我國農(nóng)村公共管理問題淺析

潘學飛

[摘要]為了加快我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，改變農(nóng)村落后的面貌和生活條件，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，從農(nóng)村行政管理部門、農(nóng)村教育體制、農(nóng)村經(jīng)營體制、農(nóng)村社會保障體系、農(nóng)村公共管理人才、宗族關(guān)系等方面簡要分析并提出相應(yīng)對策，實現(xiàn)我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村的教育文化事業(yè)等取得較大進步，使農(nóng)民的收入不斷增加，改善農(nóng)民的生活水平，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;公共管理;人才;社會;振興

[中圖分類號]F27[文獻標識碼]A

1 農(nóng)村公共管理的概念理論

1.1 公共管理的含義

公共管理是以政府為主導(dǎo)的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織為實現(xiàn)公共利益，為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。良好的公共管理對人權(quán)的尊重，同時也是社會公平的重要體現(xiàn)。農(nóng)村公共管理不僅是對農(nóng)村農(nóng)民的真實體現(xiàn)，它是一種更加具體、實際的管理活動。農(nóng)村公共管理是我國公共管理的重要組成部分，是我國社會主義建設(shè)的重要力量，也是我國基層穩(wěn)定的中間力量。

1.2 農(nóng)村公共管理的主要內(nèi)容

大力加強農(nóng)村公共設(shè)施，突出發(fā)展科教文衛(wèi)體育等公共事業(yè)，讓廣大農(nóng)民能夠共享改革開放以來的社會成果，為農(nóng)民參與政治、經(jīng)濟、文化建設(shè)提供必要的設(shè)施保障;村民通過農(nóng)民基層自治，依法管理和規(guī)范農(nóng)村各類組織和活動，加快農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，改善農(nóng)村的面貌，提高農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件，增強農(nóng)民的幸福感;同時調(diào)動社會非政府組織積極參與農(nóng)村公共管理之中，體現(xiàn)其存在價值，進行補缺。

1.3 農(nóng)村公共管理的必要性

農(nóng)村公共管理人員是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的頂梁柱，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃者，因此公共管理人員要代表農(nóng)民的利益，從農(nóng)民的角度出發(fā)，認真行使農(nóng)民賦予的權(quán)力，履行自己的義務(wù)，堅持科學發(fā)展觀，堅持以農(nóng)民的利益為工作重點，依靠社會各界的力量，因地制宜的提出適宜農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，制定出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)構(gòu)、農(nóng)村用地規(guī)劃方案，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展，切實解決農(nóng)民的實際問題，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷的把農(nóng)村產(chǎn)業(yè)做強做大，發(fā)展鄉(xiāng)村特色農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)結(jié)合實現(xiàn)農(nóng)業(yè)利益的最大化。同時注重保護農(nóng)民的切身利益，改變農(nóng)村固有的思想，讓農(nóng)村融入市場經(jīng)濟，努力改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，整治村容村貌，增加科教文衛(wèi)事業(yè)在農(nóng)村中的投入和發(fā)展，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化。

2 我國農(nóng)村公共管理面臨的問題

2.1 農(nóng)村行政管理部門臃腫

在我國鄉(xiāng)級政府，財政供養(yǎng)人員過多，鄉(xiāng)村兩級行政機構(gòu)積累了過大的管理成本，也積累了嚴重的債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政機關(guān)在農(nóng)村的末級政府，自然具備了國家政權(quán)的基本職能，其行政機構(gòu)的設(shè)置都要與上級行政部門一一對應(yīng)，對農(nóng)村的活動產(chǎn)生了過多的約束。

2.2 農(nóng)村教育體制不能適應(yīng)教育形式的發(fā)展

由于我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，城市與農(nóng)村有著很大的差異。在農(nóng)村中我國教育基礎(chǔ)設(shè)施都相對比較薄弱，而政府為了減少財政開支，在中西部地區(qū)實行中小學集中辦學，實行義務(wù)教育。但是由于經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村勞動力成為城市建設(shè)的主力軍，但是他們的教育等卻沒有得到應(yīng)有的重視，因而出現(xiàn)現(xiàn)在的農(nóng)村子女入學難等情況。政府應(yīng)當注重對農(nóng)村教育的投入，加強農(nóng)村教育的軟硬軟件建設(shè)，確保能夠縮小農(nóng)村與城市教育之間的差距，達到一種基本的平衡。

2.3 農(nóng)村經(jīng)營體制的制約

農(nóng)村現(xiàn)行的經(jīng)營體制嚴重制約了農(nóng)村公共管理的合理化和集約化。由于農(nóng)業(yè)行業(yè)的特殊性，各級政府和村委會并不能對農(nóng)民的經(jīng)營種植提供全方位的服務(wù)。但是由于我國土地特有制度導(dǎo)致村委會對土地具有流轉(zhuǎn)和租賃的權(quán)利，因而導(dǎo)致了土地的利用效率普遍降低?，F(xiàn)在由于經(jīng)濟的發(fā)展，土地的價值也來越重要，出現(xiàn)了政府的收入主要依靠土地來實現(xiàn)，同時加劇了村委會的權(quán)力影響，對村委會不能有效的監(jiān)督，更加加重了農(nóng)村基層服務(wù)的運行成本。

2.4 農(nóng)村社會保障體系的不完善

改革開放以來，國家經(jīng)濟實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，同時也帶動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。但是由于農(nóng)村固有的思想，導(dǎo)致農(nóng)村沒有構(gòu)建完善的社會保障體系。農(nóng)民的社會保障意識薄弱，積極性不高，特別是中西部不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的收入只能維持基本的開支，無力承擔一次性高額的養(yǎng)老保險金額。現(xiàn)階段，在農(nóng)村中家庭保障依舊是農(nóng)村中最主要的養(yǎng)老保險方式，依靠血緣關(guān)系構(gòu)建的家庭依舊是最堅固的保障，但是由于社會的發(fā)展，更多的子女遷入城市，出現(xiàn)的家庭空位現(xiàn)象，導(dǎo)致部分老人無人看管和照料，出現(xiàn)種種不孝的情況，國家的權(quán)益保障也無法進一步落實。

2.5 農(nóng)村公共管理人才的匱乏

農(nóng)村人才的缺乏已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展的重要問題之一。在國家落實政策時，對許多貧困的農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，確保硬件設(shè)施的全面保障。硬件設(shè)施在國家宏觀政策下得到了有效保障，但是對于人才方面的發(fā)展卻是發(fā)展緩慢，管理薄弱。農(nóng)村人才資源長期處于匱乏狀態(tài)，農(nóng)村落后的面貌在人們的心中已經(jīng)根深蒂固，因此很多人才在選擇就業(yè)時依舊會留在大城市中，連農(nóng)村大學生也避免再次回到農(nóng)村，選擇在城市中就業(yè)。

2.6 親緣宗族關(guān)系的制約

現(xiàn)代社會是一個法制社會，但是在中西部農(nóng)村依據(jù)存在著依靠親緣宗族關(guān)系的農(nóng)村人情社會。在一個相對比較小的范圍內(nèi)，人情關(guān)系補充解決法律制度的空缺，達到農(nóng)村公共管理的合理推動。但是在大范圍中由于人情社會的錯綜復(fù)雜容易出現(xiàn)基層管理組織的權(quán)利中空，甚至人情關(guān)系構(gòu)建強于法律制度，依靠威望和關(guān)系來實現(xiàn)農(nóng)村公共管理的落實。

2.7 非政府間組織定位錯亂

我國正處在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展尚不成熟，對非政府組織的界定不清晰，有的只是存在于學術(shù)方面，對農(nóng)村中迫切需要的多種非政府組織完全處于空白期。有時非政府組織反而成為政府施策的阻擋者，沒有正確的定位自己。同時由于許多政策的限制，導(dǎo)致非政府組織的活動相對較少，指導(dǎo)能力有限。

3 如何加強我國農(nóng)村公共管理

3.1 加快促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革，實現(xiàn)資源整合

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政單位，應(yīng)該因需而設(shè)，不能僅僅依靠行政權(quán)力的匹配增設(shè)部門，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政人員過于龐大。同時應(yīng)當將部分權(quán)力收歸縣一級單位，簡化部分手續(xù)，實現(xiàn)政策由縣到村的直接落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層的行政單位，應(yīng)當更多的為農(nóng)民服務(wù)，減輕農(nóng)民的負擔，而不是對政策進行考證和批示。

淡化村民委員會的行政職能?；鶎哟迕褡灾问俏覈囊豁椈局贫?，有利于維護國家和人民的穩(wěn)定。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的行政職能由村委會擔任，因此出現(xiàn)了很多腐敗、權(quán)責不清的事情。在農(nóng)村公共管理中，村委會應(yīng)當定義為農(nóng)民自治的群眾性的社區(qū)組織，給予農(nóng)民有更多的空間來管理和約束自己。

合理利用政府之間人才流動和精準扶貧的資源。在現(xiàn)有的環(huán)境中充分利用外來工作人員的思想，淡化原有的行政體制，簡化政府的職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能主要收歸縣級，同時村級的服務(wù)職能得到體現(xiàn)，讓農(nóng)民通過村委感受到溫暖，實惠。

3.2 大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)

繼續(xù)深入推進農(nóng)村義務(wù)教育，提高義務(wù)教育的質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，積極鼓勵高校畢業(yè)生到農(nóng)村中去就業(yè)，促進農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。以農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人為基礎(chǔ)，建立健全農(nóng)村職業(yè)教育培訓，加強農(nóng)民的職業(yè)技能培訓，培養(yǎng)專業(yè)性人才，積極的開辦各種培訓班，彌補農(nóng)民工技能上的缺陷，讓知識改變?nèi)松钊肴诵?，鼓勵大家學習。改善農(nóng)村教師的工資待遇和工作環(huán)境，特別是農(nóng)村貧困地區(qū)的一線教師，建立健全農(nóng)村教師的培養(yǎng)計劃，提高教師的素質(zhì)和待遇。采用人才引進的辦法，吸引人才到農(nóng)村一線工作，給予豐厚的待遇，確保人才引進能夠落到實處。

3.3 改革農(nóng)村的經(jīng)營體制

對農(nóng)村的經(jīng)營體制進行改革，由村委會統(tǒng)籌落實土地的具體方案。根據(jù)國家政策實現(xiàn)土地的三權(quán)分立，將土地用活，避免出現(xiàn)土地荒蕪荒廢等情況。村集體可以將土地進行統(tǒng)一的租賃和流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，同時解放農(nóng)村勞動力，實現(xiàn)農(nóng)民的雙重增收。農(nóng)民的土地得以流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民有了空閑時間，便會更加注重公共管理。有經(jīng)濟基礎(chǔ)和能力的農(nóng)民也可以成立專業(yè)合作社，與村委等簽訂協(xié)議，合理利用鄉(xiāng)村資源，盤活經(jīng)營體制。

3.4 改革農(nóng)村社會保障制度，建立農(nóng)村社會保障體系

充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級的行政職能和服務(wù)職能，加大宣傳力度，增強廣大農(nóng)民的社會保障意識，不再依靠養(yǎng)兒防老的思想，解放思想。在鄉(xiāng)村振興的背景下，社會保障制度的建立是時代發(fā)展必然的要求，國家正在大力發(fā)展新型的社會保障制度，將實現(xiàn)社會保障由多方共同承擔。

社會保障中保障基金社是農(nóng)村保障制度的核心問題，資金應(yīng)當由個人、集體、政府等共同承擔。以體現(xiàn)各自對社會保障所起的作用，也是和我國所處的社會主義初級階段的農(nóng)村經(jīng)濟情況相適應(yīng)的。政府作為社會保障的主要實施者，應(yīng)當構(gòu)建完善的社會保障體系，避免出現(xiàn)重工輕農(nóng)的現(xiàn)象，均衡城鄉(xiāng)發(fā)展，同時個人和集體也應(yīng)當承擔一部分責任和義務(wù)，最終建立起由個人、集體和政府共同承擔的農(nóng)村社會保障體制，實現(xiàn)資金來源的多途徑模式，減輕各自的負擔和壓力。

家庭保障與社會保障共同結(jié)合。由于我國長期處于社會主義的初級階段，加上地理國情的復(fù)雜，不少農(nóng)村地區(qū)依舊處在自給自足的自然經(jīng)濟中，不可能完全做到社會完全保障，采取家庭保障與社會保障相結(jié)合的方式。實際上，家庭保障一直都是我國農(nóng)村的最基本保障方式，即農(nóng)村的子女養(yǎng)老模式，也是現(xiàn)行農(nóng)村最常見最合理的保障方式，具有其他社會保障方式無法替代的重要性。因此，在長時間里家庭保障與社會保障結(jié)合依舊是我國農(nóng)村保障體系的重要保障模式。

多層次模式的社會保障體系構(gòu)建。由于我國幅員廣闊，經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，西部、中部、東部發(fā)展狀況不一樣，即使在同一地區(qū)的村之間、同一村的不同農(nóng)戶之間的收益和生活水平也存在著巨大的差異。單一的社會保障體系不可能做到全覆蓋，因此應(yīng)當建立以國家基本社會保障為準則，多層次模式的社會保障體系，將家庭和集體的作用積極發(fā)揮出來。

由于我國的農(nóng)村社會保障制度還不夠完善，尤其是市場經(jīng)濟模式下的農(nóng)村社會保障制度還處于摸索階段，各方面都還不夠成熟，因此我國的農(nóng)村社會保障體系還沒有形成對應(yīng)的法律體系，也沒有經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)的審批。目前，我國沒有農(nóng)村基本社會保障法，也沒有專門的法規(guī)，使得農(nóng)村社會保障工作無法可依，嚴重影響了我國農(nóng)村社會保障制度的完善和發(fā)展。

3.5 積極探索人才引進與人才發(fā)掘

為了在農(nóng)村發(fā)掘更多的人才，在農(nóng)村形成人才聚集的模式，需要由政府、社會、高校、農(nóng)村四方共同合作，并形成以政府主導(dǎo)，其他三方積極配合的管理格局。

調(diào)整高校高等教育的布局，改善高校結(jié)構(gòu)類型，對有條件的高校針對性的培養(yǎng)農(nóng)村新型高等教育的人才。同時高等教育部門應(yīng)該改變高校集中在大城市發(fā)展的布局，積極探索在非省會地級市或縣級市等發(fā)展高等教育，推動高校的發(fā)展與當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)合，實現(xiàn)高等教育對農(nóng)村的社會改造。同時，大力發(fā)展職業(yè)教育，積極推動青年學習職業(yè)技能，便于快速的融入農(nóng)村中。推進高等教育院校的專業(yè)改革，尤其是與農(nóng)業(yè)相關(guān)的院校，進行專業(yè)改造和創(chuàng)新，辦出高水平的專業(yè)。

結(jié)合當?shù)厍闆r，估計高校畢業(yè)生和優(yōu)秀人才到基層農(nóng)村就業(yè)。國家每年都在選調(diào)優(yōu)秀畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，同時也在選調(diào)緊缺專業(yè)人才到基層就業(yè)，實現(xiàn)高校畢業(yè)生與農(nóng)村的緊密結(jié)合。鼓勵大學生到農(nóng)村工作，需要制定和落實保障鼓勵政策，妥善安排大學生到村工作、學習、生活，為大學生工作創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，同時跟蹤和管理好基層的大學生隊伍，為吸引更多人才到農(nóng)村做好鋪墊。

同時在農(nóng)村中要積極的挖掘人才，找到本地的人才，實現(xiàn)資源的有效利用。在尋找本地人才時，要解放思想，實事求是。對有著一定農(nóng)村公共管理能力的人才加以重視，改變原有的以學歷、身份、資歷等看待人才的觀念，要形成只要對農(nóng)村公共管理有幫助的人才都可以重視和管理。發(fā)現(xiàn)本土有用的人才后，對他們進行一系列的培訓，將公共管理的專家請來，讓專家對農(nóng)村本土的人才進行短期的培訓，增加知識和視野。讓本土的農(nóng)村公共管理人才走出去，進入相關(guān)企事業(yè)單位，有計劃地培訓，實現(xiàn)系統(tǒng)化的學習，進行深造，作為農(nóng)村公共管理的后備儲蓄人才。同時注重開發(fā)本地有潛力的農(nóng)村社會公共管理型人才，將他們組織起來通過考核擇優(yōu)錄取，選送入高等院校進行系統(tǒng)的培訓，建立一批從農(nóng)村中來，到農(nóng)村中工作的高素質(zhì)的人才隊伍。

3.6 加強農(nóng)村法律制度的建設(shè)

農(nóng)村一直都是我國法律制度的漏洞，很多人并不了解法，甚至犯法也不知道。有必要推進農(nóng)村的法制建設(shè)，讓法律深入農(nóng)民的心中，讓大家知法懂法，構(gòu)建一個法制文明的社會主義新農(nóng)村。國家一直強調(diào)全面依法治國，只有大家都知法懂法守法，才會避免人情宗族社會的存在，實現(xiàn)一切依靠法律事實說話?，F(xiàn)在普遍的推行方法就是將法庭搬到農(nóng)村中，讓大家都能看到觸犯法律的后果。通過流動法庭的宣判，使農(nóng)民對法律有新的認識，避免人情社會帶來的不滿情緒。有條件的村鎮(zhèn)還可以設(shè)立法律援助站，對農(nóng)村公共管理的相關(guān)事宜進行解答和幫助，使農(nóng)民的權(quán)益得到保護，保證公共設(shè)施的實施。

3.7 非政府組織定位恰當，積極補缺建議

由于政府職能轉(zhuǎn)換不徹底，地方財力有限，農(nóng)村建設(shè)任務(wù)繁重，政府在農(nóng)村公共服務(wù)的許多領(lǐng)域還存在“缺位”現(xiàn)象。非政府組織可以自行整合地方資源，發(fā)揮其非政府的積極引導(dǎo)作用。例如有著強勁發(fā)展動力的地方專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)可以積極倡導(dǎo)農(nóng)民專一化種植，獲取較高的收入，同時合作社或者企業(yè)也可以提供一定的技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，解決部分困難戶的實際情況。政府積極改變和簡放職能，讓市場變活，給予非政府組織更多的空間。

3.8 完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進小城鎮(zhèn)化發(fā)展

要建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新農(nóng)村不單單是人才引進和挖掘，更加注重硬件設(shè)施的投入，從根本上改變農(nóng)村的落后面貌，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村道路，將道路發(fā)展作為首要目標;加快農(nóng)村安全飲水工程的建設(shè)，實現(xiàn)家家都有安全飲水。推進農(nóng)村新能源的建設(shè)，引進天然氣等新型能源，實行垃圾集中處理辦法，不斷的改善農(nóng)村的生活和衛(wèi)生條件。

不斷推進農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與廣播電視的結(jié)合，發(fā)展農(nóng)村電商和郵政業(yè)務(wù)，積極發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)服務(wù)為農(nóng)村居民服務(wù)的作用。

4 結(jié)論

加快農(nóng)村的發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當加快構(gòu)建有關(guān)農(nóng)村的社會保障體系和相關(guān)法規(guī)體系，同時結(jié)合多方力量，創(chuàng)造好的環(huán)境和條件，吸引更多的人才扎根農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村，使農(nóng)村一切都有據(jù)可循，有理可憑，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的法制，使農(nóng)村公共管理處于一個動態(tài)的平衡之中。

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