多維貧困視角下的民族地區(qū)扶貧思考

陳鏡羽

【摘要】根據(jù)阿馬蒂亞·森的貧困理論，在中國(guó)當(dāng)代工業(yè)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了“繁榮貧困”。這是典型的權(quán)利貧困的一個(gè)例子，它既表現(xiàn)為一種貧困，也表現(xiàn)為許多其他貧困狀況的深層原因。以阿馬蒂亞·森為代表，建立了一個(gè)理解貧困的多維概念。這并不意味著我國(guó)沒(méi)有貧困問(wèn)題。特別是，應(yīng)該改變少數(shù)民族地區(qū)的貧困管理理念。本文在多維貧困的視角下，思考了民族地區(qū)扶貧、反貧方式。

【關(guān)鍵詞】多維貧困;民族地區(qū);脫貧

中國(guó)的扶貧工作始于20世紀(jì)80年代。2013年習(xí)近平主席首次作出了“實(shí)事求是，適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件，分類(lèi)指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”的重要指示;2014年1月，中國(guó)辦公室進(jìn)行了精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì);2014年3月，當(dāng)習(xí)近平參加兩國(guó)代表團(tuán)的審議時(shí)，他進(jìn)一步解釋了“精確扶貧”的概念;2015年1月，習(xí)近平在云南調(diào)查中強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決扶貧，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;2015年6月，當(dāng)習(xí)近平在貴州時(shí)，他提出了“六項(xiàng)精神”，用于扶貧開(kāi)發(fā)工作。2015年10月16日，習(xí)近平在“2015減貧與發(fā)展高層論壇”指出，要扶貧開(kāi)發(fā)，必須“發(fā)展一批生產(chǎn)和就業(yè)，通過(guò)輕松的土地搬遷安置一批，通過(guò)生態(tài)保護(hù)擺脫貧困”。通過(guò)教育幫助窮人擺脫貧困，通過(guò)低收入政策，我們將動(dòng)員一切社會(huì)力量參與扶貧。2017年10月，在黨的第十九次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平再次提出要堅(jiān)決打贏貧困。

面對(duì)嚴(yán)重的扶貧，中國(guó)在1949—1978年間基本實(shí)現(xiàn)了以救濟(jì)為基礎(chǔ)的扶貧，并在1978—1985年改革了經(jīng)濟(jì)體制以減少貧困。1986年至1993年以發(fā)展為導(dǎo)向的扶貧，1994—2000年扶貧扶貧，2000—2010年消除基本貧困，2011年至今的同步小康發(fā)展扶貧等階段。在農(nóng)村振興戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)扶貧的基本戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我們將戰(zhàn)勝貧困。2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)已成為各國(guó)的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。在此背景下，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)已成為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的重要組成部分。在2020年完成精準(zhǔn)扶貧之后，并不意味著中國(guó)沒(méi)有貧困問(wèn)題，只能從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困。貧困的性質(zhì)將發(fā)生變化，尤其是少數(shù)民族地區(qū)貧困管理理念的轉(zhuǎn)變。

一、Amartya Sen的貧困觀和多維貧困觀

受生態(tài)環(huán)境，地理位置，社會(huì)條件和歷史債務(wù)等因素影響，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍面臨一些問(wèn)題和困難。農(nóng)村貧困呈現(xiàn)整體性、長(zhǎng)期性、脆弱性、不穩(wěn)定性等特征，一直是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的重中之重與難上之難。隨著民族地區(qū)扶貧工作的深入開(kāi)展，以收入為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貧困界定的弊端也隨之顯現(xiàn)，比如忽略了社會(huì)平衡的構(gòu)建、忽略了靈活的消費(fèi)需求等。在此基礎(chǔ)上，人類(lèi)貧困的廣泛和多維視角逐漸取代了狹隘的單一貧困意識(shí)，并成為一種更加全面和科學(xué)的貧困定義。認(rèn)知。到目前為止，貧困的多維特征逐漸形成了國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，即貧困不僅是缺乏收入，而且是對(duì)人類(lèi)發(fā)展權(quán)利和生存能力的剝奪。阿瑪?shù)賮喩岢觯褐挥挟?dāng)人們享有更大的行動(dòng)自由，有更多的機(jī)會(huì)，做出更多的選擇時(shí)，他們才能真正消除貧困。在《貧困和饑荒》一書(shū)中，森將貧困和饑餓視為“缺乏權(quán)利”的結(jié)果。饑餓是權(quán)利交換的一個(gè)功能，森的權(quán)利體系包括：1.以交換為基礎(chǔ)的權(quán)利，一個(gè)人有權(quán)與他人交換貨物;2.以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利，一個(gè)人有權(quán)使用其資源或使用要素進(jìn)行生產(chǎn);3.基于自己的勞動(dòng)力的權(quán)利，一個(gè)人有權(quán)使用自己的勞動(dòng)力來(lái)生產(chǎn)自己的組織或被他人雇用;4.基于繼承或轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，一個(gè)人有權(quán)繼承財(cái)產(chǎn)或接受禮物。森將權(quán)利定義為可以用來(lái)獲取的合法渠道的集合，以及可用的一系列商品。此外，森認(rèn)為，在私營(yíng)經(jīng)濟(jì)中，權(quán)利可以表示為“捐贈(zèng)權(quán)”和“交換權(quán)”。前者是指一個(gè)人的初始所有權(quán)，包括土地和自己的勞動(dòng);后者是指一個(gè)人可以用來(lái)賺取生產(chǎn)和與他人交換的一攬子商品。2010年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署與牛津大學(xué)合作，根據(jù)人類(lèi)發(fā)展指數(shù)和人類(lèi)貧困指數(shù)制定了多維貧困指數(shù)（MPI）。從10個(gè)方面（健康，教育和生活標(biāo)準(zhǔn)）計(jì)算貧困，在測(cè)量方法中，深化了阿馬蒂亞森權(quán)利貧困和可行性能力貧困的理論。

二、民族地區(qū)的多維貧困原因

少數(shù)民族地區(qū)貧困表現(xiàn)的多維性正逐漸受到關(guān)注與重視，除了自然環(huán)境、地理區(qū)位制約導(dǎo)致的物質(zhì)貧困以外，人口快速增長(zhǎng)、人力資本欠缺導(dǎo)致的能力貧困，傳統(tǒng)價(jià)值觀念和生活方式束縛導(dǎo)致的精神貧困以及歷史因素的限制與累積等，也是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困呈現(xiàn)整體性、長(zhǎng)期性、脆弱性、不穩(wěn)定性的重要原因。

（一）自然條件復(fù)雜，扶貧難度高

民族地區(qū)的地形以丘陵，低山，中山和山脈為主。當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本居高不下。除了薄弱的巖性，破碎的山體結(jié)構(gòu)和大量的降水外，還容易發(fā)生滑坡，崩塌，地面坍塌和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。各種建設(shè)項(xiàng)目使生態(tài)環(huán)境更加不堪重負(fù)，地質(zhì)災(zāi)害已成為各種類(lèi)型，分布廣，頻率高，損害大的典型特征。自然環(huán)境及地理區(qū)位導(dǎo)致的物質(zhì)貧困：偏遠(yuǎn)的地理位置和交通的可訪問(wèn)性差導(dǎo)致了市場(chǎng)上的高交易成本。進(jìn)而導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)人口和外部市場(chǎng)的交易機(jī)會(huì)減少，這限制了勞動(dòng)分工和市場(chǎng)的擴(kuò)張。這使得這些地區(qū)難以發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì)，形成所謂的“富裕貧困”。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，難以改善

地形的局限性使得設(shè)計(jì)和施工更加困難，后期維護(hù)困難，直接導(dǎo)致項(xiàng)目成本超標(biāo)。加上缺乏穩(wěn)定的資金投入，中央政府經(jīng)常按照平原地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，為貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供配套資金和項(xiàng)目補(bǔ)貼項(xiàng)目。這將導(dǎo)致地方財(cái)政必須承擔(dān)更高的項(xiàng)目支持資金，一些項(xiàng)目的配套資金比例甚至達(dá)到60%～70%。它使貧困地區(qū)不富裕的財(cái)政資源承受著沉重的負(fù)擔(dān)。由于高維護(hù)成本，不足的承載能力和頻繁的交通事故，即使是已經(jīng)傳輸?shù)牡缆芬簿哂械褪褂寐屎偷驮L問(wèn)率。除道路外，許多地區(qū)的飲用水，電力和住房尚未得到解決。此外，民族地區(qū)村一級(jí)普遍沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)積累，村級(jí)政府無(wú)錢(qián)辦事的現(xiàn)象普遍存在。

（三）地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重

大多數(shù)民族地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但由于綜合開(kāi)采難度太大，資源優(yōu)勢(shì)尚未轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)?！皞鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)+外出務(wù)工”仍然是當(dāng)前民族地區(qū)主流農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)模式。在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，由于耕地面積小，分散，土地貧瘠，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗旱能力差，農(nóng)業(yè)發(fā)展組織科學(xué)發(fā)展程度低，導(dǎo)致中、低產(chǎn)田占耕地總面積的80%。再加上農(nóng)產(chǎn)品深加工能力薄弱，不能形成區(qū)域特征，難以成為支持扶貧的支柱經(jīng)濟(jì)。由于難度遠(yuǎn)高于東部平原及沿海地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)“通水、通電、通路、土地平整”等工業(yè)發(fā)展目標(biāo)，資金投入應(yīng)該是其他地區(qū)的2～3倍，通過(guò)引進(jìn)或培育大企業(yè)來(lái)促進(jìn)扶貧是非常困難的。

（四）貧困人口眾多，貧困程度較高，難以擺脫貧困

少數(shù)民族的貧困人口大都教育水平低，生產(chǎn)技能不足，生產(chǎn)條件有限，主動(dòng)脫貧難度大。另一方面，困難反映在貧困家庭的意識(shí)形態(tài)概念上。此外，人口迅速增長(zhǎng)和人力資本水平低可能導(dǎo)致貧困并且容易發(fā)生貧困，“人口激增-人力資本低下-貧困”惡性循環(huán)，根據(jù)加里斯坦利貝克爾的“質(zhì)量-替代”理論，人口的快速增長(zhǎng)通常會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)輩減少對(duì)孩子的教育投資。發(fā)生貧困的代際傳遞，降低了整個(gè)社會(huì)人力資本積累的速度。相關(guān)研究表明，自21世紀(jì)初以來(lái)，少數(shù)民族人口的教育水平顯著提高，但與全國(guó)平均水平相比，在6歲及以上的少數(shù)民族人口中，初中及以上接受過(guò)教育人口比例仍然較低。少數(shù)民族的平均受教育年限和熟練勞動(dòng)力比例仍然很低。由于人力資本短缺，許多少數(shù)民族人口的收入能力有限，很難從外部環(huán)境中獲得可以維持基本生存的收入，從而陷入貧困。

三、基于多維貧困觀的脫貧建議

精準(zhǔn)扶貧在識(shí)別貧困人口方面能夠很好的精準(zhǔn)定位，雖然是按照嚴(yán)格的單維收入貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人口鎖定，但是在一定程度上，多維的致貧原因往往是表現(xiàn)為單維的貧困結(jié)果。這也在反面說(shuō)明了，雖然貧困人口可以進(jìn)行精準(zhǔn)定位，但是幫扶措施和脫貧標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行多維測(cè)量。

（一）多維幫扶貧困對(duì)象

多維援助是指基于貧困維度和貧困原因的補(bǔ)充措施，在基本扶貧政策的基礎(chǔ)上，采取不同措施適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r，適應(yīng)時(shí)間，適應(yīng)戶(hù)口需求，一方面，有必要多維度地幫助微觀貧困人群，賦予權(quán)力和賦權(quán)，并提高他們的生存能力;另一方面，要加大對(duì)宏觀區(qū)域交通，郵電，供水，供電，商業(yè)服務(wù)，科研技術(shù)服務(wù)，園林綠化，環(huán)境保護(hù)，文化教育，健康等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。營(yíng)造優(yōu)良的區(qū)域發(fā)展環(huán)境。第一，少數(shù)民族地區(qū)的貧困村可以發(fā)展生態(tài)種植和生態(tài)農(nóng)業(yè)。貧困地區(qū)的土地和勞動(dòng)力往往是貧困家庭擁有的最基本的要素。“基地+合作+貧困家庭+生態(tài)農(nóng)業(yè)”。

“企業(yè)+基地+貧困戶(hù)+環(huán)境”捆綁的生態(tài)工業(yè)發(fā)展模式，使生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)種植成為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。二是發(fā)展全域旅游生態(tài)產(chǎn)業(yè)。在大多數(shù)貧困地區(qū)建立獨(dú)特的自然資源和豐富的文化資源，建立“產(chǎn)業(yè)平臺(tái)+互聯(lián)網(wǎng)”的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的“零污染”?！奥糜?貧困人口+服務(wù)+產(chǎn)品”生態(tài)發(fā)展模式，通過(guò)這種模式將貧困地區(qū)的文化，服務(wù)和產(chǎn)品的旅游要素聯(lián)系起來(lái)。第三，適當(dāng)發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，建立大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，無(wú)縫連接生產(chǎn)和銷(xiāo)售，降低成本，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的在線發(fā)展。民族地區(qū)的貧困問(wèn)題由于其自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的限制，使得其貧困深度更大，若是要構(gòu)建企業(yè)的精準(zhǔn)參與，首先需要政府提供鼓勵(lì)機(jī)制。國(guó)家對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)的投入有定額限制，所以更多的是要依靠地方財(cái)政的支出，而地方財(cái)政的支出來(lái)自于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐程度，產(chǎn)業(yè)能夠起到高支撐作用，一方面取決于產(chǎn)業(yè)的附加值，另一方面取決于產(chǎn)業(yè)的微觀主體，企業(yè)的參與問(wèn)題，所以，中央政府要鼓勵(lì)企業(yè)資本下鄉(xiāng)，提供外部性激勵(lì);地方政府應(yīng)積極吸收產(chǎn)業(yè)資本的進(jìn)入，并提供一定的優(yōu)惠條件。

（二）多維協(xié)作脫貧模式

貧困是由多種因素共同造成的。貧困治理需要多方合作，以充分調(diào)動(dòng)政府，市場(chǎng)，社會(huì)和貧困者自己的積極性。多維協(xié)作已成為民族地區(qū)多維貧困的主要扶貧模式之一。政府的作用不僅僅是在民族地區(qū)建立并逐步完善市場(chǎng)制度，還應(yīng)該對(duì)政府內(nèi)部的職能進(jìn)行區(qū)分，不同的職能在具體的扶貧事項(xiàng)中具有不同的制度作用。以婦聯(lián)為例，在多地實(shí)行的“女性創(chuàng)業(yè)小額信貸”中，婦聯(lián)的主要作用就在于向女性宣傳并構(gòu)建其經(jīng)濟(jì)權(quán)利意識(shí)，而在貸款審查中，作為第一個(gè)監(jiān)管者，解決了貸款過(guò)程中信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。其次是市場(chǎng)的協(xié)作，市場(chǎng)在追求效率的同時(shí)，也能夠優(yōu)化配置扶貧資源，合理利用市場(chǎng)的配置作用，才能實(shí)現(xiàn)扶貧投入—產(chǎn)出的效用最大化。此外，社會(huì)組織具有政策宣傳的客觀優(yōu)勢(shì)，調(diào)查研究的獨(dú)立優(yōu)勢(shì)，技能培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以及參與政府采購(gòu)服務(wù)的組織優(yōu)勢(shì)。能夠獨(dú)立于市場(chǎng)和政府進(jìn)行宣傳和評(píng)估，是進(jìn)行多維脫貧的有力措施。最后是貧困者自身的主體協(xié)作，只有貧困者自身?yè)碛辛藬[脫貧困的主觀意愿，外界施加的協(xié)助其脫貧的資源、能力和機(jī)會(huì)才會(huì)發(fā)生作用。

（三）多維考核脫貧成效

從我國(guó)現(xiàn)行的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，脫貧首先意味著其收入要達(dá)到2300的基準(zhǔn)。但是根據(jù)森的貧困觀念，收入雖然是脫貧的最直接的顯性標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)貧困人口進(jìn)行權(quán)利的經(jīng)濟(jì)權(quán)利的賦予和可行性能力的建構(gòu)，才是持續(xù)脫貧的可靠保障。所以，對(duì)于脫貧成效的考核，也應(yīng)該是多維貧困下的多維標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)成效和社會(huì)成效的綜合考量。同時(shí)，依托農(nóng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，按照工業(yè)繁榮，生態(tài)宜居，農(nóng)村文明，有效治理，富裕生活的總體要求，鞏固扶貧的有效性，形成一個(gè)長(zhǎng)期的扶貧保障機(jī)制，確保扶貧目標(biāo)穩(wěn)得住不返貧、有保障能致富。

一方面，中國(guó)實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略的最大考驗(yàn)之一是，它是否能夠堅(jiān)決贏得與貧困的斗爭(zhēng)，能否從根本上消除絕對(duì)貧困，減少相對(duì)貧困。只有全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)扶貧工作，確保2020年中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)取得決定性進(jìn)展，才能真正把貧困地區(qū)全面帶入全面小康社會(huì)。為進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要走振興中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村的道路，必須為扶貧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，走中國(guó)特色的扶貧之路。只有把現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部擺脫貧困，才能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，為實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。扶貧是實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)”明確指出，實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)是到2020年實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村振興取得重大進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。其重要任務(wù)之一是按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，解除所有貧困縣，解決區(qū)域總體貧困問(wèn)題。扶貧本身是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

另一方面，要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求，豐富貧困地區(qū)的扶貧目標(biāo)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，符合工業(yè)繁榮，生態(tài)宜居，農(nóng)村文明，有效治理，富裕生活的總體要求，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度機(jī)制和政策體系，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。在中國(guó)貧困地區(qū)的扶貧工作中，要參考鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，推進(jìn)生產(chǎn)，生活，生態(tài)，社會(huì)，政治五個(gè)方面，繼續(xù)增加貧困人口的收入，促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將為扶貧提供新的動(dòng)力和保障。對(duì)于即將擺脫貧困，剛擺脫貧困的村莊，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)仍存在較大差距，工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)仍然不穩(wěn)定。農(nóng)村治理和生態(tài)建設(shè)仍然相對(duì)薄弱。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過(guò)引入相關(guān)政策，制度和措施，加大對(duì)貧困農(nóng)村地區(qū)道路，水利，教育，衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施的支持力度。促進(jìn)資金，技術(shù)和人力資源向農(nóng)村流動(dòng)，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，鞏固和擴(kuò)大扶貧成果。它將極大地激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生力量和外部活力，擺脫貧困，為扶貧提供新的動(dòng)力和支持。

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