領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計問題研究

【摘要】本文分析了目前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的發(fā)展現(xiàn)狀，指出當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的問題，提出保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的建議，以期促進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的理論和實踐共同發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部 自然資源資產(chǎn)離任審計 生態(tài)環(huán)境

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是指審計機關(guān)依法依規(guī)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況進行的審計。隨著環(huán)境污染與自然資源損害問題日益嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的地位也變得舉足輕重。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是貫徹落實黨中央關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)要求的具體體現(xiàn)，對于促進自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，推動領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任具有十分重要的意義。

一、我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的發(fā)展現(xiàn)狀

自黨的十八屆三中全會提出實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計以來，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計逐漸成為國家審計理論及實務(wù)界的研究熱點。2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著這項工作由試點到全面鋪開，走向規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

1.審計效果比較顯著

近年來，經(jīng)過各級審計機關(guān)以及相關(guān)資源管理部門的共同努力，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施效果已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來。如2017年陜西省對礦產(chǎn)資源工作相關(guān)部門進行審計，揭示和查出落實國家礦產(chǎn)資源管理政策、履行礦業(yè)權(quán)審批管理程序、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護、礦業(yè)權(quán)交易及相關(guān)資金征收管理使用等5個方面存在的重大違法違規(guī)、風(fēng)險隱患問題，并促進落實整改。

2.評價體系科學(xué)有效

為了建立較為科學(xué)的評價指標(biāo)，我國政府通過理論與實踐相結(jié)合的方式，在實際審計工作中不斷摸索與提高。例如，湖南省推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作常態(tài)化制度化，建立健全“可量化、好評價、易操作”的審計評價機制，為客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護方面履職盡責(zé)情況提供統(tǒng)一“標(biāo)尺”;建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用機制。另外，浙江省德清縣探索“1+3”設(shè)計科學(xué)、專業(yè)的基本評價指標(biāo)并修正完善，增強了審計評價的科學(xué)性、客觀性和可操作性。

3.注重技術(shù)創(chuàng)新、協(xié)同審計

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計部門注重與國土資源規(guī)劃部門、水利部門、林業(yè)部門、統(tǒng)計部門開展廣泛合作，推動協(xié)同審計工作開展，如利用衛(wèi)星遙感測繪等地理信息技術(shù)，中高分辨率遙感影像和地理國情普查數(shù)據(jù)，在土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、地表水系以及生態(tài)環(huán)境保護等方面，為審計工作提供技術(shù)支撐。

二、我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的問題分析

隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的深化推進，其在實施過程中也出現(xiàn)了部分問題，不利于其審計監(jiān)督與相應(yīng)建設(shè)性職能的發(fā)揮。

1.評價指標(biāo)體系不健全

我國國土面積大，地形地貌比較復(fù)雜，自然資源分布在不同區(qū)域，不同主管部門進行維護管理，調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑、時間、方法各不相同。這導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)選取和評價標(biāo)準(zhǔn)制定很難統(tǒng)一?，F(xiàn)階段領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)不成體系，比較偏重于財務(wù)審計，過于零星分散，缺乏一套公認的、權(quán)威的評價指標(biāo)。各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)狀況自行設(shè)計的考核指標(biāo)評價體系，大部分沒有對社會公眾公布明確，沒有接受社會監(jiān)督，難以保障指標(biāo)的科學(xué)性、客觀性和穩(wěn)定性，也難以推廣運用，從而影響審計的監(jiān)督功能。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任難以界定

我國領(lǐng)導(dǎo)干部一般任期5年，而自然資源評價有長期性、廣泛性、持續(xù)性等特點，僅以領(lǐng)導(dǎo)干部在某一區(qū)域任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)進行考核，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計責(zé)任在時間跨度、影響區(qū)域、影響深度等多個方面難以界定。各項決策對自然資源資產(chǎn)造成的影響往往帶有滯后性，難以評價本屆領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)離任審計責(zé)任，更難以界定前后任領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任。同時，由于自然資源跨多個行政區(qū)域，各個區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)對自然資源資產(chǎn)目標(biāo)、規(guī)劃、開發(fā)、運用存在差異，也難以劃分各個區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任。

3.審計復(fù)合型人才缺乏

目前審計人員的專業(yè)背景以財務(wù)、審計、金融等管理類學(xué)科居多，資源環(huán)境專業(yè)的很少，要推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，余姚培養(yǎng)和引進復(fù)合型的人才，注入新鮮血液，同時，審計人員也應(yīng)多參與跨學(xué)科的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，以不斷適應(yīng)新形勢的要求。

4.審計結(jié)果未得到充分應(yīng)用

根據(jù)文件《審計工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果，涉及國家重大決策、社會民生和經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)，信息公告的內(nèi)容有所限制。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度目前難以客觀、全面評價新政績效，導(dǎo)致審計結(jié)果難以得到有效的利用。

三、我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實施建議

1.構(gòu)建完善的評價指標(biāo)體系

構(gòu)建科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的關(guān)鍵。自然資源離任審計部門可以和統(tǒng)計部門合作，整合現(xiàn)有分散的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，明確數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，拓展審計數(shù)據(jù)采集通道，為審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系建立確定基礎(chǔ)參照指標(biāo)。依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部人員經(jīng)濟責(zé)任審計實施細則》和《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的規(guī)定，評價指標(biāo)體系在確立時應(yīng)適當(dāng)考慮：要按照自然資源資產(chǎn)管理的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，對現(xiàn)行的評價依據(jù)進行分類整合，不同類型自然資源評價指標(biāo)不能一刀切;評價指標(biāo)要注重過程與結(jié)果、長期與短期、定性與定量的結(jié)合，不能模凌兩可;還應(yīng)將評價體系納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核系統(tǒng)，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的有效進行。

2.合理界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任

我國實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目的是為了從制度層面上糾正領(lǐng)導(dǎo)干部之前錯誤的政績觀，倡導(dǎo)“綠水青山就是金山銀山”，促進資源節(jié)約型、保障環(huán)境安全。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出我國要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，明確提出收益與補償相對等的原則，鼓勵發(fā)展環(huán)保市場，進一步推進碳排放權(quán)、排污權(quán)和水權(quán)交易制度的建立，并在治理環(huán)境污染時引進第三方的介入。目前，全國水權(quán)試點經(jīng)過積極探索，初步形成了流域間、流域上下游、區(qū)域間、行業(yè)間和用水戶間等多種水權(quán)交易模式，建立了水權(quán)交易平臺，既節(jié)約了大量寶貴的水資源，又緩解了一些地區(qū)的水資源瓶頸問題，為全國水權(quán)改革提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在界定時，可以參考我國的水權(quán)交易制度，形成空間整體的產(chǎn)權(quán)歸屬登記制度，清晰界定產(chǎn)權(quán)邊界，從而對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)保護、開發(fā)、運用情況進行合理界定。

4.充分應(yīng)用審計結(jié)果

建立領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計機制。審計部門應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計在審計過程中一并推進，增強審計的客觀性與權(quán)威性;在領(lǐng)導(dǎo)干部逐層級考核中要強調(diào)自然資源資產(chǎn)管理水平和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，將自然資源資產(chǎn)開發(fā)與保護情況作為干部考的的重要指標(biāo)，要強調(diào)后續(xù)審計，對于自然資源資產(chǎn)審計中發(fā)現(xiàn)的問題，要督促責(zé)任人限期整改。

結(jié)論

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是我國新時代審計環(huán)境下生態(tài)文明治理體系及干部激勵機制相結(jié)合的產(chǎn)物，我們要因地制宜構(gòu)建科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，權(quán)責(zé)分明界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，與時俱進公布審計結(jié)果，促進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的理論和實踐又好又快發(fā)展。

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作者簡介：龍霞，女，1982年生，湖北荊州人，安徽財貿(mào)職業(yè)學(xué)院大位會計學(xué)院副教授，注冊會計師。

項目基金： 2017年安徽財貿(mào)職業(yè)學(xué)院校級項目（“內(nèi)涵提升全員行動計劃”科研項目。項目編號：2017nhrwc16）。