論構(gòu)建監(jiān)察案件刑事立案程序的必要性

摘要：《監(jiān)察法》的貫徹實施，為職務(wù)犯罪案件提供了一種全新的“監(jiān)察調(diào)查—刑事訴訟”辦案模式。在這種模式下，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，而非偵查。這種兼具職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查的綜合性調(diào)查權(quán)在打擊職務(wù)違法犯罪時更加有力，但同時也在監(jiān)察案件銜接刑事訴訟程序時產(chǎn)生了諸多問題。刑事立案程序的價值和功能主要在于：刑事立案程序的開局性;刑事立案程序是偵查（調(diào)查）及強(qiáng)制措施適用的前提。若以監(jiān)察立案替代刑事立案，會產(chǎn)生刑事訴訟門檻的降低以及強(qiáng)制措施等制度適用困難等。增設(shè)監(jiān)察案件刑事立案程序，有助于解決這一區(qū)分難題，不再制約監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的配合，有效地實現(xiàn)反腐敗目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪;監(jiān)察案件;刑事訴訟;刑事立案程序

中圖分類號：D925.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）22-0078-03

一、問題緣起

《中華人民共和國監(jiān)察法》（后文簡稱《監(jiān)察法》）于2018年第十三屆全國人大一次會議表決通過。根據(jù)《監(jiān)察法》，以往由檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被全新的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)而取代，統(tǒng)一由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。這種全新模式下的調(diào)查權(quán)顯然要更具綜合性，因為其綜合了黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)[1]10-20。這種整合了反腐敗資源的綜合性調(diào)查權(quán)無疑提升了反腐敗工作的工作效率。但是問題同樣接踵而至。首先，職務(wù)犯罪案件在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時并未進(jìn)行過刑事立案，而僅有監(jiān)察立案。這就在邏輯上產(chǎn)生了疑問：監(jiān)察調(diào)查程序在何時轉(zhuǎn)化為刑事訴訟程序？其次，《刑事訴訟法》修正后規(guī)定，監(jiān)察案件在移送至檢察機(jī)關(guān)時，檢察機(jī)關(guān)必須先拘留被調(diào)查人。這樣做在法理上亦存難題：當(dāng)某一案件確實刑事立案程序時，能否直接進(jìn)入審查起訴程序？或者直接適用強(qiáng)制措施[2]167-172？拘留等涉及人身自由的強(qiáng)制措施是最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，這就要求做出此類強(qiáng)制措施決定的程序必須合法無瑕疵。在我國傳統(tǒng)的刑事訴訟理論中，被使用刑事強(qiáng)制措施的人必須是刑事案件中的犯罪嫌疑人。而在監(jiān)察案件中，沒有刑事立案程序就對被調(diào)查人采取刑事強(qiáng)制措施，顯然突破了傳統(tǒng)刑事訴訟理論對強(qiáng)制措施的做法，在邏輯上產(chǎn)生了疑問。諸如此的邏輯與法理難題還有很多，或多或少地制約著《監(jiān)察法》 與 《刑事訴訟法》的配合， 并且在一定程度上造成了我國刑事訴訟程序的不統(tǒng)一。為了能夠有效地打擊職務(wù)犯罪，必須要順暢地實現(xiàn)兩法的銜接。就目前來看，無論是修改《刑事訴訟法》抑或是一些銜接辦法，都無法很好地解決既存問題，這是因為監(jiān)察委員會的設(shè)立是一種“體制創(chuàng)新”[3]2-7，單純地依靠現(xiàn)有的刑事訴訟理論，無法充分解決這種全新體制所帶來的法法銜接問題，同時這些問題也制約著監(jiān)察案件的起訴、審判等程序。應(yīng)當(dāng)明確，《監(jiān)察法》 與 《刑事訴訟法》的銜接實質(zhì)上是監(jiān)察調(diào)查程序向刑事訴訟程序的轉(zhuǎn)化，目前的銜接問題主要是兩個程序銜接節(jié)點(diǎn)模糊，適用法律不明確，從而出現(xiàn)了監(jiān)察案件辦理過程中各機(jī)關(guān)之間的配合制約不到位等問題。構(gòu)建監(jiān)察案件刑事立案程序?qū)⒂兄谄平獯祟愲y題，刑事立案程序本身所具有開啟刑事訴訟程序的功能，對監(jiān)察案件進(jìn)行刑事立案程序，明確刑事訴訟階段的開啟，可使理論上和實務(wù)中的邏輯得以通順。

二、刑事立案程序的價值和功能

《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義中指出，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)直接依法審查、提起公訴，具體工作由現(xiàn)有公訴部門負(fù)責(zé)，不需要檢察機(jī)關(guān)再進(jìn)行立案①。司法實踐中也基本都按照此種觀點(diǎn)進(jìn)行操作。學(xué)界中有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)察立案時，所要求的“犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分”之證明標(biāo)準(zhǔn)明顯高于“有犯罪事實，需要追究刑事責(zé)任”的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，因此無需檢察機(jī)關(guān)再次立案。此觀點(diǎn)似乎是解決了監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的審查起訴銜接問題，但仍然存在著邏輯不恰之處。從立法角度來看，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》，前者主要規(guī)定的是職務(wù)違法犯罪案件監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查等內(nèi)容，屬監(jiān)察調(diào)查階段;后者則規(guī)定的主要是犯罪案件進(jìn)入到刑事訴訟程序之后的具體內(nèi)容。因此，監(jiān)察立案與刑事立案并非擇一的排他關(guān)系，而是分別規(guī)定職務(wù)犯罪案件各階段的必經(jīng)程序。前述觀點(diǎn)僅從證明標(biāo)準(zhǔn)的高低上判斷適用法的取舍，過于注重實務(wù)的可操作性，忽視了《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的配合，以及法律理論自身的邏輯自洽性。傳統(tǒng)訴訟法理論將立案視為刑事訴訟開啟的標(biāo)志，即沒有立案程序，就沒有刑事訴訟。即便是全新的“監(jiān)察調(diào)查—刑事訴訟”辦案模式，也應(yīng)當(dāng)遵循“無立案，無訴訟”的傳統(tǒng)規(guī)則，這不僅通順了辦理職務(wù)犯罪案件流程的邏輯，同時維持了刑事訴訟法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從上述方面來看，刑事立案程序不可省略，也不可被監(jiān)察立案所取代。從立案程序的價值和功能方面分析，更容易明確此種觀點(diǎn)。

（一）刑事立案程序的開局性

刑事案件必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行，但在訴訟過程中，可能因某種法定事由或其他客觀原因的出現(xiàn)導(dǎo)致訴訟程序終止[4]。由此類規(guī)定不難看出，并非全部的刑事案件都需要經(jīng)過所有的訴訟階段。然而，立案則是每一個刑事案件都必須經(jīng)過的階段，這也是由刑事立案程序自身的功能所決定的。

立案程序的“開局性”功能還在于其明確了刑事案件和犯罪嫌疑人的產(chǎn)生起點(diǎn)。需要明確的是，在職務(wù)犯罪案件中，案件根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查，而并非依據(jù)《刑事訴訟法》。當(dāng)監(jiān)察案件要根據(jù)《刑事訴訟法》審查起訴時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《刑事訴訟法》將監(jiān)察案件轉(zhuǎn)化為刑事案件，將被調(diào)查人轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人，這是監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的審查起訴銜接的核心問題[5]19-24，也是實現(xiàn)法法順暢銜接的關(guān)鍵。按照《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接節(jié)點(diǎn)似乎是監(jiān)察機(jī)關(guān)將調(diào)查的所有案卷材料、證據(jù)及被調(diào)查人移送至檢察機(jī)關(guān)。然而在普通刑事案件中，材料及人的到案并非意味著刑事訴訟的開啟。例如，犯罪嫌疑人的自首及如實供述自己的犯罪行為并不意味著訴訟程序的開啟，只有當(dāng)公安機(jī)關(guān)立案之后，上述的到案行為才產(chǎn)生法律上的意義。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)的移送行為并非刑事訴訟程序開啟的標(biāo)志，只有經(jīng)過了刑事立案程序，刑事案件和犯罪嫌疑人才產(chǎn)生。倘若材料及人的到案就產(chǎn)生了立案的效果，對于自首及扭送的普通刑事案件，立案程序也就失去了意義。

（二）刑事立案程序是偵查（調(diào)查）及強(qiáng)制措施適用的前提

根據(jù)我國《刑事訴訟法》，偵查的前置程序即為刑事立案。偵查的重要功能之一在于依法適時地采用拘留、逮捕等強(qiáng)制措施。而適用強(qiáng)制措施，是為了保障訴訟活動的順利進(jìn)行?！侗O(jiān)察法》通過后，檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的做法是先拘留，再決定是否采取逮捕等強(qiáng)制措施。根據(jù)我國《刑事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施的相關(guān)規(guī)定以及傳統(tǒng)刑事訴訟理論，強(qiáng)制措施涉及公民人身自由等權(quán)利，在適用時必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定和程序，最重要的是主體“適格”，也即適用強(qiáng)制措施的人應(yīng)當(dāng)是犯罪嫌疑人或者被告人。學(xué)界對于這種先拘留再決定的做法有所質(zhì)疑：未經(jīng)刑事立案的案件能否進(jìn)行審查起訴程序并采取強(qiáng)制措施？這顯然是對刑事訴訟體系又一沖擊。在傳統(tǒng)刑事訴訟程序中，公安機(jī)關(guān)立案偵查終結(jié)后移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)在接受公安機(jī)關(guān)移送的案件時，只需辦理受案手續(xù)。此種做法與監(jiān)察案件的辦理十分相似，卻又有質(zhì)的不同。公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，是依據(jù)《刑事訴訟法》立案偵查的刑事案件，也就是說，刑事案件和犯罪嫌疑人自立案時就已經(jīng)產(chǎn)生，檢察機(jī)關(guān)只需決定是否繼續(xù)沿用相應(yīng)的強(qiáng)制措施即可。而監(jiān)察案件的產(chǎn)生依據(jù)于《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察立案本身不僅針對職務(wù)違法行為，還針對職務(wù)犯罪行為。在二者尚存差異的前提下，監(jiān)察立案并不能代替刑事立案為案件的偵查及強(qiáng)制措施的適用提供合法依據(jù)，這將造成明顯的程序不協(xié)調(diào)的問題。

三、監(jiān)察立案與刑事立案的差異

學(xué)界亦有觀點(diǎn)：監(jiān)察立案可以取代刑事立案。其理由為：在刑事訴訟程序中，將立案作為偵查的前置程序，其目的在于避免任意地啟動偵查程序，導(dǎo)致犯罪嫌疑人的合法權(quán)益受到侵犯，這暗含著立案對偵查的控制功能。但是，監(jiān)察案件在移送審查起訴時已經(jīng)完成了犯罪調(diào)查和證據(jù)收集工作，立案程序也已不再能發(fā)揮上述功能。為監(jiān)察案件辦理刑事立案手續(xù)，既要判斷是否有案件發(fā)生，又要判斷是否滿足逮捕起訴條件，在程序上“鋪床疊被”[7]73-76。筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)指出了監(jiān)察立案與刑事立案的不同，但有些以偏概全。監(jiān)察立案與刑事立案的差異集中體現(xiàn)在立案對象的差異，即案件對象性質(zhì)的差異。不同性質(zhì)的立案程序會開啟不同的訴訟階段，也會由此產(chǎn)生對案件不同的處理方式。若以監(jiān)察立案替代刑事立案，會產(chǎn)生如下問題。

（一）刑事訴訟門檻的降低

要搞清楚監(jiān)察立案與刑事立案的差異，首當(dāng)其沖的問題就是明確二者的立案對象，這關(guān)乎監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，也關(guān)乎兩種程序的啟動。監(jiān)察立案的對象是職務(wù)違法行為與職務(wù)犯罪行為。同時，監(jiān)察案件的立案應(yīng)當(dāng)符合三個條件：一是確有職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的事實發(fā)生②;二是需要追究法律責(zé)任;三是按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。而刑事立案的對象是犯罪行為，必須同時具備兩個條件：一是有犯罪事實發(fā)生;二是需要追究刑事責(zé)任。

基于前文所述，刑事立案的對象相較之于監(jiān)察立案的對象，最大的區(qū)別就是監(jiān)察立案不僅僅針對職務(wù)違法行為，也針對職務(wù)犯罪行為，而刑事立案的對象則只針對犯罪行為。因此，在立案對象的性質(zhì)上存在差異，監(jiān)察立案當(dāng)然無法代替刑事立案，并且監(jiān)察立案的范圍明顯寬于刑事立案。在這種背景下，若以監(jiān)察立案取代刑事立案，則會導(dǎo)致一些低位階的違法案件被當(dāng)作犯罪案件而進(jìn)入刑事訴訟程序，在實際上造成了刑事訴訟門檻的降低，這與傳統(tǒng)刑事訴訟體系有所不符，也會造成國家刑事程序法制不統(tǒng)一。

（二）強(qiáng)制措施等制度適用困難

職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，均屬于《監(jiān)察法》所規(guī)定的調(diào)查對象，但依據(jù)的法律規(guī)定、處罰方式等均有所不同。換言之，對于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，《監(jiān)察法》缺乏明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。在《監(jiān)察法》中所規(guī)定的部分強(qiáng)制措施，如訊問被調(diào)查人、搜查和技術(shù)調(diào)查等措施，僅針對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人適用。這會給監(jiān)察案件中強(qiáng)制措施的區(qū)別適用帶來困難，有可能導(dǎo)致調(diào)查人員在調(diào)查時任意地認(rèn)定適用強(qiáng)制措施，不符合程序法定原則。

增設(shè)監(jiān)察案件刑事立案程序，有助于解決這一區(qū)分難題。對一些輕微的職務(wù)違法案件，進(jìn)行監(jiān)察立案，依據(jù)《監(jiān)察法》所規(guī)定的調(diào)查程序進(jìn)行調(diào)查;而涉嫌職務(wù)犯罪的或者由職務(wù)違法調(diào)查出存在其他職務(wù)犯罪行為的案件，則進(jìn)行刑事立案，以查清犯罪事實及證據(jù)、是否提起公訴并追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任為目標(biāo)進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)不同的案件性質(zhì)區(qū)別適用不同的調(diào)查程序，這亦避免了調(diào)查人員在案件調(diào)查時任意地適用強(qiáng)制措施，使程序法定原則更好的體現(xiàn)在監(jiān)察調(diào)查程序當(dāng)中。

結(jié)語

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的順暢銜接，不僅有利于各辦案機(jī)關(guān)之間更好地配合制約，以達(dá)到有效打擊職務(wù)違法犯罪行為的目的，同時也有利于全新的辦理模式銜接傳統(tǒng)刑事訴訟理論體系，以達(dá)到其自身的邏輯自洽。要實現(xiàn)兩法的順暢銜接，首當(dāng)其沖的問題就是應(yīng)當(dāng)對二者進(jìn)行區(qū)分，明確《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的不同之處。只有如此才能更加清楚二者之間的關(guān)系并非排它關(guān)系，而是規(guī)定職務(wù)犯罪案件的不同階段的配合制約關(guān)系。既然如此，將監(jiān)察調(diào)查階段與刑事訴訟階段加以區(qū)分，就能更加明確不同階段的法律適用問題。因此，構(gòu)建監(jiān)察案件刑事立案程序就十分必要了。

綜上，確立監(jiān)察案件刑事立案程序不僅能夠解決兩法銜接的法理矛盾，更有助于理清監(jiān)察案件辦理流程，建立邏輯通順的監(jiān)察案件理論體系。同時，更能加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓監(jiān)察案件的處理結(jié)果更加公平、公正。

注釋：

①中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社。

②要強(qiáng)調(diào)的是，此處“事實”僅指初步確認(rèn)的職務(wù)違法職務(wù)犯罪事實，而非全部的事實。無論調(diào)查還是偵查，都是一項由表及里的探究違法犯罪事實的活動，不能要求必須查清全部違法犯罪事實再進(jìn)行立案，尤其是對于職務(wù)犯罪來說，經(jīng)常出現(xiàn)犯罪事實被違法事實掩蓋或鏈接的情況。

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作者簡介：黨浩洋（1997—），男，漢族，陜西西安人，單位為西安財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，研究方向為刑事訴訟法學(xué)。

（責(zé)任編輯：易衡）