公共服務(wù)動機視角下的公務(wù)員工資福利制度改革

楊曉曦

長期以來，中國的歷次工資福利制度改革均未有效提高公務(wù)員隊伍的素質(zhì)和能力。公共服務(wù)動機為分析公務(wù)員工資福利制度的現(xiàn)狀提供了一個新的視角，本文通過工資福利制度影響工作績效、工作滿意度進(jìn)而影響公共服務(wù)動機的內(nèi)在邏輯，發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)存工資福利制度的本質(zhì)問題，從而認(rèn)為應(yīng)有針對性地進(jìn)行工資福利制度改革，進(jìn)一步提高公務(wù)員的素質(zhì)和能力，增強其為人民服務(wù)的公共服務(wù)動機。

一、從公共服務(wù)動機分析公務(wù)員工資福利制度的可行性

(一)工資福利制度概念界定

工資福利制度是公務(wù)員管理制度的核心。公務(wù)員的工資福利制度是指關(guān)于公務(wù)員管理的法律法規(guī)中有關(guān)公務(wù)員工資和福利的構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)、原則、形式等內(nèi)容的規(guī)定。公務(wù)員的工資具體包括基本工資、津貼、補貼和獎金，以貨幣形式呈現(xiàn)。公務(wù)員的福利主要指工時制度、休假制度、補休制度等非貨幣形式。

在對“現(xiàn)行公務(wù)員人事制度和公務(wù)員管理制度中哪些地方迫切需要改進(jìn)”問題的調(diào)研結(jié)果顯示，應(yīng)答者認(rèn)為迫切改進(jìn)程度由高到低的前5名分別是：工資福利待遇、晉升機制、社會保障制度、培訓(xùn)機制和績效考核制度(人數(shù)分別為1198、1043、744、736、680，其中樣本總數(shù)為1680人)，具體的選擇人數(shù)和頻率(1)指百分比，指選擇該選項的數(shù)量與全部選項數(shù)量的比例，總和為100%，區(qū)別于個案百分比。如圖1所示。該項調(diào)查能直觀反映出干部管理制度改革的迫切性，其中，有1198名被調(diào)查公務(wù)員認(rèn)為需要迫切改進(jìn)公務(wù)員工資福利制度，占樣本總數(shù)的71.3%，公務(wù)員工資福利制度成為公務(wù)員管理制度微觀分析的首個要素。

圖1 認(rèn)為需要迫切改進(jìn)制度的頻數(shù)和頻率圖資料來源：作者依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析后用SPSS25.0自制。

(二)公共服務(wù)動機概念界定

公共服務(wù)動機( Public Service Motivation，簡稱 PSM)是研究公務(wù)員管理的新興視角。最早系統(tǒng)闡述公共服務(wù)動機(PSM)含義的是美國學(xué)者 Perry和Wise，他們在1996年發(fā)表的論文《公共服務(wù)的動機基礎(chǔ)》中指出，作為一種人類需求，公共服務(wù)動機是人們渴望消除或滿足的一種“心理匱乏或需求”。他們把公共服務(wù)動機定義為“個人主要或完全基于公共制度與組織的動機所驅(qū)使的傾向”。(2)Perry, J L. Measuring Public Service Motivation： An Assessment of Construct Reliability and Validity [J]. Journal of Public Administration Research and Theory，1996，6(1)：5-12.在此基礎(chǔ)上，Perry制訂了公共服務(wù)動機的調(diào)查問卷，并對376名研究生進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為公共服務(wù)動機結(jié)構(gòu)由參與公共政策制定的吸引力、對公共利益的承諾、公民同情心和自我犧牲等四個維度組成。(3)佩里還指出實際上自我犧牲也可以被合并，但是由于文獻(xiàn)中自我犧牲常被視為一個維度因此予以保留。

筆者根據(jù)中部某市公務(wù)員的調(diào)研數(shù)據(jù)，對工資福利制度與公共服務(wù)動機進(jìn)行了回歸分析，數(shù)據(jù)表明，這四個維度的提升與工資福利制度的合理化均呈正相關(guān)。這一分析發(fā)現(xiàn)論證了從公共服務(wù)動機視角研究公務(wù)員工資福利制度現(xiàn)狀及改革的可行性。

(三)公共服務(wù)動機對公務(wù)員工資福利制度的可行性分析

1.將公共服務(wù)動機引入制度研究是程序與目的統(tǒng)一性的要求

公共服務(wù)動機是公務(wù)員在既有社會政治文化環(huán)境下所具有的公共精神，體現(xiàn)了為人民服務(wù)的內(nèi)在信念。近期研究中，謝秋山、陳世香在“公共服務(wù)動機研究的未來趨勢”研究中，認(rèn)為公共服務(wù)動機研究很大程度上忽略了制度主義視角，指出“現(xiàn)在的公共服務(wù)動機研究過于強調(diào)倫理而忽視了制度層面因素，殊不知，制度在很大程度上決定了倫理發(fā)育程度”，并呼吁“把制度作為重要因素引入公共服務(wù)動機研究”。(4)謝秋山、陳世香：《國外公共服務(wù)動機研究：起源、發(fā)現(xiàn)與局限性》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2015年第1期。方振邦、唐健在梳理了公共服務(wù)動機的既有應(yīng)用研究后，指出“在實踐層面需要將PSM與我國政府管理實踐相結(jié)合，以期提高我國的政府管理水平，如在公務(wù)員的選拔上給予PSM一定的權(quán)重考慮，關(guān)注應(yīng)聘者的從政動機?！?5)方振邦、唐?。骸豆卜?wù)動機理論及其應(yīng)用研究綜述》，《公共管理與政策評論》2014年第3期。從公共服務(wù)動機概念的邏輯上分析，行動和行動環(huán)境會影響動機形成，動機也會影響行動及行動環(huán)境。公共服務(wù)動機是一種對于公共利益的承諾，制度改革的目的也是對于公共利益的促進(jìn)和擴大，因此制度改革的目的也要求公共服務(wù)動機達(dá)到對公共利益的承諾。吳紹宏在研究中則認(rèn)為，建議明智的公共部門管理者善加利用公共服務(wù)動機，并將之納入公務(wù)員激勵體系，讓每一位公務(wù)員都能秉承“給市民提供服務(wù)是一種對政府整體的忠誠及為公共利益服務(wù)的義務(wù)、是熱愛和對他人的同情，是熱誠、憐憫的一種情懷”的服務(wù)理念。(6)吳紹宏：《公務(wù)員的工作滿意度、組織承諾與公共服務(wù)動機的關(guān)系探討——以澳門特區(qū)政府公務(wù)員為例》，《中國人力資源開發(fā)》2010年第9期。工資福利制度又是作為影響公共服務(wù)動機的首要核心因素，改善工資福利制度的目的是保障和提高公務(wù)員的公共服務(wù)動機。

2. 公共服務(wù)動機中的利他主義意向性程度決定工資福利制度激勵手段

研究公共服務(wù)動機實質(zhì)是在探討利他主義動機。在公務(wù)員工作實踐中，一方面，公務(wù)員存在多大程度的利他主義意向性，能夠激發(fā)多大程度的利他主義的意向性，亟待針對不同的人運用不同的激勵方式，最大限度地提升公務(wù)員公共服務(wù)動機的利他主義意向性；另一方面，工資福利制度是一種有效的激勵手段，只有根據(jù)利他主義的類型對公務(wù)員公共服務(wù)動機存在情況加以區(qū)分，才能夠?qū)⒐べY福利制度的激勵作用發(fā)揮至最佳。

利他主義的類型可以分為內(nèi)在論利他主義和外在論利他主義。內(nèi)在論利他主義指的是有指向性、有傾向性的，出于某種動機而產(chǎn)生的利他思想和行為。這種利他主義動機不一定與道德真值相聯(lián)系，只是內(nèi)心的情感主義帶來的傾向性表達(dá)。筆者認(rèn)為，公務(wù)員中徹頭徹尾的利己主義者和始終如一的利他主義者都是兩個極端，多數(shù)公務(wù)員是二者兼有的中間人。(7)楊曉曦：《公務(wù)員公共服務(wù)動機對“理性經(jīng)濟人”假設(shè)的驗證》，《東岳論叢》2018第7期。公務(wù)員大部分是利他主義和利己主義兼而有之者，因此從公共服務(wù)動機視角出發(fā)，依據(jù)“高、中、低”的公共服務(wù)動機水平，可以將公務(wù)員分為三種不同模型：“內(nèi)在論利他主義”者、“內(nèi)外利他主義兼之”者、“外在論利他主義”者。其中，徹頭徹尾的利他主義者屬于“內(nèi)在論利他主義”者，他們的公共服務(wù)動機處于高水平；徹頭徹尾的利己主義者屬于“外在論利他主義”者，這些人的公共服務(wù)動機處于低水平；利他主義、利己主義二者兼有的中間人屬于“內(nèi)外利他主義兼之”者，他們的公共服務(wù)動機處于中間水平(如圖2所示)。

圖2 公務(wù)員三種模型與公共服務(wù)動機水平對應(yīng)圖資料來源：作者自制。

首先，內(nèi)在論利他主義者常常在其內(nèi)心 “天下為公”的情感要求下，自覺踐行公共服務(wù)動機，其中包括當(dāng)公共服務(wù)與自己需求、利益相沖突時，他們會選擇壓抑、忽視、犧牲自己的需求和利益。從公共服務(wù)動機對理性經(jīng)濟人假設(shè)的驗證中發(fā)現(xiàn)，人是善惡并存的，如果工資福利制度不能長期保證他們最低限度的需求和利益，其公共服務(wù)動機水平會逐漸降低。

因此，工資福利制度必須主動予以保護(hù)其必要的客觀需求和利益需要，以不斷形成他們的工作積極性。其次，外在論利他主義者通常要依靠外在約束才能很好履行其公共服務(wù)責(zé)任。當(dāng)公共服務(wù)與自己的需求利益沖突時，他們有可能先滿足自己的利益。因此，激發(fā)其內(nèi)在的自我犧牲、同情心維度是首要因素。最后，“內(nèi)外利他主義兼之”者，需要工資福利制度內(nèi)外兼有的激勵方式。

結(jié)合這三種模型的分析，我們發(fā)現(xiàn)用公共服務(wù)動機分析工資福利制度能夠更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)公務(wù)員外在要求其自我犧牲與內(nèi)在自我規(guī)訓(xùn)的利他取向的矛盾。這一矛盾的關(guān)鍵是現(xiàn)行工資福利制度亟待精準(zhǔn)反饋公務(wù)員的基本需求和利益，從而將外在利他主義的要求與內(nèi)在利他主義的同情心結(jié)合起來，最大限度地保證內(nèi)外兼有的利他主義者的穩(wěn)定性，依靠工資福利制度的規(guī)制，形成穩(wěn)定的公共服務(wù)動機。

3. 工資福利制度是影響公共服務(wù)動機的首要核心因素

筆者以調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在數(shù)據(jù)模型選擇上，將干部管理制度重要性和迫切性的研究細(xì)化為三個維度：公共服務(wù)動機、工作積極性和工作績效。分析得出“頻率”較“人數(shù)”能更清晰地反映工資福利制度的影響程度，因此選擇“頻率”作為數(shù)據(jù)變量。據(jù)此，制度問題突出性(用Y表示)與三個維度公共服務(wù)動機(用X1表示)、工作積極性(用X2表示)和工作績效(用X3表示)的關(guān)系可用以下模型表示：

Y=(X1+X2+X3)/3(8)本公式為干部管理制度重要性衡量模型，通過數(shù)據(jù)來分析干部管理制度的重要性，公式為本研究制。。

據(jù)此，得出八個干部管理核心制度的問題迫切性程度以及與三個指標(biāo)程度的具體情況。Y(制度問題突出性)數(shù)據(jù)值反映出干部管理制度問題的大小和迫切程度。被調(diào)查的八個制度的重要性程度由高到低依次是工資福利制度、晉升機制、績效考核制度、權(quán)益保障制度、社會保障制度、培訓(xùn)機制、交流制度、紀(jì)律約束制度，其Y值分別為18%、15.4%、10.4%、9.3%、8.9%、7.1%、6.8%、5.5%。(如表1所示)

表1 公務(wù)員管理制度問題重要性和迫切性分析表

注：X1=(強化頻率+弱化頻率)/2，X2=影響頻率，X3=(提高頻率+削弱頻率)/2；Y= (X1+X2+X3)/3。

資料來源：作者依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)用SPSS25.0自制。

由表1可知，工資福利制度是最突出問題。根據(jù)以上Y值的分析，發(fā)現(xiàn)公務(wù)員工資福利制度作為公務(wù)員管理制度微觀分析的首個要素，源自被調(diào)查公務(wù)員的選擇，Y值(問題的突出性或改革迫切性)最高。作為首要影響公共服務(wù)動機的核心因素，工資福利一方面具有根本性、保障性的自身特征；另一方面具有問題突出性、改革迫切性的現(xiàn)實特征。

二、公共服務(wù)動機視角下現(xiàn)有工資福利制度存在的問題

結(jié)合調(diào)研結(jié)果和現(xiàn)實工資福利制度的運行情況，分析發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行公務(wù)員工資福利制度工資結(jié)構(gòu)不合理、級別工資級差過小、福利制度不規(guī)范等問題降低了內(nèi)在論利他主義者的工作績效，削弱了外在論利他主義者的公共服務(wù)動機，難以激勵引導(dǎo)內(nèi)外利他主義兼之者提升公共服務(wù)動機水平。

(一)作為公共利益給予個人利益的一種反饋，現(xiàn)有工資福利制度降低了內(nèi)在論利他主義類型公務(wù)員的工作績效

問卷結(jié)果顯示，有891名被調(diào)查公務(wù)員認(rèn)為工資福利待遇削弱了工作績效。將公共服務(wù)動機與工作績效中的工資福利待遇選擇進(jìn)行回歸分析(如表2)，得出回歸系數(shù)為0.05，顯示二者具有顯著的影響，表示公共服務(wù)動機的增加帶來選擇工資福利待遇的增加，從側(cè)面反映出工資福利對工作績效的直接影響和對公共服務(wù)動機的間接影響。

表2 公共服務(wù)動機與工資福利制度(工作績效)的回歸分析表

因變量： 工資福利待遇

資料來源：作者依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)用SPSS25.0自制。

公務(wù)員認(rèn)為的工資是由本人對工資的認(rèn)識而定的。這種認(rèn)識包括三個方面：(1)公務(wù)員能否受到激勵；(2)公務(wù)員得到的工資和他人所得的工資相比是否被公平對待；(3)公務(wù)員得失比例與他人得失比例是否一致。

作為公共利益對個人利益的反饋，當(dāng)公務(wù)員工資難以維持基本生活、增長程度跟不上CPI增長、公務(wù)員工資與其他行業(yè)差別懸殊等問題出現(xiàn)時，工資制度不合理的問題就凸顯出來。(9)公務(wù)員工資自2006年《公務(wù)員法》實施以來增加較小，與物價上漲的社會環(huán)境不一致。圖1所顯示的“工資福利需要迫切改進(jìn)”，表明公務(wù)員對目前工資制度的普遍不認(rèn)同，也就造成了上述“工資制度影響公共服務(wù)動機和工作績效”的問題。工資過低尤其抑制內(nèi)在利他主義類型公務(wù)員過高的公共服務(wù)動機。

(二)公務(wù)員對現(xiàn)有工資制度整體滿意度低，嚴(yán)重削弱了外在論利他主義類型公務(wù)員的公共服務(wù)動機

工資福利制度成為迫切改革之首，反映了其問題突出性。在對“我當(dāng)前的工資福利水平與我期望的水平相符(問卷SAT1題目)”的調(diào)研中，有1068名被調(diào)查公務(wù)員表示“不同意”或“非常不同意”，而選擇“同意”或“非常同意”的人數(shù)僅為259人，僅占樣本總數(shù)的15.4%(如圖3所示)。由此可見，公務(wù)員對現(xiàn)有的工資福利水平的滿意度較低。

圖3 “工資福利水平與預(yù)期水平是否相符”數(shù)據(jù)圖資料來源：作者依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)用SPSS25.0自制。

與此同時，筆者對一些外在利他主義類型公務(wù)員進(jìn)行訪談，如李甲(10)本報告出現(xiàn)的名字均是化名，特此說明。(化名)和其弟弟李乙。李甲認(rèn)為當(dāng)前公務(wù)員工資偏低，影響了部分公務(wù)員的工作積極性，他指出：“公務(wù)員要講求奉獻(xiàn)，但是目前的收入分配制度不如人意。我的工資一月4000多元；我弟弟在民營企業(yè)，一年年薪200多萬元。目前公務(wù)員家庭的生活壓力比較大，家人生活費用及子女的上學(xué)費用對自己工資形成不小的挑戰(zhàn)?！崩钜覄t直言：“我想從政，鑒于公務(wù)員工資很難自立，就進(jìn)民營企業(yè)了?！?11)李甲，1974年生，就職于中部某市某縣。李乙，1979年生，就職于廣州某房地產(chǎn)公司。兩兄弟的訪談，直觀地反映出公務(wù)員工資制度的工作效應(yīng)。

數(shù)據(jù)顯示，1002名被調(diào)查公務(wù)員認(rèn)為現(xiàn)有工資福利待遇弱化了自己的公共服務(wù)動機。以公共服務(wù)動機為自變量，以工資福利待遇是否強化和弱化公共服務(wù)動機為因變量進(jìn)行線性回歸分析(如表3)?；貧w系數(shù)為0.002，表示公共服務(wù)動機對是否選擇工資福利制度具有顯著的影響，公共服務(wù)動機高的公務(wù)員選擇工資福利待遇的概率增大。

表3 公共服務(wù)動機與工資福利制度(公共服務(wù)動機)的回歸分析

因變量： 工資福利待遇

資料來源：作者依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)用SPSS25.0自制。

通過調(diào)研得出的中部某市公務(wù)員的公共服務(wù)動機普遍偏高的情況下，證明“自我實現(xiàn)”的需要更符合公務(wù)員公共服務(wù)動機的標(biāo)準(zhǔn)。將外在利他主義者轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)外兼有的利他主義者，是工資福利制度作為重要的激勵手段需要察覺的問題。

(三)工資結(jié)構(gòu)不合理，難以引導(dǎo)內(nèi)外兼之利他主義類型公務(wù)員提升公共服務(wù)動機水平

1. 職級和工資檔次組成的“網(wǎng)格”過小，無法有效、準(zhǔn)確激勵公務(wù)員提升公共服務(wù)動機

2006年《公務(wù)員工資制度改革方案》規(guī)定：級別工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作實績和資歷，由級別和級別工資檔次組成，其中級別由15個調(diào)整為27個。具體的級別工資可參見下表“鄉(xiāng)科級副職和科員的級別工資標(biāo)準(zhǔn)表”。同時，新的《公務(wù)員工資制度改革實施辦法》規(guī)定：“公務(wù)員年度考核累計五年稱職及以上的，從次年1月1日起在所任職務(wù)對應(yīng)級別內(nèi)晉升一個級別，級別工資就近就高套入晉升后級別對應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)?！边@可以概括為“就近就高”原則。理解了這兩個規(guī)定后，結(jié)合表4，就可以算出公務(wù)員職級變遷后的級別工資變化情況。

表4 鄉(xiāng)科級副職和科員的級別工資標(biāo)準(zhǔn)表

資料來源：作者依據(jù)2016年7月1日起實施的公務(wù)員基本工資調(diào)整方案制

根據(jù)最新級別工資標(biāo)準(zhǔn)表，職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)由原來的每月510元至5250元分別提高到每月585元至7835元；各級別起點標(biāo)準(zhǔn)由原來的每月810元至6135元分別提高到現(xiàn)行的每月1020元至6496元(12)人社部(2018):《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,中華人民共和國人力資源和社會保障部：http：//www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201805/t20180521_294290.html。。鄉(xiāng)科級副職和科員的級別工資(二十七級到十七級)職級工資已嚴(yán)重落后于日常生活消費指數(shù)。過低的工資，無法保障具有高水平的公共服務(wù)動機的“內(nèi)在論利他主義”公務(wù)員的基本生活需求，更無法滿足公共服務(wù)動機處于中低水平的“內(nèi)外利他主義兼之”和“外在利他主義”的公務(wù)員的需求。調(diào)研中，本報告了解到一名公務(wù)員的“質(zhì)疑”。該公務(wù)員參加工作5年后，職級在2018年元旦進(jìn)行了調(diào)整，由“二十四級2檔”調(diào)整為“二十三級1檔”，也就是說級別工資由1250元調(diào)整為1257元(可參見表4)?！?年工作，級別工資只漲了7元”，他覺得公務(wù)員工資制度有點“滑稽”。“5年漲7元”的現(xiàn)象突出反映了級別和級別檔次組成的“網(wǎng)格”過于密集。實踐中，“網(wǎng)格過小”使級別工資的激勵作用流于形式，不能滿足公共服務(wù)動機處于不同水平的公務(wù)員的不同利益需求。級別工資對公務(wù)員的公共服務(wù)動機精準(zhǔn)激勵不足，使整體工資過度依賴公務(wù)員的職務(wù)檔次，形成了“有了職務(wù)，什么都大漲”的現(xiàn)實，公共服務(wù)動機被扭曲，誘發(fā)腐敗問題產(chǎn)生。

2. 基本工資與津貼補貼出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，嚴(yán)重扭曲公務(wù)員的公共服務(wù)動機

目前，中國公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)體現(xiàn)“死+活”的特點：基本工資為固定的“死”標(biāo)準(zhǔn)，津貼、補貼、獎金等為各地不同、各時期不同的“活”標(biāo)準(zhǔn)。2015年，中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌和工資調(diào)整，2017年，全國基本完成此輪工資調(diào)整。就基本工資而言，各地均是根據(jù)2015年《公務(wù)員工資制度改革實施辦法》(以下簡稱《辦法》)發(fā)放，《辦法》自2006年執(zhí)行以來每隔幾年便略有調(diào)整，卻嚴(yán)重忽視了地區(qū)多樣性。如廣州市正科級公務(wù)員每月能拿到20000元左右的工資，上海市正科級公務(wù)員每月能拿到14000元左右，北京市正科級公務(wù)員每月能拿到10000元左右，而中部某市的正科級公務(wù)員每月卻僅拿到3500元左右的工資，其差別就體現(xiàn)在津補貼(如表5所示)的差異。

表5 中部某市直機關(guān)在職人員津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)

資料來源：中部某市人力資源和社會保障局工資科。

依據(jù)2017年公務(wù)員津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)表，通過工資結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)可以看出，規(guī)范后起步年的津貼補貼，正廳、副廳、正處、副處、正科、副科、科員、辦事員的垂直壓縮率為1.60、1.50、1.37、1.30、1.13、1.09、1.02、1。(13)2017年公務(wù)員津貼標(biāo)準(zhǔn)表http://m.chashebao.com作為基本工資補充的津補貼已成為工資的主體，在廣州、上海、北京等地，津補貼是基本工資的五倍以上，而中部某市的津補貼約為工資的兩倍，這嚴(yán)重弱化了基本工資的主體地位，津貼補貼卻成為工資的重要激勵部分，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)“倒掛”的不良現(xiàn)象。工資與津貼補貼主次失衡，使得很多公務(wù)員通過改善工作績效提高職級來增加工資的意愿降低，而獲取高職務(wù)、多津貼則成為主要意愿。不注重改善工作績效自然無法提升公共服務(wù)動機水平，這種“倒掛”現(xiàn)象正在逐步扭曲公務(wù)員的公共服務(wù)動機。

3. 福利制度不規(guī)范，無法有效保障公務(wù)員工作的積極性，挫傷公共服務(wù)動機

公務(wù)員管理制度中的福利制度是指公共機構(gòu)為了提高公務(wù)員及其家庭生活水平、增加歸屬感、激發(fā)工作積極性、提高工作績效等而支付的貨幣及服務(wù)等分配方式，包括工時制度、休假制度等，例如年休假、節(jié)假日發(fā)放的大米和食物油等實物福利、集體旅游等福利服務(wù)。

2018年5月，《瞭望》新聞周刊記者觀察廣東、江蘇、湖南、云南、寧夏、遼寧等地的公務(wù)員發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)、不同層級的公務(wù)員大多工作負(fù)荷巨大，“白加黑”、“五加二”是常態(tài)化工作時間。寧夏一副處級干部說： “最忙時，整整一年的周末沒休息過。有時連續(xù)一個月每晚10點以后才能回家，最夸張的一次三天沒合眼?！崩ッ髂郴鶎愚k事處正科級公務(wù)員說：“基層單位加班很頻繁：周末開會、臨時安排工作、出現(xiàn)大雨雪等極端天氣都要值守?！苯Y(jié)合個案訪談，本調(diào)研發(fā)現(xiàn)政府辦、縣委辦、組織部等需要統(tǒng)籌全局的部門工作量大、強度高。(14)云南中共事業(yè)單位考試培訓(xùn)(2018)：《告訴你真實的公務(wù)員生活狀態(tài)》，新浪看點： http：//k.sina.com.cn/article_3853804356_e5b46344001007s4v.html?cre=newspagepc&mod=f&loc=1&r=9&doct=0&rfunc=76。這反映出公務(wù)員雖然名義上有福利制度可依，但實際上卻無享受福利制度之實?！翱疹^福利”成為挫傷公務(wù)員公共服務(wù)動機的重要原因。

由于各種超負(fù)荷的工作導(dǎo)致福利制度長期得不到規(guī)范執(zhí)行，目前公務(wù)員的休假制度多停留在書面上，真正意義上的帶薪休假制度并沒有執(zhí)行落實下去。研究表明，超負(fù)荷、連續(xù)化的工作狀態(tài)并不能保障工作質(zhì)量和管理效率，實際上卻忽視、傷害了那些擁有高水平公共服務(wù)動機的“內(nèi)在論利他主義”者的利益；造成“對法律法規(guī)蔑視”的習(xí)慣，加劇“外在論利他主義者”和“內(nèi)外兼之利他主義者”違反外在要求與約束去滿足自己的私利，從而降低其公共服務(wù)動機水平。

好的福利制度的建立對公共服務(wù)動機和工作績效起著正向的激勵作用。但從這種福利制度輸出的結(jié)果來分析，如果公務(wù)員應(yīng)得的激勵沒有得到，很可能導(dǎo)致他們從其他方面尋求補償，進(jìn)一步增強他們的利己主義，進(jìn)而挫傷、降低其公共服務(wù)動機水平。

三、細(xì)化工資福利制度改革，提升公務(wù)員公共服務(wù)動機

工資福利制度的改革要針對其激勵不同類型公務(wù)員時所面臨的困境；同時根據(jù)公務(wù)員處于不同水平公共服務(wù)動機這一特點，對其現(xiàn)存問題加以區(qū)分，做到精確分析其面臨的困境和存在的問題，持續(xù)推進(jìn)和不斷細(xì)化，發(fā)揮其保障和激勵公共服務(wù)動機的作用。

(一)加速改革步伐，限期實現(xiàn)工資調(diào)整的目標(biāo)

公務(wù)員工資福利的改革具有“牽一發(fā)而動全身”的復(fù)雜性，存在較大的困難。表現(xiàn)在2006年至今公務(wù)員的基本工資是“高度獨立、雷打不動”。

圖4 2017年各地區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資資料來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局(2018)。

中部某市調(diào)研顯示，九成公務(wù)員的年平均工資在2萬到4萬元左右，表明當(dāng)下干部的工資處于社會平均工資水平的中下游(如圖4所示)?！鞍四昵耙煌朊嫖鍓K錢，現(xiàn)在漲到二十塊了，而我的工資基本沒動”，調(diào)研中一名干部如是反映工資改革的迫切性。

俗話說“巧婦難為無米之炊”，“基本不動”的工資已嚴(yán)重影響公務(wù)員的公共服務(wù)動機，就算是那些有著高水平公共服務(wù)動機的內(nèi)在論利他主義者，也會因為工資長期不能滿足其基本需求而望“公共服務(wù)”卻步。因此，困難不能成為停止前進(jìn)的理由，應(yīng)加速推進(jìn)改革，一方面保障內(nèi)在論利他主義者的基本需求，不能讓其“既流汗又流血”；另一方面通過改革滿足“內(nèi)外兼之利他主義者”、“外在論利他主義者”的利益和需求，鞏固其公共服務(wù)動機，引導(dǎo)其公共服務(wù)動機水平不斷提高。在改革過程中，建議制定詳盡的改革路線圖和時間表，限期完成調(diào)整目標(biāo)。就工資調(diào)整的路徑，可以采取以下兩個措施：

一是出臺專門的法律法規(guī)細(xì)化公務(wù)員工資福利規(guī)定和行為。尤其是對于各地區(qū)津補貼的規(guī)定應(yīng)制定更為細(xì)化的分類標(biāo)準(zhǔn)；二是依托提高基本工資水平來促進(jìn)整體工資的上漲。一方面要全面落實2018年中共中央辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》關(guān)于“健全干部待遇激勵保障制度體系，完善機關(guān)事業(yè)單位基本工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制，實施地區(qū)附加津貼制度，完善公務(wù)員獎金制度，推進(jìn)公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，健全黨和國家功勛榮譽表彰制度，做好平時激勵、專項表彰獎勵工作，落實體檢、休假等制度，關(guān)注心理健康，豐富文體生活，保證正常福利，保障合法權(quán)益”(15)新華網(wǎng)(2018)：《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，新華網(wǎng)： http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-05/20/c_1122859959.htm。的規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平等，綜合提高公務(wù)員的基本工資水平；另一方面，探討調(diào)整基本工資結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和必要性，將必要的津補貼公開調(diào)整為工資或者增加工齡工資等。

(二)重點推進(jìn)級別工資改革，保證職務(wù)工資和職級工資并行均衡發(fā)展

《公務(wù)員工資制度改革實施辦法》顯示，公務(wù)員職務(wù)反映職級，職級對應(yīng)一定的職務(wù)。職務(wù)與干部的權(quán)力和義務(wù)對應(yīng)，構(gòu)成干部職業(yè)發(fā)展的一道權(quán)力階梯；而職級與干部的利益與尊嚴(yán)對應(yīng)，構(gòu)成干部職業(yè)發(fā)展的利益階梯。二者相互聯(lián)系，又相互獨立。目前，工資中的“大頭”——津補貼——是由干部的職務(wù)決定的(如表5所列)。從這個角度看，職級所決定的工資水平甚至達(dá)不到整體工資水平的20%。訪談中，中部某市有80%左右的公務(wù)員在副科級職務(wù)以下退休，也就是說他們的職務(wù)工資微乎其微，僅僅依靠職級工資卻“難承其擔(dān)”。因此，要重點推進(jìn)級別工資的改革，使職務(wù)工資和級別工資并行且均衡發(fā)揮作用，保障公務(wù)員，尤其是基層公務(wù)員的公共服務(wù)動機和工作積極性?？山梃b深圳分類改革的經(jīng)驗：按照“職務(wù)與職級并行”的思路，讓大部分人退休時的“天花板”能抬高到副處的待遇。(16)王紅茹：《深圳公務(wù)員分類改革：退休人員大比例享副處待遇》，新浪網(wǎng)： http：//news.sina.com.cn/c/2014-03-25/014329782489.shtml. 2014-03-25。完善“綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)”的職務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)，工資待遇不再與行政職務(wù)掛鉤；根據(jù)與現(xiàn)行公務(wù)員工資水平的一定比照關(guān)系，簡化工資構(gòu)成，將工資總額“打包”為薪級工資，共設(shè)置若干個薪級，按照綜合平衡的原則確定與行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員各職級的對應(yīng)關(guān)系，每個職級對應(yīng)若干個薪級，根據(jù)個人年功積累和現(xiàn)實表現(xiàn)情況，每年年度考核稱職以上等次的，可在其職級對應(yīng)的薪級范圍內(nèi)晉升一個薪級，每3至5年滿足條件可晉升一個職級。同時，將住房、醫(yī)療、保健等福利待遇與薪級切實掛鉤，更好地保障公共服務(wù)動機處于不同水平的公務(wù)員的利益和需求。

(三)以公開和細(xì)化為抓手，維護(hù)工資制度的公平性

第一，將津補貼“陽光化”，以公開、透明的方式減少地區(qū)間和部門間的工資差異。“陽光化”具有“受益而不覺失之則難存”的特點。首先，將公務(wù)員收入規(guī)范化，津貼、補貼、獎金等眾多“隱性”透明化；其次，平衡“清水衙門”和 “有權(quán)有錢”的地區(qū)和部門的收入水平。從兩方面杜絕“灰色現(xiàn)象”。

在制度上解決津補貼不公平的重要舉措就是：推行“陽光化”工資，保證在同一崗位上工作的同級別的公務(wù)員收入相近?！瓣柟夤べY”的持續(xù)發(fā)展需要兩個方面的基礎(chǔ)：一是將津貼、補貼明細(xì)化，合理的保留并公開，不合理則果斷淘汰；二是需要干部整體工資調(diào)整的支持，使公務(wù)員“正大光明”地拿薪酬，維護(hù)公平，發(fā)揮激勵作用。

第二，細(xì)化工資調(diào)整的結(jié)構(gòu)因素，建議增加工齡、任職年限等因素在工資中的比重。目前工資結(jié)構(gòu)中的基本工資和津補貼，都是依據(jù)干部的職務(wù)和職級來決定的，而對干部的工齡、任職年限等“年限價值”考慮不足，造成了新的平均主義傾向，導(dǎo)致干部間的不公平影響。平衡好公務(wù)員工資改革前后的個體之間的矛盾，消除“不患寡而患不均”的不公平現(xiàn)象，需要細(xì)化工資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可將資歷因素納入工資結(jié)構(gòu)或設(shè)置“陽光化”的工齡補貼。

第三，建立定期調(diào)整機制，增加工資制度的動態(tài)性和靈活性?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“國家實行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”；“國家建立公務(wù)員工資的正常增長機制”。結(jié)合《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，一是要定期開展公務(wù)員收入調(diào)查，由調(diào)查主體(國家統(tǒng)計部門或委托獨立第三方機構(gòu))每年對公務(wù)員隊伍的工資進(jìn)行調(diào)查，包括基本工資、津貼、補貼、福利(貨幣化)等，做到“分類調(diào)查，整理分析”；二是將調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，與經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、其他行業(yè)工資水平等具體指標(biāo)進(jìn)行對比，確定工資調(diào)整比率；三是由專門部門和機構(gòu)(如人力資源和社會保障部)負(fù)責(zé)進(jìn)行公務(wù)員工資的調(diào)整，包括工資的定向調(diào)高或定向調(diào)低，確保制度的執(zhí)行落地、開花、結(jié)果。

(四)在工資福利制度中，量化地引入績效考核，在此基礎(chǔ)上增大貨幣福利

1. 構(gòu)建工資與獎懲相結(jié)合的關(guān)系，建立工資與績效的緊密關(guān)系，增強公共服務(wù)動機水平

借鑒法國、日本、英國等國家普遍實行行政考核與行政獎懲相匹配的管理制度。如法國公務(wù)員績效突出，可以獲得的獎金是工資的一倍，一般也都占到工資的八成。又如日本《一般職員報酬法》指出，公務(wù)員的性能分析和績效考核結(jié)果是公務(wù)員加薪評估的主要依據(jù)，在公務(wù)員的工資福利中，獎金占到16%。英國公務(wù)員工資福利制度對高級公務(wù)員實行年薪制，對低級公務(wù)員實行周薪制，獎金占到工資的20%，根據(jù)其工作表現(xiàn)決定增加或減少。公務(wù)員的激勵機制應(yīng)增強，使問題最突出的副處級公務(wù)員，得到上升的空間、實現(xiàn)自我價值的空間；引入績效獎金，使個人所得與能力、績效、貢獻(xiàn)相掛鉤，與此同時，對引入績效和獎金進(jìn)行明確的規(guī)定，提升其公共服務(wù)動機和行政效率。

2. 工資福利制度和晉升制度要更為緊密地結(jié)合在一起，最大化提高公務(wù)員的公共服務(wù)動機

通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)公務(wù)員管理中工資福利制度和晉升制度與公共服務(wù)動機具有高相關(guān)性。如果把這兩者結(jié)合起來分析公務(wù)員管理制度，將大大提高公務(wù)員的公共服務(wù)動機。筆者認(rèn)為，在制定公務(wù)員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)將動態(tài)與靜態(tài)手段相結(jié)合。

一方面，要綜合考慮公務(wù)員的工作類別、職務(wù)、能做什么、能做到哪種程度，來確定工資的基本程度，真正起到激勵作用，強化公務(wù)員公共服務(wù)動機下自我價值實現(xiàn)的需求；另一方面，應(yīng)結(jié)合中國發(fā)展?fàn)顩r的國情，將公務(wù)員工資福利收入與社會收入分配水平進(jìn)行比較，增加生活必需品價格補貼，定期調(diào)整保證公務(wù)員的生活不受經(jīng)濟因素的影響。從理論上講，確立一個高于平均水平的工資福利標(biāo)準(zhǔn)，有利于減少貪污腐敗等削弱公共服務(wù)動機的隱性風(fēng)險。

(五)依托信息整合與共享平臺， 保證公務(wù)員工資福利管理的數(shù)據(jù)化和公開化

公務(wù)員管理制度改革，要根據(jù)大數(shù)據(jù)時代要求，深入剖析公務(wù)員的公共服務(wù)動機情況以及其他基礎(chǔ)信息，不同部門之間的數(shù)據(jù)共享，解決數(shù)據(jù)信息的堆積和不同版本數(shù)據(jù)的更新問題，讓公務(wù)員管理系統(tǒng)形成清晰的電子信息支持。

公務(wù)員管理中所有的指標(biāo)都可以借助大數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧炕?，從而省去偏差性思考對于時間的浪費，從而為我們提供整體性、宏觀性概念思考。應(yīng)針對所有公務(wù)員工資管理、晉升管理、考核管理建立最低層面的數(shù)據(jù)庫，并不斷地更新。通過數(shù)據(jù)的建立，找出每一位公務(wù)員的優(yōu)勢所長，增加破格使用人才的準(zhǔn)確性；將數(shù)據(jù)的指標(biāo)與工齡指標(biāo)進(jìn)行評比，真正做到人盡其才，真正能夠精確保障和提升每一位公務(wù)員的公共服務(wù)動機水平。

結(jié) 語

綜上所述，在進(jìn)行了工資福利制度與公共服務(wù)動機的回歸分析中確立兩者的高度相關(guān)性之后，結(jié)合工資福利制度現(xiàn)存問題分析改革的具體方案和對策，再進(jìn)行以公共服務(wù)動機為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)信息重組，工資福利制度的改革方案初具雛形。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員的公共服務(wù)動機在不同部門之間的情況有所不同，不同級別之間公共服務(wù)動機的情況也不同，這就需要運用不同的、有針對性的激勵手段去提高各類公務(wù)員的公共服務(wù)動機。工資福利制度作為一種激勵手段，在不同利他主義類型的公務(wù)員中發(fā)揮的作用不同。強化公務(wù)員工資福利制度的激勵機制，要針對不同公務(wù)員的公共服務(wù)動機制定出與組織的相互責(zé)任關(guān)系，根據(jù)具體的分析確定哪種激勵方式對于此種類型的公務(wù)員更為奏效。