轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)+政府協(xié)同。

新《標(biāo)準(zhǔn)化法》施行的意義有兩點(diǎn)：

一是突破了二十年來政府標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利的封鎖，承認(rèn)了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的法律地位;二是逐步發(fā)揮協(xié)商一致性在標(biāo)準(zhǔn)制定程序中的規(guī)范作用，受標(biāo)準(zhǔn)最直接影響的消費(fèi)者群體有了直面標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)出的渠道與平臺(tái)。2015年國(guó)務(wù)院頒布《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》，提出要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化資源的決定性作用，政府堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合。各項(xiàng)政策都指明政府在參與標(biāo)準(zhǔn)工作中由主導(dǎo)者向協(xié)調(diào)者的角色轉(zhuǎn)換，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的開放是政府簡(jiǎn)政放權(quán)工作的必然要求，也是政府進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)行為的必然要求。

權(quán)利的取消和下放看似會(huì)形成政府管理的缺失和斷節(jié)，但實(shí)際是為了更有力地創(chuàng)新和強(qiáng)化社會(huì)管理，提升社會(huì)效力。國(guó)務(wù)院在2013年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《轉(zhuǎn)變方案》），指出簡(jiǎn)政放權(quán)的目的是激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，處理好政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系。

在此項(xiàng)改革運(yùn)作中，國(guó)務(wù)院于2015年再度印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《脫鉤總體方案》），強(qiáng)調(diào)政府部門與社會(huì)團(tuán)體的分權(quán)畫線，即職務(wù)分明和財(cái)務(wù)分明，在職務(wù)上政府不得與社會(huì)團(tuán)體有顯著掛鉤，財(cái)務(wù)上政府經(jīng)費(fèi)不得隨意劃撥給社會(huì)團(tuán)體。簡(jiǎn)政放權(quán)作為一個(gè)有力載體，使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)能夠依靠載體平臺(tái)還原自身的市場(chǎng)基礎(chǔ)，表達(dá)自身的利益訴求，并加快政府的職能轉(zhuǎn)換[3]。還原市場(chǎng)基礎(chǔ)是一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，根據(jù)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的定義團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)指由社會(huì)團(tuán)體按照?qǐng)F(tuán)體確立的標(biāo)準(zhǔn)制定程序自主制定發(fā)布，由社會(huì)自愿采用的標(biāo)準(zhǔn)。

參見國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2016年發(fā)布的《團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)化第1部分：良好行為指南》。

可知，社會(huì)團(tuán)體是團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的首要相關(guān)方，社會(huì)團(tuán)體的市場(chǎng)化使得團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)主導(dǎo)特性更加契合穩(wěn)定。兩項(xiàng)政策的出臺(tái)，完成了簡(jiǎn)政放權(quán)改革在標(biāo)準(zhǔn)層面的基礎(chǔ)鋪墊，《轉(zhuǎn)變方案》是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下引入簡(jiǎn)政放權(quán)整體改革的趨勢(shì)，《脫鉤總體方案》是深化簡(jiǎn)政放權(quán)的有力措施，使社會(huì)團(tuán)體脫離政府影響下的利益漸變形成與標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的改革交相呼應(yīng)、互為激勵(lì)的正向機(jī)制。

二、開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與簡(jiǎn)政放權(quán)的邏輯關(guān)系

（一）開放的內(nèi)涵

開放是系統(tǒng)進(jìn)化的前提，是與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的過程[4]。標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)是通過開放的效力途徑將標(biāo)準(zhǔn)架設(shè)于市場(chǎng)系統(tǒng)之上，因此認(rèn)知開放具有邏輯上的必要性。

對(duì)于開放的理解，有兩層維度。一是政府在簡(jiǎn)政放權(quán)改革中放開了對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的限制，即由原先的政府單一主導(dǎo)、供給不足的態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)、多元協(xié)同的開放狀態(tài)，其協(xié)商一致性不再局限于政府和與政府持相同利益的社會(huì)團(tuán)體，而是擴(kuò)展為消費(fèi)者、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和政府等多元化組織的參與，具體體現(xiàn)為團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。二是國(guó)務(wù)院在2017年頒布的《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開放積極利用外資若干措施的通知》首次提出，鼓勵(lì)外資企業(yè)參與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作，不斷提高標(biāo)準(zhǔn)制定的開放度和透明度，全面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和標(biāo)準(zhǔn)共享工作建設(shè)。兩種維度的“開放”在空間次序上呈現(xiàn)出漸進(jìn)式的特征，維度一實(shí)現(xiàn)了權(quán)利由政府向市場(chǎng)的開放，響應(yīng)了簡(jiǎn)政放權(quán)政策，維度二實(shí)現(xiàn)了權(quán)利由國(guó)內(nèi)市場(chǎng)向國(guó)外市場(chǎng)的開放，響應(yīng)了改革開放政策，吸引外資參與標(biāo)準(zhǔn)化，不僅是對(duì)外資先進(jìn)知識(shí)力的合理利用，也能夠?qū)?biāo)國(guó)內(nèi)，形成標(biāo)榜效應(yīng)，以激勵(lì)創(chuàng)新。對(duì)比開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的兩層維度關(guān)系，無論是從開放特征、基本特性和主要內(nèi)容等內(nèi)在性質(zhì)，還是開放路徑、承擔(dān)主體和制度依據(jù)等外部性質(zhì)均體現(xiàn)出政府開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)在深度、廣度和路徑上的階段性變革（見表1）。

（二）開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與簡(jiǎn)政放權(quán)的契合性

從標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)到簡(jiǎn)政放權(quán)，是一種理念先行的轉(zhuǎn)變，這是源于政府權(quán)利集束的方式具有相對(duì)市場(chǎng)權(quán)利實(shí)際需求的滯后性。開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)所替代的是國(guó)家權(quán)利對(duì)市場(chǎng)自主空間的控制與壓縮的現(xiàn)象，是市場(chǎng)權(quán)利擴(kuò)增和需求上漲的行動(dòng)表達(dá)，也是開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與簡(jiǎn)政放權(quán)的碰撞，對(duì)碰的結(jié)果是呈現(xiàn)出共通特性。

從契合性上分析，開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)能夠形成一條推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)施的路徑。首先，開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與簡(jiǎn)政放權(quán)是同時(shí)代背景下公共政策的產(chǎn)物，這是開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)的邏輯思維中最基本也是最重要的一點(diǎn)。將開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)納入簡(jiǎn)政放權(quán)的邏輯，對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)而言，把標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的改革作為支柱是引領(lǐng)簡(jiǎn)政放權(quán)的先行實(shí)踐點(diǎn)，并且標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)性特征使簡(jiǎn)政放權(quán)改革中的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利職能朝著市場(chǎng)的方向靠攏，從而加深了對(duì)政府職能的提煉簡(jiǎn)化。其次，開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與簡(jiǎn)政放權(quán)之間存在內(nèi)部的連通性，一方面表現(xiàn)為兩者在改革的方向以及橫縱截面均有既定的范式，存在相似性;另一方面開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的治理理念與客體是被包含在簡(jiǎn)政放權(quán)的邏輯之內(nèi)的，具有統(tǒng)一性。最后，兩者互為所成的態(tài)勢(shì)使系統(tǒng)整體在前期處于連續(xù)優(yōu)化之中，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)通過簡(jiǎn)政放權(quán)這一載體得以持續(xù)，簡(jiǎn)政放權(quán)通過開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的權(quán)利治理得以深化，促進(jìn)整體治理。

契合性的表達(dá)并非臨時(shí)偶然事件的突發(fā)，而是基于當(dāng)前社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的淵源背景所提出的。

權(quán)利集束的方式在現(xiàn)實(shí)中具有優(yōu)勢(shì)與矛盾參半的跡象，其矛盾在于行政系統(tǒng)愈加復(fù)雜，效率愈加緩慢，拖拉了地方經(jīng)濟(jì)的后腿，改革勢(shì)在必行。簡(jiǎn)政放權(quán)其實(shí)是對(duì)政府職能的一種規(guī)范化調(diào)整和精細(xì)化管理[5]。標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的改革其實(shí)是對(duì)政府手中的標(biāo)準(zhǔn)及其周邊權(quán)利的一種傳播和調(diào)整，權(quán)利市場(chǎng)化有效地刺激了政府建設(shè)高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體制的需求，從本質(zhì)上講，達(dá)成了一舉兩得的效果。既實(shí)現(xiàn)了“放權(quán)”又可填補(bǔ)市場(chǎng)監(jiān)管虛弱的空白，強(qiáng)有力的政府需求催化兩者之間的固有契合性引發(fā)了連鎖反應(yīng)，使開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)作為一種從政府到市場(chǎng)的新路徑范式，驅(qū)動(dòng)政府形成簡(jiǎn)政放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)層職能轉(zhuǎn)化。

三、開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的阻礙與職能轉(zhuǎn)化

（一）開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)中的阻礙

權(quán)利過渡是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，在過渡中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的有序轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換可將其認(rèn)知為政府的自我革命，但勢(shì)必會(huì)因?yàn)橹贫然A(chǔ)和先入理念的扎根而存在一些難以預(yù)料的阻礙。

1.政府對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化持有的僵化思維。我國(guó)社會(huì)主義標(biāo)準(zhǔn)化秩序的建立已經(jīng)推動(dòng)了多年，使政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)由空白逐漸滲透至社會(huì)的任一角落，隨著歷史步伐的前進(jìn)，政府也在改革開放中由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，其特征就是權(quán)利的開放[6]。當(dāng)權(quán)利改革尺度開放至標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域時(shí)，部分地方政府內(nèi)部平時(shí)難以觸及的矛盾點(diǎn)隨之顯現(xiàn)。一是由于標(biāo)準(zhǔn)作用機(jī)制的長(zhǎng)期性，

短期內(nèi)難以形成經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)力量，使決策層難以形成對(duì)其的重視，導(dǎo)致第一個(gè)思維僵化區(qū)，即對(duì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的資源投入度與經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)不匹配，使標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)無法向深層次開展，在內(nèi)容上難以市場(chǎng)化。二是由于標(biāo)準(zhǔn)作用機(jī)制的不透明性，使得自改革開放以來標(biāo)準(zhǔn)所貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展份額所占甚微，難以計(jì)量，這催生了第二個(gè)思維僵化區(qū)，即地方政府輕視標(biāo)準(zhǔn)作用，沒有學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性，更不熟悉標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制根本，消極應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)變更，在能力上難以市場(chǎng)化。如今，標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)已經(jīng)發(fā)展至社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，又處于標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)利政社交接的關(guān)鍵時(shí)段，這就要求政府在搭建社會(huì)治理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)的同時(shí)，要逐漸摸索參與角色的轉(zhuǎn)換路徑，以合理緩解思維僵化矛盾。

2.標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利下放后的市場(chǎng)監(jiān)管不充備。在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于我國(guó)行政體系“先管后放”的特殊性，使得行政審批代替市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)揮事前監(jiān)督的作用，會(huì)批不會(huì)管[7]。一方面是事前監(jiān)督作為一個(gè)片面全權(quán)代表了事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的客觀性;另一方面是淡化了市場(chǎng)監(jiān)管的發(fā)展余地，使監(jiān)管領(lǐng)域長(zhǎng)期處于職能缺失狀態(tài)。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)政策的提出，行政審批力量被簡(jiǎn)化，意味著事前監(jiān)督不再具有掌控全局的能力，此時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管體系作為事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的承載體逐漸被賦予重要地位，但長(zhǎng)期的監(jiān)管空白使監(jiān)管體系建設(shè)并不成熟也無經(jīng)驗(yàn)可循，監(jiān)管體制的短板成為簡(jiǎn)政放權(quán)改革中的軟肋。在標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域亦是如此，政府在批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)的流通以后，往往忽略了標(biāo)準(zhǔn)的后續(xù)反饋，在政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制定的時(shí)期，標(biāo)準(zhǔn)后續(xù)與市場(chǎng)脫節(jié)、標(biāo)齡老化和采用度不高的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展進(jìn)程。究其原因在于，標(biāo)準(zhǔn)不同于實(shí)物的特殊性使標(biāo)準(zhǔn)在進(jìn)入市場(chǎng)后更迫切地需要事中和事后的大量反饋?zhàn)鳛榉聪蛘{(diào)節(jié)樞紐，以改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，進(jìn)一步加強(qiáng)正向循環(huán)。監(jiān)管體系的發(fā)展是一條長(zhǎng)路，政府應(yīng)積極探索將硬監(jiān)管同軟監(jiān)管有效結(jié)合的截距點(diǎn)，以彌補(bǔ)監(jiān)管能力意識(shí)的不充備。

3.橫向間標(biāo)準(zhǔn)化政策的協(xié)同效應(yīng)不佳。標(biāo)準(zhǔn)的輸出是涉及全產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)范性操作，政府協(xié)調(diào)各項(xiàng)事務(wù)的治理，標(biāo)準(zhǔn)的參與必不可少，有力地證明了標(biāo)準(zhǔn)的普遍存在性。這種普遍性使政府協(xié)調(diào)橫向部門之間的標(biāo)準(zhǔn)化工作面臨不小的挑戰(zhàn)，在權(quán)利部門化、部門利益化的背景下，協(xié)調(diào)橫向之間的利益關(guān)系非常困難，極易形成抵觸[7]。協(xié)同效率低下的現(xiàn)象并不只體現(xiàn)于標(biāo)準(zhǔn)化工作中，在整個(gè)行政體系中均有不同程度的存在，而就標(biāo)準(zhǔn)而言，協(xié)同的困難度在于兩個(gè)層次。首先是部門內(nèi)部的協(xié)同不足，內(nèi)部人員認(rèn)知水平的差異及溝通情況是影響內(nèi)部協(xié)同性的主要因素，如部門批準(zhǔn)某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)，但后續(xù)缺乏協(xié)同使得標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí);其次是部門之間的協(xié)同不夠，同樣針對(duì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，部門之間的政策充滿了多樣性，使市場(chǎng)中的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)方不知道遵從哪種“套路”，從而陷入誤區(qū)，影響了效率。

（二）開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)中的協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)化

簡(jiǎn)政放權(quán)的最直接效益是政府職能的簡(jiǎn)化，其間接效益是激勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新，有學(xué)者基于對(duì)457家中小型企業(yè)的調(diào)研，得出不論是“簡(jiǎn)政”還是“放權(quán)”均能對(duì)企業(yè)活力和企業(yè)的創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)生顯著正向影響的結(jié)論[8]。還有學(xué)者進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)政放權(quán)在科技公共服務(wù)和企業(yè)創(chuàng)新活力的關(guān)系中具有顯著的正向調(diào)節(jié)作用，故建議增強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)力度，發(fā)揮其與周邊舉措的協(xié)同性[9]。當(dāng)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)能夠激勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新成為一種通識(shí)的時(shí)候，政府和企業(yè)都會(huì)支撐簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)一步實(shí)施以促進(jìn)創(chuàng)新績(jī)效，但此時(shí)矛盾點(diǎn)轉(zhuǎn)化為如何做到深入推進(jìn)。

簡(jiǎn)政放權(quán)是一個(gè)具有長(zhǎng)期、冗雜特性的多維度體系，整體協(xié)同性差，前期的簡(jiǎn)政放權(quán)改革雖然取得了不錯(cuò)的成效，但這項(xiàng)改革在一定程度上呈現(xiàn)出先易后難性，前期“放權(quán)”開放的并非核心權(quán)力，政府手中的本質(zhì)權(quán)利才是最難消化的骨頭[8]。越往后越要應(yīng)對(duì)復(fù)雜性，部門間協(xié)同化的差異使簡(jiǎn)政放權(quán)無法采取整體面板式的改革?；跇?biāo)準(zhǔn)層面思考，上述標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與簡(jiǎn)政放權(quán)改革的契合性所呈現(xiàn)出互為所成的雙贏局面為點(diǎn)面式的改革帶來了契機(jī)。一方面開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的實(shí)施必須依賴于簡(jiǎn)政放權(quán)的平臺(tái);另一方面簡(jiǎn)政放權(quán)的推進(jìn)離不開標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)改革突破所帶來的引領(lǐng)效應(yīng)。兩者的互動(dòng)形成了協(xié)同基礎(chǔ)，以開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)作為一條創(chuàng)新路徑推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施。

第一，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)改革作為先頭部隊(duì)，要時(shí)刻注意整體的協(xié)同推進(jìn)，防止短板出現(xiàn)。一是橫向協(xié)同，標(biāo)準(zhǔn)化的改革不能完全依賴于各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化組織，涉及標(biāo)準(zhǔn)事務(wù)的非標(biāo)準(zhǔn)化組織的參與是體現(xiàn)協(xié)同性的重要來源，如團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的確立要規(guī)劃好外資參與、激勵(lì)制度、司法協(xié)政的相關(guān)可行配套設(shè)施。二是縱向協(xié)同，上級(jí)部門的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利開放是否能夠符合本地市場(chǎng)環(huán)境，是否與地方部門進(jìn)行了有效協(xié)商，地方部門是否能夠理解并有清晰的規(guī)劃，防止出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利的層級(jí)間遞減，使標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)還原市場(chǎng)存在有名無實(shí)。

第二，合理有效的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管框架必不可缺，以穩(wěn)固簡(jiǎn)政放權(quán)的持久性。一是標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系的建立需要具有明確導(dǎo)向性的政策法規(guī)支撐，打造有章可循的監(jiān)管。二是監(jiān)管部門依據(jù)法規(guī)形成初步的監(jiān)管事實(shí)，杜絕“三不管”真空。三是標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管行為不能過于復(fù)雜，提高市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管的接受度，加大社會(huì)告知和宣傳力度，體現(xiàn)更人性化的監(jiān)管，讓企業(yè)切實(shí)感受到事前監(jiān)管的削弱和事中監(jiān)管、事后監(jiān)管的壯大。

四、開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)的路徑優(yōu)化

目前由于法規(guī)制度的缺失、權(quán)利的博弈和監(jiān)管的空白導(dǎo)致地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)存在針對(duì)性和協(xié)同性不足的現(xiàn)象[10]。制度構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期性過程，需要在市場(chǎng)檢驗(yàn)中成熟完備。權(quán)利的博弈可以視作協(xié)同的一種呈現(xiàn)，分為部門間協(xié)同和上下級(jí)協(xié)同，從政府的整體性看，協(xié)同的不足暴露了政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的互動(dòng)缺失，各類資源在人為的傳遞中不可逆地遞減。而簡(jiǎn)政放權(quán)的另一個(gè)不可回避的痛點(diǎn)是監(jiān)管，監(jiān)管問題不僅存在于標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，還普遍存在于市場(chǎng)各行各業(yè)中，市場(chǎng)監(jiān)管空白的存在致使政府職權(quán)一旦放開，權(quán)利的運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高，背后的風(fēng)險(xiǎn)也在逐級(jí)提升，增加了市場(chǎng)主體權(quán)力濫用的可能性，使權(quán)利無法公平公正地放開。

開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)使標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同問題成為政府亟待解決的內(nèi)部矛盾，而標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管問題是政府正在面臨的外部矛盾。標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的共治，則需要鋪墊好政府之間的協(xié)同關(guān)系和政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管關(guān)系。

（一）政府弱化管理、強(qiáng)化協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)職能轉(zhuǎn)化路徑

通過開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)發(fā)揮引導(dǎo)力和調(diào)節(jié)力，使政府建立簡(jiǎn)政放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化模式，根據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制圖的提煉和標(biāo)準(zhǔn)方向應(yīng)用[11]，得出標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)在推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革中的引導(dǎo)式路徑。

對(duì)于政府端而言，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的下放是一個(gè)弱化管理、強(qiáng)化協(xié)同的過程。開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的調(diào)節(jié)導(dǎo)向體現(xiàn)了政府為配合管理職權(quán)的開放所實(shí)施的弱化管理過程，但相對(duì)于權(quán)利的下放，權(quán)利的協(xié)同包含更多的技術(shù)特征。標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放的上下級(jí)脫節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)改革政策的橫向不一，都反映了協(xié)同性差異，權(quán)利改革中，需要謀劃?rùn)?quán)利下放工作的精準(zhǔn)銜接平臺(tái)，一是解決上下級(jí)權(quán)利信息的互聯(lián)互通，二是建立權(quán)利下放承接責(zé)任捆綁機(jī)制[12]。針對(duì)政府間的協(xié)同缺失，需要將協(xié)同問題轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)權(quán)利的銜接平臺(tái)建設(shè)，包含互聯(lián)互通機(jī)制和缺失責(zé)任機(jī)制，通過提高互動(dòng)效率以解決協(xié)同性方面的主要矛盾，使政府的標(biāo)準(zhǔn)化職能由管理導(dǎo)向更多偏向?yàn)閰f(xié)同導(dǎo)向。

簡(jiǎn)政放權(quán)的大力推進(jìn)使學(xué)界強(qiáng)調(diào)理論研究的同時(shí)，政府開始探索協(xié)同性問題，各省市涌現(xiàn)出大批提高傳遞效能的案例，其中以形成浙江經(jīng)驗(yàn)并推廣全國(guó)的“標(biāo)準(zhǔn)化+”和“最多跑一次”服務(wù)最為典型。作為科技強(qiáng)省，浙江在互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)制造業(yè)等行業(yè)均走在全國(guó)前列，政府決策上的大力支持造就了優(yōu)良的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，給予了企業(yè)充分的成長(zhǎng)空間，為了進(jìn)一步改善服務(wù)職能，浙江省政府依靠標(biāo)準(zhǔn)化優(yōu)勢(shì)提出“標(biāo)準(zhǔn)化+公共服務(wù)”戰(zhàn)略，將公共服務(wù)納入標(biāo)準(zhǔn)化范疇，建立公共服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)體系?！白疃嗯芤淮巍狈?wù)是凝合“標(biāo)準(zhǔn)化+公共服務(wù)”的改革舉措，其有效目標(biāo)是解決政府協(xié)同性問題，將協(xié)同環(huán)節(jié)中的資源傳遞過程由人工替換為大數(shù)據(jù)，依靠平臺(tái)以數(shù)據(jù)的形式保持資源的完整性，弱化人工管理的局限，強(qiáng)化部門間、上下級(jí)的協(xié)同，從而提高服務(wù)效率?！白疃嗯芤淮巍笔且豁?xiàng)服務(wù)政策，是政府轉(zhuǎn)換職能的必備條件，也是檢驗(yàn)政府內(nèi)部是否有簡(jiǎn)政放權(quán)能力的一個(gè)裁量基準(zhǔn)。

（二）政府弱化審批、強(qiáng)化監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)職能轉(zhuǎn)化路徑

對(duì)于政府端而言，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的轉(zhuǎn)移是一個(gè)弱化審批、強(qiáng)化監(jiān)管的過程。開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的調(diào)節(jié)導(dǎo)向可以體現(xiàn)為代表著事前監(jiān)督的行政審批權(quán)的弱化，在某種程度上，審批權(quán)所象征的事前監(jiān)督與市場(chǎng)監(jiān)管所代表的事中、事后監(jiān)督存在互補(bǔ)規(guī)律，加強(qiáng)監(jiān)管能夠起到直接治理審批權(quán)的作用[13]。開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)要加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的調(diào)控，推動(dòng)行政審批制度的直接和間接改革，行政審批權(quán)改革的根本點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府職能，“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”。標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商一致性并不只表現(xiàn)于標(biāo)準(zhǔn)制定程序，標(biāo)準(zhǔn)的流通環(huán)節(jié)也會(huì)受到市場(chǎng)各方利益相關(guān)者的檢驗(yàn)，所以作為源頭程序的審批制度已經(jīng)遠(yuǎn)不能阻礙協(xié)商一致的表達(dá)，加強(qiáng)監(jiān)管意味著政府不再依靠單股力量，而是聯(lián)合政府、企業(yè)與消費(fèi)者的共同合作監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)在市場(chǎng)中的事中、事后反饋，這既能提高標(biāo)準(zhǔn)的輸出質(zhì)量，也使政府在監(jiān)管過程中達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)化職能的轉(zhuǎn)化，確立其標(biāo)準(zhǔn)制定的主要監(jiān)管權(quán)，形成新型政府職能。

對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管問題，學(xué)界研究及相關(guān)實(shí)踐頗為豐富，既有從行政審批制度入手的，也有從市場(chǎng)監(jiān)管角度的驗(yàn)證，兩方面均有較為突出的案例。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，利用矛盾轉(zhuǎn)化特性，將監(jiān)管問題轉(zhuǎn)化為誠(chéng)信問題，如江蘇省從加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)的角度強(qiáng)化監(jiān)管，設(shè)立守信行為標(biāo)準(zhǔn)和失信懲戒標(biāo)準(zhǔn)，將企業(yè)和個(gè)人的違規(guī)行為記錄在信用體系“黑名單”中，逼迫行為主體遵守誠(chéng)信從而達(dá)到有效監(jiān)管的目的;在行政審批權(quán)方面，浙江省改革辦調(diào)研組認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化管理是新時(shí)期行政審批制度改革的重要實(shí)現(xiàn)路徑[14]，浙江省的“四清單一張網(wǎng)”和上海市的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)驗(yàn)開啟了審批制度標(biāo)準(zhǔn)化的先河，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的理解與實(shí)施并非是“簡(jiǎn)政”+“放權(quán)”，簡(jiǎn)政和放權(quán)是治理基礎(chǔ)，而維持基礎(chǔ)需要加附標(biāo)準(zhǔn)的裁量規(guī)范作用，使行政審批的簡(jiǎn)化優(yōu)化“倒逼”事中事后監(jiān)管體系建設(shè)。

（三）市場(chǎng)改善標(biāo)準(zhǔn)參與和標(biāo)準(zhǔn)反饋的改革路徑

對(duì)于市場(chǎng)端而言，其一，開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)是擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)參與流的過程。在標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)放開之前，政府及其附屬行業(yè)協(xié)會(huì)一直是標(biāo)準(zhǔn)的第一參與者，極大地限制了標(biāo)準(zhǔn)制定的參與群體，標(biāo)準(zhǔn)流通度不高，社會(huì)群體參與標(biāo)準(zhǔn)制定的機(jī)制不明晰，使大部分政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)無法反映市場(chǎng)真實(shí)情況。隨著標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的下放，權(quán)利歸還于市場(chǎng)，使標(biāo)準(zhǔn)制定具有了參與方基礎(chǔ)，配合市場(chǎng)監(jiān)管體系的逐步確立，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)在市場(chǎng)中更為良性合理地運(yùn)轉(zhuǎn)，使標(biāo)準(zhǔn)參與流群體有充分的機(jī)會(huì)參與到標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)中，提供基層意見，表達(dá)利益訴求。其二，開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)是開拓標(biāo)準(zhǔn)反饋流的過程。由于市場(chǎng)監(jiān)管的作用，參與流向的擴(kuò)增產(chǎn)生了不同利益群體的標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量反饋，反饋回路的存在使標(biāo)準(zhǔn)具有了向更高層次、更符合社會(huì)民情、更均衡利益的改進(jìn)機(jī)會(huì)，對(duì)市場(chǎng)變化反應(yīng)更及時(shí)、對(duì)市場(chǎng)情況了解更清晰，打破了政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡長(zhǎng)且落后的缺點(diǎn)?；芈费h(huán)中，市場(chǎng)主體確立標(biāo)準(zhǔn)制定的主導(dǎo)權(quán)，轉(zhuǎn)化為更靈活高效的自由市場(chǎng)。

在新型政府與自由市場(chǎng)的互動(dòng)調(diào)節(jié)下，開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)推動(dòng)政府改革對(duì)內(nèi)的協(xié)同機(jī)制、對(duì)外的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)具備標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)能力的自由市場(chǎng)，優(yōu)化政府核心權(quán)利的質(zhì)量和效率，改善市場(chǎng)自主權(quán)利的公平度和靈活度，在循環(huán)互動(dòng)下逐漸推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)的新一輪深化改革。

五、小?結(jié)

權(quán)利事務(wù)的變化影響著標(biāo)準(zhǔn)制定全流程的供給模式，也推動(dòng)著社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)的不斷變革。開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的先行改革為簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)優(yōu)化和現(xiàn)存的管理挑戰(zhàn)提供了必要機(jī)遇，從而進(jìn)一步探尋政府—市場(chǎng)權(quán)利結(jié)構(gòu)的平衡點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)情況中，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)改革已然成為簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)施的催化劑，力求由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型的理念導(dǎo)向，將權(quán)利的市場(chǎng)需求作為改革工作推進(jìn)的基準(zhǔn)點(diǎn)，使權(quán)利更貼合市場(chǎng)，更體現(xiàn)需求。應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)并加強(qiáng)開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，使標(biāo)準(zhǔn)體制良性運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)由開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)向全面簡(jiǎn)政放權(quán)的轉(zhuǎn)變。

簡(jiǎn)政放權(quán)改革的關(guān)鍵落腳點(diǎn)在于，政府對(duì)權(quán)利的供給和市場(chǎng)對(duì)權(quán)利的需求這兩方面驅(qū)動(dòng)，進(jìn)一步追究，需求來源于社會(huì)形形色色、持有不同利益的多元主體，包含著盡可能多的社會(huì)參與者，共同組成市場(chǎng)價(jià)值取向，這是與開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的改革如出一轍的，協(xié)商一致性深刻體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)主體文化和需求端效應(yīng)。從開放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)到簡(jiǎn)政放權(quán)，其轉(zhuǎn)變是一種權(quán)利鏈的轉(zhuǎn)移，也是一種權(quán)利理念的變革。實(shí)現(xiàn)這種深刻變革并非一蹴而就，需要長(zhǎng)期積累政府與社會(huì)的相互信任度，避免權(quán)利在市場(chǎng)中的斷層;同時(shí)需要解決權(quán)利嫁接于市場(chǎng)所面臨的協(xié)同和監(jiān)管矛盾，建立橫向協(xié)同和縱向協(xié)同體制，完善市場(chǎng)事中、事后監(jiān)督的體系，這些問題將是簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)程所面臨的深刻課題。

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[12]高洪貴，孫崇慶.東北地區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的進(jìn)程、問題及路徑——基于政府治理現(xiàn)代化視角[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2019，（1）.

[13]劉瓊蓮.中國(guó)行政審批制度改革的關(guān)鍵：放權(quán)與監(jiān)管[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014，（8）.

[14]鄭?軍，張忠誠(chéng)，王國(guó)華，周?明，夏?梁.從單純簡(jiǎn)政放權(quán)向嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化管理轉(zhuǎn)變——滬、浙兩地行政審批制度改革考察報(bào)告[J].政策，2015，（1）.

責(zé)任編輯：王?篆