美國EESA法案系統(tǒng)性金融風險處置的反思與啟示

李秦

摘? ?要：2008年美國出臺和實施的以“問題資產(chǎn)救助計劃”為核心的《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》（簡稱EESA）已逾十年。EESA是針對美國系統(tǒng)性金融風險擴散時的緊急處置制度。該法案的制定和實施雖然對遏制系統(tǒng)性金融風險的進一步惡化意義重大，但執(zhí)行中也暴露出了法律爭議、利益沖突、道德風險、偏離目標等問題。危機后的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》針對EESA執(zhí)行中的問題進行了回應和修正。反思和借鑒EESA的執(zhí)行和修正情況，為我國系統(tǒng)性金融風險的防范處置制度建設，從救助制度、處置方案、權(quán)力制約和利益平衡等方面提供啟示。

關(guān)鍵詞：EESA;系統(tǒng)性金融風險;處置;反思;啟示

中圖分類號：F832.5? 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2019）08-0046-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.08.007

一、引言

2008年發(fā)端于美國，并給全世界經(jīng)濟造成重大負面影響的金融危機，是美國自大蕭條以來最嚴重的經(jīng)濟衰退，風險傳導波及至世界各國，系統(tǒng)性金融風險引起了世界各國的共同關(guān)注。為避免陷入第二次大蕭條，2008年10月美國參眾兩院及時通過了《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》（簡稱EESA），核心內(nèi)容就是“問題資產(chǎn)救助計劃”（簡稱TARP），授權(quán)政府全面干預經(jīng)濟，救助金融系統(tǒng)、房屋所有者和汽車工業(yè)等，穩(wěn)定市場信心，及時遏制系統(tǒng)性金融風險的擴散和情況的進一步惡化。EESA法案的金融市場救助計劃實際執(zhí)行效果如何，以及執(zhí)行操作中遇到的問題和反思，都可以為我國系統(tǒng)性金融風險處置制度的建設提供實踐參考。

二、EESA法案對金融市場的救助情況

EESA法案中的TARP計劃是美國政府應對大蕭條以來最嚴重金融危機的核心手段，它通過三個方面的綜合舉措，對銀行的投資計劃、對信貸市場的援助計劃以及對美國國際集團的投資，為金融市場止血輸血，緊急處置系統(tǒng)性金融風險。美國EESA法案授權(quán)財政部具體負責TARP的執(zhí)行。近十年間，美國EESA法案對金融市場的救助執(zhí)行情況如下：

（一）銀行投資計劃的執(zhí)行情況

隨著房利美和房地美被美國政府接管，最大投資銀行雷曼兄弟也宣告破產(chǎn)，大量持有次級貸款證券產(chǎn)品的銀行流動性告急，系統(tǒng)性金融風險迅速蔓延，嚴重危及整個信貸市場和實體產(chǎn)業(yè)。在TARP計劃中，對銀行的救助首當其沖。美國財政部通過五個項目對銀行業(yè)進行注資：（1）資產(chǎn)擔保計劃（簡稱AGP）是財政部、美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）的聯(lián)合項目。它通過同意吸收某些資產(chǎn)的部分損失，來支持符合資格的金融機構(gòu)持有這些資產(chǎn)。它的目的是支持那些如果失敗會對金融體系和整體經(jīng)濟造成嚴重損害的機構(gòu)。美國銀行和花旗集團兩家機構(gòu)接受了AGP項目的援助。該項目于2009年1月開始至2013年9月結(jié)束，納稅人從AGP項目獲得了超過30億美元的正回報（美國財政部，2018）。（2）監(jiān)督資本評估計劃（簡稱SCAP）和資本援助計劃（簡稱CAP），用以確保主要銀行機構(gòu)有足夠的資本緩沖來承受損失，并在比預期更嚴重的衰退中滿足客戶的信貸需求。SCAP是對全國19家最大的銀行控股公司進行的“壓力測試”，以確定每一家機構(gòu)的健康運行狀況。資本評估計劃是為了向發(fā)現(xiàn)需要但無法籌集到足夠私人資本的任何銀行提供額外援助。19家參與銀行中有18家有足夠的資本緩沖，因此不需要資本評估計劃下的任何資金。該計劃2009年11月9日結(jié)束，沒有進行任何投資。隨著壓力測試結(jié)果的公布，銀行已經(jīng)能夠籌集到數(shù)千億美元的私人資本（美國財政部，2018）。（3）資本收購計劃（簡稱CPP）幫助提升各種規(guī)模機構(gòu)的資本地位，并建立對這些機構(gòu)和整個金融系統(tǒng)的信心。根據(jù)CPP計劃，財政部向48個州的707家金融機構(gòu)提供了資金。2009年12月，CPP計劃完成了其最后一筆投資。此后，財政部一直將重點放在收回投資上，且收回的金額超過了通過CPP計劃向銀行投資的金額。（4）社區(qū)發(fā)展資本倡議（簡稱CDCI），以幫助經(jīng)認證的社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)（CDFIs）及其所服務的社區(qū)。根據(jù)這一計劃，CDFIs、儲蓄機構(gòu)和信用社等84家機構(gòu)共獲得約5.7億美元的投資（美國財政部，2018）。（5）目標投資計劃（簡稱TIP）是為了穩(wěn)定系統(tǒng)重要性機構(gòu)。在TIP項目中，財政部從花旗集團和美國銀行兩家機構(gòu)購買了價值200億美元的優(yōu)先股。2009年12月，美國銀行和花旗集團全額償還了TIP投資。財政部共獲得30億美元的股息和認股權(quán)證，為納稅人獲取了14億美元的額外投資收益。該項目結(jié)束時納稅人獲得了44億美元的回報（美國財政部，2018）。

美國財政部通過以上五個不同的計劃項目共向銀行投資了2451億美元，既選擇了大銀行也兼顧了一些小的銀行機構(gòu)。截至2016年10月31日，TARP的銀行投資項目共收到了2752億美元的回報，比其初始投資2451億美元，共獲得盈余301億美元。

（二）信貸市場援助計劃的執(zhí)行情況

2008年至前總統(tǒng)奧巴馬就職時，美國的信貸市場基本上處于癱瘓狀態(tài)，企業(yè)和消費者很難從銀行獲得貸款，沒有貸款國內(nèi)的消費就基本處于停滯狀態(tài)，產(chǎn)品無法出售對于制造業(yè)而言也是災難。采取措施重新啟動貸款市場，提振消費力量，是美國政府挽救危機的理所當然之舉。TARP通過公私聯(lián)合投資計劃（PPIP）、證券購買計劃（SBA）和定期資產(chǎn)抵押證券貸款工具（TALF）三個項目啟動信貸市場。

公私聯(lián)合投資計劃旨在支援市場運作，將私人資本引入傳統(tǒng)證券市場，即非機構(gòu)住宅抵押貸款支持證券（RMBS）和商業(yè)抵押貸款支持證券（CMBS）的市場，這些市場是美國金融體系所面臨問題的核心。根據(jù)該計劃，財政部最初承諾投入221億美元的公私聯(lián)合投資基金購買符合條件的資產(chǎn)。該計劃幫助金融機構(gòu)將相關(guān)資產(chǎn)從資產(chǎn)負債表中剝離出來，允許這些機構(gòu)重新配置資本，并向家庭和企業(yè)提供新的信貸。證券購買計劃旨在為小企業(yè)提供信貸。根據(jù)這一方案，財政部購買了由政府擔保的SBA 7（A）小企業(yè)貸款部分支持的證券，并向市場提供了額外的流動性，以增加小企業(yè)貸款總額。財政部購買的證券覆蓋零售、食品服務、制造業(yè)、科技服務、保健和教育服務等17個不同行業(yè)的約700筆貸款。資產(chǎn)支持證券貸款工具是財政部與美聯(lián)儲聯(lián)合開展的一項計劃。該計劃于2009年3月啟動，目的是重啟為消費者和小企業(yè)提供信貸的資產(chǎn)支持證券化市場。根據(jù)這一計劃，紐約聯(lián)邦儲備銀行向AAA級資產(chǎn)支持證券的買家提供無追索權(quán)貸款，以幫助刺激消費者和企業(yè)貸款。財政部利用TARP資金為這些貸款提供信貸支持。

至2012年1月24日證券購買計劃實施結(jié)束時，財政部收回了3.76億美元，相較于初始投資3.68億盈余了800萬美元。2010年6月30日，定期資產(chǎn)抵押證券貸款計劃結(jié)束，不再發(fā)放貸款。截至2011年12月31日，財政部估算，所有貸款收回后該項目可以盈余4.3億美元。在公私聯(lián)合投資計劃完結(jié)后，財政部收到了98億美元的股權(quán)分配收益，約3.5億美元的利息收益和124億美元的債務本金償還款。

（三）對美國國際集團（AIG）的投資

2008年9月金融危機中，美國國際集團已經(jīng)處于崩潰的邊緣。自美國次貸危機爆發(fā)，AIG連續(xù)三個季度出現(xiàn)凈虧損。2008年第二季度的信貸違約掉期業(yè)務累計虧損高達250億美元，在其他業(yè)務上的虧損也累計達到150億美元。

美國國際集團作為世界最大的保險提供商，在許多至關(guān)重要的金融市場中都占有很大份額，它的崩潰對金融市場體系和美國的整體經(jīng)濟穩(wěn)定都將是極大的災難。因此，美聯(lián)儲和財政部都向美國國際集團提出了救助方案，但是條件嚴苛。2008年9月16日晚間，美聯(lián)儲宣布，在財政部的全力支持下，授權(quán)紐約聯(lián)邦儲備銀行根據(jù)《聯(lián)邦儲備法》第13（3）條，向AIG提供高達850億美元的貸款。該貸款的目的是協(xié)助AIG履行其到期義務，并將促進AIG以有序方式銷售其某些業(yè)務，把對美國整體經(jīng)濟的破壞減到最小限度。貸款窗口的期限為24個月， 利息以3個月倫敦銀行間同業(yè)拆借利率（Libor）加上850個基點計算。為保障納稅人的利益，該筆貸款以AIG的全部資產(chǎn)作為擔保，預計從出售公司資產(chǎn)所得中償還。美國政府獲得AIG 79.9%的股權(quán)，并有權(quán)否決向普通股和優(yōu)先股股東支付股息。

2009年3月2日，AIG公布2008年第四季度虧損達到617億美元，創(chuàng)下美國有史以來最大公司季度損失。美國財政部和美聯(lián)儲再度出手，救助資金為300億美元。至此，美國政府已向AIG累計提供資金約1820億美元，并為其制定和實施重組計劃，以恢復其財務狀況和償付能力。2011年1月14日，AIG宣布與美國財政部和紐約聯(lián)邦儲備銀行達成交易，已償清美國聯(lián)邦儲備委員會的全部救助貸款，并將美國財政部持有的優(yōu)先股換成普通股（喬繼紅和牛海榮，2018）。截至2011年1月，財政部購買和持有了AIG約16.5億股普通股，約占其普通股總額的92%，2012年12月，財政部出售了其最后持有的約2.3億股AIG普通股，獲得收益約76億美元，美聯(lián)儲也從本次的救助計劃實施中獲得了177億美元的收益（喬繼紅和牛海榮，2018）。

三、質(zhì)疑：EESA法案TARP計劃執(zhí)行操作中的主要問題

（一）法律爭議

通常聯(lián)邦儲備銀行只向存款機構(gòu)提供貸款。然而，《聯(lián)邦儲備法》第13（3）條允許美聯(lián)儲授權(quán)一家聯(lián)邦儲備銀行在“不尋常和緊急的情況下”向非存款機構(gòu)貸款。美聯(lián)儲依據(jù)第13（3）條授權(quán)了紐約聯(lián)邦儲備銀行進入美聯(lián)儲信貸工具—證券貸款計劃基金，住宅房貸擔保證券購買融資機制、多部門擔保債務憑證購買融資機制和權(quán)益資本承諾促進機制為AIG提供貸款。在此之前，自20世紀30年代以來，從未發(fā)生過此類貸款。

類似地，紐約證券交易所（NYSE）的上市標準要求公司在發(fā)行股本之前獲得股東的批準，因為這可能導致公司控制權(quán)的變更。由于AIG發(fā)行的C系列優(yōu)先股占AIG投票權(quán)的77.9%，因此在發(fā)行時控制權(quán)轉(zhuǎn)移到了信托公司。然而，如果公司審計委員會認定延遲獲得股東批準“將嚴重危及企業(yè)的財務活力，紐約證券交易所上市標準允許紐約證券交易所對該要求給予例外”，AIG申請了這一例外，而紐約證券交易所批準了這一例外。由此，AIG就可以順利地未經(jīng)股東批準而發(fā)行C、D、E和F系列優(yōu)先股。

為了實施對AIG的救助方案，美聯(lián)儲等機構(gòu)突破了美國多種法律規(guī)定，創(chuàng)設了多項法律特例，這也使得救助行動的法律問題引人關(guān)注。

（二）利益沖突

美國政府在2008年以1820億巨資救助AIG，公眾認為政府在該事件上太過慷慨，使用了大量的納稅人資金。但是，AIG前首席執(zhí)行官莫里斯·格林伯格對于這些指責嗤之以鼻。格林伯格認為美國政府的救助反而使得AIG的情形更加艱難。2011年，格林伯格起訴美國聯(lián)邦政府對AIG的援助計劃，堅稱2008年以巨額資金救助AIG，使得美國政府占有AIG近80%的股份，此舉稀釋了原來眾多股東手中的股份，而格林伯格曾是AIG最大的股東之一。

此外，成為AIG的大股東也讓美國政府從中賺取了227億美元的利潤。格林伯格的代表律師表示，美國政府是以救助之名侵犯了AIG及其股東的利益。盡管前財政部長保爾森和蓋特納、美聯(lián)儲前主席伯南克都在美國聯(lián)邦法院出庭作證，為自己在金融危機中救助AIG的決定進行辯護，不斷申明政府救助的有效性，但類似于這樣是救助還是爭奪利益的質(zhì)疑，始終是TARP計劃執(zhí)行中無法忽略的聲音。

（三）道德風險

金融企業(yè)因過度追逐高利潤，進行高風險投資，風險爆發(fā)遭遇市場潰敗時，由政府提供救助買單，既是違背自由市場經(jīng)濟精神的舉措，也是對納稅人的掠奪和對其他市場主體的不公正對待。更為嚴重的是，政府買單會滋生市場中的道德風險問題，損失由政府和納稅人承擔，利益歸于自己的邏輯，必將刺激金融機構(gòu)更加有恃無恐地從事高風險性的投資行為和業(yè)務品種。

EESA法案中的救援計劃并未明確規(guī)定資金用途，特別是未指明用于支持住房市場復蘇，有些機構(gòu)獲得資金后未將之用于促進信貸和恢復經(jīng)濟增長， 有些甚至用于支付高管薪酬，直接將救助資金化為己有。為此奧巴馬政府不得不規(guī)定，接受TARP資金的機構(gòu)高管年薪不得超過50萬美元。

（四）目的和手段的背離

據(jù)TARP適用機構(gòu)標準，有資格獲得救助的基本上是大型機構(gòu)，包括花旗銀行、摩根大通、美國銀行、美國國際集團以及通用汽車、克萊斯勒等美國最大的金融和非金融機構(gòu)。2009年4月以前，TARP資金基本上都用于了大銀行，例如最大19家銀行占全部救助資金的87%。2009年8月美國國會TARP監(jiān)察組的分析指出：19家大銀行資本相對充足，基本上能夠彌補可能的全部貸款損失;但資產(chǎn)規(guī)模在6億至1000億美元的機構(gòu)，資本和損失儲備金缺口更大，外部融資難度也更大，迫切需要救助。2009年9月，美國參議院在關(guān)于TARP實施1年情況的聽證會上再次指出：該計劃用于中小銀行的份額太少。盡管美國財政部承諾，TARP資金將增加對中小銀行的資助，但實際上主要受益人仍是具有系統(tǒng)重要性的大型機構(gòu)。

資金使用方式也偏離了原有目標?！皢栴}資產(chǎn)救助計劃”最初的設計目的是購買銀行和華爾街金融機構(gòu)背負的有毒抵押貸款衍生品，然而，沒有人能夠針對收購價格做出準確判斷。如果價格過高，那么“問題資產(chǎn)救助計劃”似乎成為一項政府救助，但如果財政部按實際價值定價，金融機構(gòu)將承擔巨大的損失，甚至被迫破產(chǎn)或國有化。所以，時任美國財長保爾森改變了計劃，將“問題資產(chǎn)救助計劃”項下的資金直接投資于銀行購買了一定的股份，其思路是銀行將會通過自身行為解決有毒投資組合，例如，逐漸通過美聯(lián)儲超低利率帶來的收益抵消有毒資產(chǎn)的損失。TARP計劃執(zhí)行中救助資金的使用偏離了剝離住房貸款有毒資產(chǎn)的最初目的，成為EESA法案實施中最大的敗筆。

四、回應：《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》對EESA法案TARP計劃的修正

基于EESA法案TARP計劃在實施中產(chǎn)生的質(zhì)疑，時隔兩年頒布的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（以下簡稱《多德—弗蘭克法案》）進行了制度上的修正。

（一）縮減TARP救助資金

TARP計劃要花費的巨額救助金令美國社會難以接受，2010年1月通過的《多德—弗蘭克法案》將TARP救助資金額度縮減至了4750億美元。

（二）禁止使用納稅人資金進入相關(guān)領(lǐng)域救市

為了提升金融市場的責任和透明性，結(jié)束金融市場中“太大而不能倒”的問題，終止政府救助而保護納稅人的利益，保護受到濫用的金融服務傷害的消費者，《多德—弗蘭克法案》明確禁止了聯(lián)邦政府對經(jīng)營信用掉期等金融衍生品的主體提供救助。

（三）干預高管薪酬

鑒于EESA法案實施中，部分金融企業(yè)將救助資金用于高管薪酬的情況，以及為了抑制救助可能引發(fā)的道德風險問題，《多德—弗蘭克法案》規(guī)定美聯(lián)儲對金融企業(yè)高管薪酬進行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。為了抑制金融機構(gòu)高級管理人員的過度冒險行為， 《多德—弗蘭克法案》還規(guī)定了薪酬扣回制度，聯(lián)邦存款保險公司頒布了實施細則規(guī)定，在聯(lián)邦存款保險公司被任命為接管人之日起，聯(lián)邦存款保險公司可以扣回那些對于公司倒閉負有重大責任的現(xiàn)任和前任高管或董事在過去兩年時間里獲取的薪酬。

（四）對《聯(lián)邦儲備法》的改革

對于救助中的法律特例問題，《多德—弗蘭克法案》對《聯(lián)邦儲備法》進行了修訂，規(guī)定任何緊急貸款計劃或安排的目的是向金融系統(tǒng)提供流動性，而不是幫助破產(chǎn)的金融公司，禁止聯(lián)邦儲備系統(tǒng)向個別機構(gòu)提供應急支持，并確保緊急貸款的擔保足以保護納稅人免受損失，確保任何此類計劃都能及時、有序地終止。對聯(lián)邦儲備系統(tǒng)應急借貸權(quán)限所做的修改，削弱了美聯(lián)儲在金融危機期間向 AIG 這樣陷入困境的金融公司提供緊急金融援助的權(quán)限。同時，也修改了聯(lián)邦存款保險公司向受保的存款機構(gòu)提供金融支持的權(quán)限，規(guī)定聯(lián)邦存款保險公司在向陷入困境的銀行系統(tǒng)提供流動性前，要加強與美聯(lián)儲和財政部的跨部門協(xié)商。

五、對我國系統(tǒng)性金融風險處置制度的啟示

（一）我國2015年股災期間金融救助實務中的風險

2015年6月中下旬開始，我國股票市場出現(xiàn)了連續(xù)的斷崖式下跌。為防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，我國政府各部門相繼出手救助金融市場。

2015年6月27日，央行首先決定定向降低存款準備金率并下調(diào)貸款和存款基準利率;7月9日央行又向中國證券金融股份有限公司（以下簡稱證金公司）提供了充足的再貸款。同時，還將根據(jù)證金公司需求，繼續(xù)通過多種方式向其提供流動性支持;中國金融期貨交易所大幅提高賣出持倉的交易保證金 ，限制指數(shù)期貨客戶日內(nèi)單方向開倉交易量，提高各個合約品種的保證金各10%，平倉手續(xù)費由

1.5?增至23?;財政部在股市異常波動期間承諾不減持所持有的上市公司股票 ，要求中央管理的國有金融企業(yè)不減持所持有的控股上市公司股票，支持國有金融企業(yè)在股價低于合理價值時予以增持;原銀監(jiān)會對已到期的股票質(zhì)押貸款與客戶重新確定期限，調(diào)整證券投資的風險預警線和平倉線，鼓勵銀行為證金公司提供同業(yè)融資;證監(jiān)會暫緩新股發(fā)行，限制上市公司控股股東及董監(jiān)高減持股份，查處內(nèi)幕交易、操縱市場，打擊惡意做空，放松產(chǎn)業(yè)資本增持股份的限制;原保監(jiān)會提高保險資金投資藍籌股票的資產(chǎn)比例。以上各部門對金融市場的救助中，隱含了三種主要的風險。

1. 道德風險。2015年股災中，在救助資金入場后，證金公司買入的對象并非整個市場，而是集中在部分權(quán)重股上。權(quán)重股的持有者以大型機構(gòu)為主。對于其他非權(quán)重股則投入過少，救市中對不同市場主體的不公平待遇的問題明顯。參與救市操盤的人員有相當部分來自各大商業(yè)機構(gòu)，這部分“操盤手”對于救市資金的流量、流向有著更為詳細清晰的了解，對于救市資金的去向，買入個股的價格、數(shù)量以及策略都掌握更多的信息，可以據(jù)此進行其他市場操作，或者將信息透露給其他人員或機構(gòu)進行利益輸送。甚至有救市操盤手用國家救市資金大舉買入自己手中所持有的證券，從而拉升這部分證券的市場價格而使自己從中獲利。

2. 法律風險。股災中各部門金融市場救助行動的法律制度依據(jù)不明確。在我國已有的有關(guān)金融市場的法律規(guī)范中，均沒有涉及股市異常波動的緊急救助安排和處置的具體制度，也沒有單獨制定類似金融市場風險緊急處置應對的法律制度，在如何界定股災、如何采取救助舉措、采取何種級別的救市舉措、采取救助舉措的程序、如何對救助舉措的實施進行必要的監(jiān)督和效果評估、救市舉措后期如何退出等方面，都沒有明確的法律規(guī)范指引。

3. 市場風險。各部門的救市舉措和干預方式主要都是直接作用于市場的，多是對市場和市場主體的支配和控制，間接的宏觀調(diào)節(jié)性措施較少。這些直接干預舉措從市場發(fā)展的方向看是有礙市場秩序和自由交易的市場環(huán)境的。

（二）我國系統(tǒng)性金融風險處置制度的啟示

1. 救助制度：必不可少的努力。市場中的信息不對稱、資產(chǎn)價格波動、金融創(chuàng)新等都是導致金融脆弱性的重要因素，而金融負債經(jīng)營的特征也使得金融本身具有內(nèi)在的脆弱性。一旦經(jīng)濟周期下行，資產(chǎn)價格泡沫破滅、市場預期悲觀、市場信用收縮、市場資金鏈緊張等任何一環(huán)，都可能成為金融危機的導火索。

通過政府救助可以迅速為金融業(yè)止血輸血，穩(wěn)定市場信心，提升市場預期，這些短期和應急性的作用受到各方認可，也是政府發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。EESA法案對金融市場的救助效果雖然飽受質(zhì)疑，但是《多德—弗蘭克法案》的修正只是禁止聯(lián)邦政府對經(jīng)營信用掉期等金融衍生品的主體提供救助，而不是完全否定救助，是對救助制度的運用保持更加謹慎態(tài)度。反之，沒有救助，任由危機擴散蔓延，既是經(jīng)濟社會的災難，也違背政府為人民謀福利的宗旨。所以，謹慎的救助制度和實踐是及時遏止系統(tǒng)性金融風險發(fā)生和擴散的重要渠道。

2. 標本兼治：制度的系統(tǒng)性和針對性。系統(tǒng)性金融風險的處置不但需要針對風險源的干預措施，更需要對金融市場各個領(lǐng)域的系統(tǒng)性干預制度。EESA法案也包含了非常典型的全面性金融穩(wěn)定措施，不但有針對風險源頭的住房市場援助計劃，還包括穩(wěn)定和提升金融市場的銀行投資計劃、信貸市場支援計劃等，通過既有針對性又系統(tǒng)和全面的緊急處置措施，恢復市場信心，遏制金融市場的繼續(xù)下滑，對金融市場的快速穩(wěn)定功不可沒。金融市場各個領(lǐng)域之間關(guān)聯(lián)密切，加之金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新和衍生，金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)日趨復雜，某一種金融產(chǎn)品就可能涉及多個金融領(lǐng)域，某一種金融產(chǎn)品的風險就可能會擴散和放大到整個金融市場，這在2008年的次貸危機中表現(xiàn)得淋漓盡致。我國在對金融市場系統(tǒng)性風險的防范制度建設中必須重視制度設計的針對性和系統(tǒng)性，既消滅起火源，也要清理蔓延的火勢。系統(tǒng)性金融風險的防范和處置切忌頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的片面方式，要走中醫(yī)治病的思路，既重視突出癥狀，又要堅持系統(tǒng)和全面治理的政策組合拳模式。

3. 加強監(jiān)督：制度中的權(quán)力控制。法治是對權(quán)力濫用最有效的約束。系統(tǒng)性金融風險的處置制度既要授予處置主體廣泛的權(quán)力，也要約束和監(jiān)督權(quán)力的行使。法定化的程序控制和有效的監(jiān)督能彌補制度缺陷和人性弱點，是提高干預效率和準確性的重要手段。同時，監(jiān)督也是解決干預權(quán)越位、錯位和缺位的重要措施。2008年美國次貸危機救助中通過的EESA法案就確立了政府干預的監(jiān)督機制。該法案規(guī)定總審計長持續(xù)性地對救援計劃進行監(jiān)督，并要每60天向國會報告一次，對因財政危機而動用的保證金進行管理等?！抖嗟隆ヌm克法案》對《聯(lián)邦儲備法》進行了修訂，限制了聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的應急借貸權(quán)限。我國系統(tǒng)性金融風險處置法律制度的建設同樣需要對國家干預權(quán)進行必要的監(jiān)督與約束，如設置系統(tǒng)性金融風險防范和處置措施中的定期匯報制度、防范處置措施實施進程中的報告制度等。

4. 多方視角：注重制度設計中的利益平衡。系統(tǒng)性金融風險防范和處置制度最大的利益追求應該是社會的整體利益，而不是某些風險集聚的市場主體。防范和處置制度不但涉及市場監(jiān)管主體—政府部門、被監(jiān)管主體—市場參與者，還可能涉及為風險應對提供資金支持的眾多納稅人。三方的利益如何平衡是制度設計中需要重點考慮的方面，美國TARP計劃為我們提供了實踐藍本。截至2012年12月31日，美國財政部用于TARP計劃的總支出為4180億美元，而從TARP計劃實施中獲得的回報和收益為3870億美元，收回了約93%的救助資金。TARP計劃不僅注重對市場的及時出手救助，更注重救助后市場的收益和回報，既挽救了市場的危機和遏制了風險的進一步蔓延擴散，也基本挽回了納稅人在救助中付出的成本，較好地平衡了救助者、被救助者和納稅人三方的利益。危機后的《多德—弗蘭克法案》更是從縮減救助資金、限制高管薪酬和禁止相關(guān)領(lǐng)域救市等方面對EESA法案予以修訂，加強對社會公眾利益的保護。這都為我國系統(tǒng)性金融風險的防范處置制度提供了三方視角，多方利益的保護和平衡是我國制度建設中需要重點關(guān)注的內(nèi)容。

六、結(jié)語

雖然美國2008年金融危機的緊急處置EESA法案曾飽受詬病，但分析其具體執(zhí)行情況、后續(xù)效果和存在的問題，對我國的系統(tǒng)性金融風險防范和處置制度的建設不無裨益。法律的借鑒必須要和本土環(huán)境相融合，我國系統(tǒng)性金融風險的防范和處置制度建設必是在借鑒他國制度經(jīng)驗的基礎上，走針對我國金融市場實際問題的中國特色之路。

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