財政轉移支付在財政改革中的作用研究

摘 要：新時代背景下，財稅體制改革仍然處于深化階段，明確轉移支付制度在財稅體制改革中的作用，為建立財政制度奠定良好的基礎。財稅體制改革的深化雖然有《深化財稅體制改革總體方案》的頂層設計，但在財政改革次序和路線等方面沒有理清思路。本文基于國家治理的視角，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標的指引下，通過分析國家財政在國家治理中的角色，闡明財政改革的邏輯，在明確財政改革目的的前提下，探究財政轉移支付在財政改革中的作用，從而為深化財政體制改革指明道路。

關鍵詞：國家治理；財政改革；轉移支付

引言

我國在1994年實行分稅制改革后，財政轉移支付制度隨之建立。轉移支付制度在實現(xiàn)公平和效率的進程中，未能實現(xiàn)縮小各地區(qū)財力差距的目標。在現(xiàn)行的關于轉移支付制度的研究中，多數(shù)是關于具體問題的研究，缺乏對相應邏輯框架體系建立的論述，從而無法從理論上明晰改革路徑?？疾熘贫扔行缘那疤崾乔逦贫冉⑺_到的目標和在總體制度中的地位以及作用形式，因此，本文在明確財政改革方向和財政轉移支付制度目標的前提下，理順其在財稅體制改革中的地位和作用。

一、國家治理視角下的財政改革方向

從政治經(jīng)濟學的主體角度看，人民是國家的主人，集合體的存在是因為不同的利益群體喲這和共同的利益基礎，政府便是為實現(xiàn)共同利益隨之出現(xiàn)的機構。從邏輯上看，國家治理的核心內(nèi)容就是在實現(xiàn)共同利益的過程中，協(xié)調(diào)利益群體的關系，確保利益群體分享利益的公平性。在此基礎上，讓利益群體公平公正的共享利益發(fā)展成果便是國家治理的目標。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，治國理念和治國思想的根本性轉變體現(xiàn)在用“國家治理”代替“國家管理”，從而在有效避免官僚主義傾向避免權力濫用的前提下，突出不同利益群體在參與國家管理中正當權益的平等性和利益分享上的公正性，緩解了公眾和政府的對立，重新樹立政府全心全意為人民服務的形象。

《決定》中明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，不僅提高財政的地位，而且體現(xiàn)出國家對財政功能認識的轉變。如何確保在國家治理中不同利益群體平等地享有管理國家的權利，進而提高社會福利水平，是國家治理的關鍵所在。古今中外，法制從程序上確保各方利益協(xié)調(diào)，中國特色社會主義民主法治保障著人民的正當利益，依法治國成為主要的治國手段。在這一前提下，財政這種以國家為主體的再分配關系，應避免在國家管理中僅作為收支工具，完全由管理者操控，僅體現(xiàn)管理者意圖的現(xiàn)實。現(xiàn)實中，出現(xiàn)財政的公平性和正義性缺失、預算流于形式而且缺乏審查的問題也不足為奇。財政的真正功能的缺失，使利益分配失衡，對社會造成巨大的外部影響。因此，從國家治理的角度分析，財政改革的方向就是逐步實現(xiàn)財政的公平性和正義性，確保不同利益群體在國家治理中平等地享有管理國家治理的權利，實現(xiàn)社會利益的均衡分配。

二、財政轉移支付與財政改革的內(nèi)在邏輯

逐步深化財政改革的邏輯是讓財政發(fā)揮其應有的作用，真正體現(xiàn)財政是國家治理的基礎和重要支柱?？v觀我國60多年的發(fā)展實際，在財政體制失衡、財政制度不規(guī)范、財政制度體系不完善的前提下，我國形成了政府主導型經(jīng)濟發(fā)展模式；縱觀我國30多年的改革開放成就可以看到：歷次重要經(jīng)濟改革的先行者和推動力是財政改革，我國經(jīng)濟持續(xù)增長的重要原因也是財政改革。國家內(nèi)部的改革，重要的是在明確公權力和私權利關系的前提下，理清政府間的財政關系，因此我國當前以繼續(xù)推進財政體制改革為主，通過體制改革確立公私權力的邊界。但如果改革直接切入要害，便不符合改革激勵相容的要求。此時，轉移支付體系在這個過程中起著至為重要的作用。轉移支付在政府層級之間通過確立政府間的分配關系，使改革事半功倍。一方面，通過轉移支付體系開展財政體制改革，避免了直接涉及限權的敏感話題，同時使得各級政府更容易接受和實施改革措施。

轉移支付既是財政體制的重要組成部分，也是分權治理的重要機制。在轉移支付的方面，從1994年分稅制改革實施以來，政府如何根據(jù)一般性轉移支付和專項轉移支付的效率，平衡橫二者的比重，是我們一直探討的問題。當前，我國的轉移支付制度在財政能力均等化方面做出了很多努力。從2007年至2014年，從2014年至今，數(shù)據(jù)顯示：地方政府獲得轉移支付資金后，投資于地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護的公共事業(yè)方面的支出不僅低于地方財政支出的增長，而且滯后于中央補助的增長。從理論上說，用于改革的轉移支付資金為什么沒有充分激勵地方政府提高其公共服務能力，提供公共物品呢？關鍵在于沒有明確財政轉移支付制度在財政改革中的定位，在錯誤的定位下錯把手段當目的改革策略。

從制度供給方面來看，財政分權體制在頂層設計階段，應作為分權體制的一個部分內(nèi)嵌于分權體制進行整體設計，從全局方面把握。但我國從1994年分稅制改革實施以來，并沒有將轉移支付制度內(nèi)嵌于我國的分權體制，而是作為外嵌于分權體制的一個工具存在，從而使政府間協(xié)同激勵機制缺失。轉移支付制度在信息不對稱的環(huán)境下，被濃厚的家長意識所束縛，轉移支付制度缺乏效率與公平，從而造成財政資源分配失衡。借鑒國外成功的經(jīng)驗，無不是科學定位轉移支付制度功能，精準識別實現(xiàn)功能所需機制設計才能促進改革目標的實現(xiàn)。

三、現(xiàn)階段財政轉移支付的錯誤改革導向

我國的財政轉移支付制度在具備一定科學性和規(guī)范性的前下，仍然存在著必須要解決的問題：第一，政府間事權配置不清晰。表現(xiàn)在中央政府和地方政府的事權界限劃分不清晰，即使將財政轉移支付列入立法項目，也無法得到進一步的探索。第二，轉移支付結構不合理。就轉移支付形勢來看，一般性轉移支付和專項轉移支付在效率和作用方面差異較大一般性轉移支付資金由于不確定適用范圍，有利于促進財政均等化；專項轉移制度有明確的適用范圍，有利于地區(qū)經(jīng)濟增長?，F(xiàn)階段我國一般性轉移支付占比較低，專項轉移支付占比較大。第三，轉移支付體系沒有明確的目標。轉移支付體系關系到各級政府，沒有專門的機構進行管理。例如農(nóng)村稅費改革轉移支付，在沒有明確體系的前提下，影響了轉移支付的均等化效果。第四，在轉移支付的細節(jié)方面，專項補助存在較大問題。專項轉移支付雖然占比較大，但資金使用效率低下，無法真正實現(xiàn)其作用。第五，轉移支付分配形式存在嚴重缺陷。分配制度在轉移支付中缺乏必要的客觀性，由于存在執(zhí)行的漏洞，人為因素影響較大。第六，財政轉移支付制度缺乏相應的監(jiān)督管理體系。從法律層面來看，憲法并沒有對轉移支付制度制定相關規(guī)定，沒有法律體系保障的轉移支付制度，缺乏監(jiān)督，隱性問題突出。在利益沖突方面。轉移支付制度的利益主體主要是各級政府之間的利益權衡，包括中央政府和地方政府之間、地方政府和地方政府之間的利益沖突。

四、明確財政轉移支付在財政改革中的作用

在國家治理的視角下，無論是明確財政改革的方向還是內(nèi)在邏輯，首先要將轉移支付作為財政體制改革的切入口?？v觀轉移支付的改革歷程，在各級政府之間，轉移支付在第一個層面就發(fā)生了偏移在，將轉移支付的功能定位為解決下級政府能力不足的問題。功能的錯誤定位使得錯把手段當目的，出現(xiàn)為改革而改革的情況。使得財政轉移支付的資金池不斷地被擴容，導致發(fā)達地區(qū)財政資金大規(guī)模流出。近年來，在浙江、江蘇、廣東等發(fā)達地區(qū)，財政資源流失占財政總收入得45%以上。由于轉移支付資金濫用，下級政府在收到專項轉移支付撥款后，并沒有轉化為促進經(jīng)濟發(fā)展和提高人民滿意度的公共物品，反而出現(xiàn)對轉移支付資金越來越依賴的現(xiàn)象。由于第一層面發(fā)生偏離，使得轉移支付在第二個層面衍生出更嚴重的問題。首先，隨著大規(guī)模轉移支付資金流入經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財政資金濫用和腐敗問題滋生；其次，對發(fā)達地區(qū)而言財政資金流出削弱了發(fā)達地區(qū)的財政激勵作用，研究表明，超過門檻水平的財政資源流出造成流出地經(jīng)濟增長下降1.5-2 個百分點。在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式雷同的情況下，此種方式加劇了各地區(qū)之間的橫向競爭。在第三層面中，對于轉移支付制度在一般性轉移支付和專項轉移支付之間的比重仍然沒有明確。究其原因，主要是因為沒有明確財政轉移支付的目標。由于上下級政府之間信息不對稱，上級政府在擔心下級政府不遵循自己意愿行事的情況下，多以專項轉移支付的形式將財政資金撥給下級政府；而下級政府則更傾向于一般性轉移支付資金的供給。在公共產(chǎn)品供給不足的情況下，由于信息不透明，外界并不清楚公共物品供給不足是因為政府的努力程度不夠還是因為政府財力不足。從實踐方面來看，一般性轉移支付和專項轉移支付的增加都會增加公共物品的供給，因此得出結構本身不是問題，重要的是明確轉移支付資金供給的目的。

五、小結

在國家治理的視角下，研究財政轉移支付在財政改革中的作用，通過分析發(fā)現(xiàn)，使轉移支付作為財政改革的突破口，從改革轉移支付的角度出發(fā)，才能更好地深化財政體制改革。

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作者簡介：

姓名：劉麗麗（1995.04-），女，漢族，山東省濰坊市。碩士研究生，中央民族大學經(jīng)濟學院，財政學。

（作者單位：中央民族大學經(jīng)濟學院）