資本項(xiàng)目開放形勢下充分發(fā)揮外匯窗口作用的再思考

陶進(jìn)會

近年來，我國資本項(xiàng)目外匯管理改革力度進(jìn)一步加大，除個(gè)別領(lǐng)域外，資本項(xiàng)目外匯交易已基本實(shí)現(xiàn)了可兌換，資本項(xiàng)目外匯管理的工作重心也由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。從近幾年的管理實(shí)踐看，隨著改革的逐步深入，市場主體及外匯局內(nèi)部管理人員對外匯窗口的作用在認(rèn)識上存在偏頗，“放”與“管”、“力”和“度”等定位不準(zhǔn)，切合不足。因此，對外匯窗口在資本項(xiàng)目管理中的職能進(jìn)行再定位、作用進(jìn)行再認(rèn)識具有現(xiàn)實(shí)必要性。

一、資本項(xiàng)目開放形勢下外匯窗口含義及職能定位

從狹義的角度講，外匯窗口是指對外傳導(dǎo)政策、辦理業(yè)務(wù)、指導(dǎo)業(yè)務(wù)的窗口（簡稱小窗口）。長期以來，基層外匯局內(nèi)設(shè)部門按照經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、國際收支等業(yè)務(wù)條線設(shè)立，行政審批業(yè)務(wù)實(shí)行分條線“多個(gè)窗口”模式，各條線相對獨(dú)立并向上級業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)?！秶鴦?wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)[2015]6號）下發(fā)以后，外匯總局出臺了《關(guān)于外匯管理行政審批有關(guān)工作事項(xiàng)的通知》（匯發(fā)[2015]31號），進(jìn)一步規(guī)范了行政審批行為，基層外匯管理部門對外業(yè)務(wù)實(shí)施“一個(gè)窗口”受理。從廣義的角度講，外匯窗口包括兩層含義：一是外匯管理部門提供的管理與服務(wù)在涉外主體中的影響范圍、影響程度;二是市場主體對外匯管理與服務(wù)的重視程度，即市場主體在重大涉匯事項(xiàng)決策、具體涉匯業(yè)務(wù)操作等方面能否意識到外匯管理的存在（簡稱大窗口）。

（一）傳導(dǎo)政策

目前基層外匯管理政策傳導(dǎo)渠道主要有三個(gè)：一是外匯管理部門窗口傳導(dǎo);二是外匯管理部門傳導(dǎo)到外匯指定銀行，再由外匯指定銀行傳導(dǎo);三是外匯管理部門通過各類新聞媒體進(jìn)行傳導(dǎo)。從近幾年的實(shí)踐情況看，銀行作為外匯政策傳導(dǎo)的“二傳手”，有時(shí)對外匯管理政策傳導(dǎo)重視不夠，多數(shù)只停留在對客戶咨詢的簡單宣傳解釋上。新聞媒體宣傳主要側(cè)重于外匯政策法規(guī)條文的轉(zhuǎn)載，傳導(dǎo)作用效果較差。只有外匯部門的窗口傳導(dǎo)是速度最快、效率最高的一種傳導(dǎo)方式，傳導(dǎo)政策意圖最準(zhǔn)確、最直接，越來越成為外匯管理政策傳導(dǎo)和信息反饋的主渠道。

（二）攔截風(fēng)險(xiǎn)

目前，基層外匯管理部門在辦理包括資本項(xiàng)目在內(nèi)的“窗口”業(yè)務(wù)中，堅(jiān)持“管理”與“服務(wù)”并重，在提高效率的同時(shí)，還能夠在遵循邏輯合理性、商業(yè)合理性原則的基礎(chǔ)上，對外匯交易背景的真實(shí)性進(jìn)行審核，綜合評估金額、幣種、期限等與之相應(yīng)的基礎(chǔ)交易背景是否匹配，判斷業(yè)務(wù)是否具有真實(shí)交易背景，攔截操作性風(fēng)險(xiǎn)以及跨境資金異常流動風(fēng)險(xiǎn)。在資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管體系下，只有通過“外匯窗口”，才能直接與涉匯主體進(jìn)行業(yè)務(wù)對接，才能真正掌握客戶的交易性質(zhì)和目的，了解資金的來源與用途，把風(fēng)險(xiǎn)攔截在窗口辦理的萌芽階段。

（三）感應(yīng)市場

外匯管理部門在辦理“窗口”業(yè)務(wù)中，能夠第一時(shí)間掌握企業(yè)的“活信息”，并與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，挖掘企業(yè)的真實(shí)意圖，掌握企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營狀況，提高主體監(jiān)測分析、現(xiàn)場檢查的準(zhǔn)確性、完整性。除此之外，能夠依托窗口優(yōu)勢及時(shí)掌握客戶的第一手信息，第一時(shí)間掌握客戶的政策需求與反饋，為上級決策提供有力參考。在資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管體系下，“外匯窗口”掌握的信息除了具有“最直接”的特征外，還具有“面廣”“點(diǎn)多”的特征。

二、外匯窗口在資本項(xiàng)目管理與服務(wù)中成效初顯

（一）探索運(yùn)用行之有效的窗口指導(dǎo)工具

當(dāng)前，在具有市場化、宏觀審慎特點(diǎn)的資本項(xiàng)目外匯管理工具較少的背景下，外匯管理窗口指導(dǎo)以其靈活性和針對性的特點(diǎn)，為外匯政策的傳導(dǎo)提供了更為直接有效的渠道與載體。一是印發(fā)指導(dǎo)意見文件。闡述一定時(shí)期資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)發(fā)展與管理的基本思想、原則和要求，并提出指導(dǎo)意見，對區(qū)域內(nèi)的資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)作出相對具體的要求，使市場主體能夠明晰業(yè)務(wù)發(fā)展方向。二是建立行業(yè)自律機(jī)制。以行規(guī)行約制約成員單位行為，在行業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督制約，促進(jìn)行業(yè)整體規(guī)范、有序及良性發(fā)展。三是管理例會。定期、不定期地組織關(guān)聯(lián)單位召開會議，傳達(dá)上級文件和會議精神，通報(bào)情況，協(xié)調(diào)工作，有效促進(jìn)了監(jiān)管部門間的政策與工作協(xié)同，增進(jìn)了監(jiān)管部門與被監(jiān)管對象的相互交流。四是約談單位負(fù)責(zé)人。要求市場主體主要負(fù)責(zé)人等到外匯局就資本項(xiàng)目相關(guān)情況進(jìn)行說明或澄清，使被約談單位能夠從決策層面重視和認(rèn)識有關(guān)情況，及時(shí)調(diào)整和規(guī)范經(jīng)營行為。五是現(xiàn)場走訪。直接到企業(yè)開展現(xiàn)場談話和走訪，對其政策執(zhí)行情況和風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行一般性評估，從而直接明了地掌握第一手情況，對于審慎性評估有較大幫助。六是發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)提示函。根據(jù)行政執(zhí)法檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測情況，要求企業(yè)對資本項(xiàng)目相關(guān)非常規(guī)情況以書面形式進(jìn)行說明，增強(qiáng)外匯管理政策的嚴(yán)肅性和合規(guī)性。

（二）探索實(shí)施行之有效的窗口指導(dǎo)模式

在銀行層面：一是銀行需將網(wǎng)點(diǎn)信息變更、從業(yè)人員變更、內(nèi)控制度變更等基礎(chǔ)類信息到外匯管理部門備案。特別在外匯業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對銀行管理層及經(jīng)辦人員自身素質(zhì)及重視程度的核實(shí)。二是指導(dǎo)銀行將展業(yè)原則融入相關(guān)內(nèi)控制度當(dāng)中，加強(qiáng)內(nèi)部管控，并要求銀行對包括資本項(xiàng)目在內(nèi)的所有外匯業(yè)務(wù)，凡涉及業(yè)務(wù)審核風(fēng)險(xiǎn)的（重點(diǎn)是合規(guī)性和真實(shí)性等），都要進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)告。外匯管理部門在非現(xiàn)場監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的超過預(yù)警值的資本項(xiàng)目異常線索，也及時(shí)向銀行進(jìn)行預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)提示，并通過銀行的“橋連”作用傳達(dá)外匯管理部門的管理意圖。三是建立對外匯指定銀行考核機(jī)制，定期對銀行執(zhí)行包括資本項(xiàng)目在內(nèi)的外匯政策法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)做出較為全面客觀的評價(jià)。銀行層面的窗口指導(dǎo)模式在提升銀行業(yè)務(wù)的合規(guī)性、提高外匯管理部門的非現(xiàn)場監(jiān)測效率等方面起到了重要作用。在企業(yè)層面：一是集中開展對重點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)的業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，進(jìn)一步發(fā)揮重點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)工作效能。二是選擇開展對有潛在業(yè)務(wù)需求的重點(diǎn)企業(yè)的業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。三是繼續(xù)堅(jiān)持“全面走訪”制度。對企業(yè)走訪的內(nèi)容主要是包括資本項(xiàng)目在內(nèi)的外匯管理政策的新變化，業(yè)務(wù)辦理流程的新變化，并開展必要的政策輔導(dǎo)。企業(yè)層面的窗口指導(dǎo)模式營造了良好的外匯生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)了企業(yè)在日常工作中自我約束的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識。在其他層面：通過在服務(wù)大廳擺放宣傳展板、懸掛宣傳橫幅、利用電子顯示屏滾動播放宣傳標(biāo)語、發(fā)送宣傳短信等方式向市場主體普及外匯管理新政策，進(jìn)一步提高市場主體誠信守法經(jīng)營意識。

（三）探索運(yùn)用“關(guān)聯(lián)性分析模式”

在辦理資本項(xiàng)目窗口業(yè)務(wù)中，堅(jiān)持做到三大關(guān)聯(lián)：一是與歷史業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)。以當(dāng)前的行政許可業(yè)務(wù)為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對其歷史涉外交易及外匯業(yè)務(wù)的事中事后非現(xiàn)場核查。重點(diǎn)核查企業(yè)資本金到位及結(jié)匯情況、外債業(yè)務(wù)情況、股權(quán)轉(zhuǎn)讓交割情況、利潤匯出情況等;對境外投資企業(yè)主要核查資本金匯出情況、對外擔(dān)保情況、返程投資情況等。二是與關(guān)聯(lián)方業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)。核查與企業(yè)有直接資金往來的關(guān)聯(lián)方涉外交易和外匯業(yè)務(wù)。核查的重點(diǎn)是關(guān)聯(lián)交易的合規(guī)性、與該筆業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性等。三是與經(jīng)常項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)。核查與當(dāng)前資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)有直接關(guān)系的經(jīng)常項(xiàng)目涉外交易情況。實(shí)質(zhì)就是通過當(dāng)前資本項(xiàng)目行政許可業(yè)務(wù)的辦理實(shí)現(xiàn)對同一主體涉外交易及外匯業(yè)務(wù)的事中事后非現(xiàn)場核查。核查的重點(diǎn)是該筆涉外交易與相關(guān)聯(lián)的其他項(xiàng)目。

三、影響發(fā)揮窗口管理與服務(wù)效能的主要因素

（一）宏觀層面：在“放”與“管”的定位上存在偏頗

近年來，為深入推進(jìn)“放管服”改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，全面提升外匯局行政服務(wù)大廳窗口服務(wù)水平，基層外匯管理部門采取多種措施對現(xiàn)有窗口服務(wù)方式進(jìn)行了改進(jìn)提升，精細(xì)化的便民服務(wù)手段得到了業(yè)務(wù)主體的一致好評。值得關(guān)注的是隨著資本項(xiàng)目的逐步放開，部分涉匯主體在享受便利化的同時(shí)，容易忽視外匯管理的存在。產(chǎn)生這種狀況的根本原因是缺乏窗口指導(dǎo)方面的量化指標(biāo)和硬性限制，只能通過勸告、建議等方式來影響市場主體的經(jīng)營策略與行為，屬于溫和的、勸諭式的柔性工具，缺乏像現(xiàn)金管理部門“假幣沒收”規(guī)定的剛勁，也缺乏檢查部門“違規(guī)處罰”的硬勁。

（二）中觀層面：在“力”和“度”定位上存在偏頗

一是不同部門之間的“力”和“度”定位存在偏頗。如，政府層面設(shè)置的相關(guān)目標(biāo)容易與外匯管理目標(biāo)存在偏差，特別是地方政府熱盼的“招商引資”業(yè)務(wù)，有些是外匯管理部門限制的業(yè)務(wù)，這種情況下，地方政府的行政壓力容易對窗口指導(dǎo)產(chǎn)生干擾。二是銀行和企業(yè)的執(zhí)行偏差會影響整體成效。不同機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員對資本項(xiàng)目外匯政策理解的差異，外匯業(yè)務(wù)主管和經(jīng)辦人員調(diào)整變動頻繁，企業(yè)管理層與業(yè)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)不到位等因素，都會導(dǎo)致外匯管理部門窗口指導(dǎo)的效果受到影響。三是外匯局分支機(jī)構(gòu)特別是縣市支局普遍存在人員短缺老化問題，綜合素質(zhì)與外匯履職要求存在差距，容易削弱窗口管理與服務(wù)的效能。

（三）微觀層面：在“后”和“續(xù)”的定位上存在偏頗

一是對窗口業(yè)務(wù)后續(xù)跟蹤不夠，往往難以做到全程跟蹤指導(dǎo)。二是窗口指導(dǎo)工具，如約談、提示函等難以與現(xiàn)場檢查工具進(jìn)行有效切合，往往窗口業(yè)務(wù)辦理完畢或者窗口指導(dǎo)完畢后，很少做到后續(xù)的現(xiàn)場檢查，影響了窗口指導(dǎo)效果。

四、資本項(xiàng)目開放形勢下對外匯窗口職能的再思考

（一）資本項(xiàng)目開放給窗口指導(dǎo)、服務(wù)與管理帶來新挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，我國資本項(xiàng)目開放進(jìn)程明顯加快。資本項(xiàng)目開放也給窗口指導(dǎo)、服務(wù)與管理帶來新的挑戰(zhàn)：一是政策傳導(dǎo)面臨新的挑戰(zhàn)。主要原因是資本項(xiàng)目外匯政策實(shí)施的宏觀環(huán)境和傳導(dǎo)機(jī)制更具國際化、外部化特征，資本項(xiàng)目外匯政策與匯率政策間的傳導(dǎo)路徑日趨融合，政策效果可能相互制約，相互博弈。這種情況下，外匯窗口在政策傳導(dǎo)的導(dǎo)向性、可調(diào)性等方面就很重要。二是攔截風(fēng)險(xiǎn)面臨新的挑戰(zhàn)。主要原因是隨著資本項(xiàng)目的放開，跨境資本流動的波動性顯著增強(qiáng)，短期資本流動沖擊的風(fēng)險(xiǎn)將加大。這種情況下，外匯窗口的風(fēng)險(xiǎn)攔截面臨一定的挑戰(zhàn)，既不能影響資本流動，又不能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“放”與“管”、“力”和“度”、“后”和“續(xù)”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是充分發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用的關(guān)鍵

資本項(xiàng)目管理向事中事后轉(zhuǎn)移，并不意味著“窗口管理”的放松。因此，需要對外匯窗口的“放”與“管”、“力”和“度”、“后”和“續(xù)”的關(guān)系進(jìn)行再定位和再認(rèn)識。既要發(fā)揮窗口指導(dǎo)的“力”，又要把握好“度”;既要做到全方位服務(wù)，釋放政策“放”方面的紅利，又要維護(hù)市場穩(wěn)定、公平、有序，體現(xiàn)外匯管理的“管”的職能;涉及具體業(yè)務(wù)，不僅有“后”，更要有“續(xù)”。“放”與“管”、“力”和“度”、“后”和“續(xù)”做到了協(xié)調(diào)統(tǒng)一，充分發(fā)揮外匯窗口的管理與服務(wù)功能就有了底蘊(yùn)。

（三）發(fā)揮“小窗口”的管理與服務(wù)職能應(yīng)與提擴(kuò)“大窗口”相協(xié)調(diào)

無論是發(fā)揮窗口指導(dǎo)的管理職能，還是發(fā)揮窗口指導(dǎo)的服務(wù)職能，最后的宗旨是支持涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高外匯管理部門在市場主體意識中的地位，同時(shí)，也是為了打造一只資本項(xiàng)目管理的“無形的手”，真正實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)管。

五、相關(guān)建議

（一）宏觀層面

增加窗口指導(dǎo)的剛性與彈性。在政策設(shè)計(jì)上對“外匯窗口”適當(dāng)傾斜，做到剛?cè)岵?jì)：一是著眼于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以區(qū)別于行政審批、行政執(zhí)法檢查的“軟”方式，向銀行和涉匯企業(yè)傳達(dá)外匯管理的調(diào)控意向與要求，使其自覺采取措施來落實(shí)外匯管理政策。二是體現(xiàn)問題導(dǎo)向，根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)測提供的數(shù)據(jù)，鎖定對市場主體的風(fēng)險(xiǎn)提示，發(fā)揮事前事中的監(jiān)管作用。三是與風(fēng)險(xiǎn)管控相結(jié)合，結(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)特色甄別高危對象，及時(shí)管控和化解風(fēng)險(xiǎn)，保障外匯市場健康穩(wěn)定發(fā)展。四是與市場主體自律相結(jié)合，督促市場主體自覺處理好自身利益與執(zhí)行外匯管理政策的關(guān)系，按規(guī)定的方向和幅度調(diào)控外匯資金的流動閥門，切實(shí)守好流出流入的關(guān)口。

（二）中觀層面

做好事前事中的勸誡引導(dǎo)。一是加強(qiáng)窗口指導(dǎo)工具的組合使用，做好事前事中的勸誡引導(dǎo)，并在必要時(shí)，果斷跟進(jìn)現(xiàn)場核查、檢查等監(jiān)管手段，堅(jiān)決處置違法違規(guī)行為。二是人民銀行、外匯局、金融系統(tǒng)之間，應(yīng)根據(jù)監(jiān)管監(jiān)測需要適時(shí)進(jìn)行多層面的溝通協(xié)調(diào)，明確外匯管理窗口指導(dǎo)的目標(biāo)、內(nèi)容和范圍等，突出窗口指導(dǎo)的針對性。三是通過監(jiān)管例會、電話、網(wǎng)絡(luò)等溝通渠道，督導(dǎo)銀行將外匯政策落實(shí)到位，并在日常業(yè)務(wù)辦理過程中把政策傳導(dǎo)至市場主體。

（三）微觀層面

豐富窗口管理與服務(wù)手段。一是充分運(yùn)用技術(shù)手段提高管理與服務(wù)效率。強(qiáng)化科技手段，擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集與審核范圍，優(yōu)化數(shù)據(jù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對涉匯主體跨境收支數(shù)據(jù)的全面采集。二是強(qiáng)化主體監(jiān)管理念，推進(jìn)經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管，做到“分中有合、合中有分”，培育綜合監(jiān)管能手，有效提升穿透式事中事后監(jiān)管水平。三是擴(kuò)大與上級機(jī)構(gòu)、地方政府主管部門和內(nèi)部監(jiān)管部門之間的信息交流共享，增進(jìn)互信合作，提升窗口指導(dǎo)合力。四是形成傳導(dǎo)反饋機(jī)制，了解窗口指導(dǎo)的實(shí)際效果，為政策修訂提供第一手資料，更好地服務(wù)決策。

（責(zé)任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS）