區(qū)域協(xié)同治理的多元情境與模式選擇

楊宏山 周昕宇

摘 要：區(qū)域協(xié)同治理既是尋求跨域問(wèn)題解決機(jī)制的制度安排，也是在多方行動(dòng)者之間構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作過(guò)程。本文從資源依賴(lài)的不對(duì)稱(chēng)性、跨域治理的緊迫性?xún)蓚€(gè)維度，構(gòu)建了解釋跨域治理的一個(gè)分析框架，將區(qū)域協(xié)同治理區(qū)分為權(quán)威驅(qū)動(dòng)、引領(lǐng)跟進(jìn)、權(quán)威協(xié)調(diào)、互動(dòng)協(xié)商四種模式。通過(guò)水污染防治領(lǐng)域的典型案例分析，檢驗(yàn)了不同情境下協(xié)同治理的模式選擇。研究表明，協(xié)同治理的組織模式具有多樣性，彼此之間不存在優(yōu)劣之分，需要考慮地方政府之間的資源依賴(lài)性及跨域合作的緊迫性，根據(jù)具體情境選擇恰適的合作模式。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;區(qū)域治理;水污染防治;資源依賴(lài)

中圖分類(lèi)號(hào)：X52? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2019）05-0053-08

隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，諸如污染防治、資源保護(hù)、流域治理等公共問(wèn)題呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和流動(dòng)性的特征[1]。受自身資源、能力、責(zé)任的有限性及多元目標(biāo)的沖突性等因素的制約，單個(gè)地方政府往往無(wú)法有效解決具有很強(qiáng)外部性的跨域問(wèn)題。在此背景下，如何協(xié)調(diào)多元行動(dòng)主體，構(gòu)建跨域協(xié)同治理的運(yùn)作機(jī)制，已經(jīng)成為區(qū)域治理的重要議題。

協(xié)同治理是社會(huì)事務(wù)治理的一種理想模式，是指跨越公共機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)的邊界，在公共組織之間，公共組織與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織之間建立合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)其他方式無(wú)法達(dá)成的公共目標(biāo)。推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理，需要在多元主體之間構(gòu)建合作平臺(tái)，形成共識(shí)導(dǎo)向的集體決策，調(diào)動(dòng)多方主體及其掌握的資源，共同應(yīng)對(duì)跨域性公共問(wèn)題[2]。本文在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)地方治理的基本制度安排，通過(guò)識(shí)別跨域治理的不同情境及府際合作的運(yùn)作模式，為理解區(qū)域協(xié)同治理提供一個(gè)新的分析框架。

一、區(qū)域協(xié)同治理研究的兩種視角

區(qū)域協(xié)同治理研究關(guān)注于在跨域治理中，多方行動(dòng)主體之間如何建立協(xié)作機(jī)制，存在哪些驅(qū)動(dòng)力量，探討不同組織形式和運(yùn)作機(jī)制的實(shí)際效果。梳理區(qū)域協(xié)同治理的相關(guān)研究文獻(xiàn)，可以看到兩種代表性的分析視角。

（一）驅(qū)動(dòng)力視角的研究

驅(qū)動(dòng)力視角的研究聚焦于協(xié)同治理中多元行動(dòng)者開(kāi)展集體行動(dòng)的動(dòng)力因素。區(qū)域協(xié)同治理涉及多方行動(dòng)者，各自的資源狀況、目標(biāo)訴求具有差異性，達(dá)成集體行動(dòng)有賴(lài)于一定的驅(qū)動(dòng)力量，促使各方產(chǎn)生協(xié)同意愿，基于共識(shí)協(xié)調(diào)各自的利益訴求，形成集體決策，并采取集體行動(dòng)。這些驅(qū)動(dòng)力主要有領(lǐng)導(dǎo)力和激勵(lì)機(jī)制。

區(qū)域協(xié)同治理需要?jiǎng)訂T多方主體參與進(jìn)來(lái)，分別在集體行動(dòng)中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)力在其中發(fā)揮著重要作用。柯克·愛(ài)默生認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)力是區(qū)域協(xié)同治理的首要驅(qū)動(dòng)因素，領(lǐng)導(dǎo)者不僅提出協(xié)同治理的動(dòng)議，還親自動(dòng)員并組織相關(guān)資源，確保集體行動(dòng)具有必需的資源支持?！邦I(lǐng)導(dǎo)者可以憑借自己的聲望，成為某一黨派的一員，或成為有決策作用的官員，或在值得信賴(lài)的邊界組織中任職”[3]?？巳R爾·M·瑞安提出，恰當(dāng)?shù)毓芾韰f(xié)作進(jìn)程、維護(hù)信譽(yù)、確保做出令人信服且廣為接受的決定，是有效領(lǐng)導(dǎo)力的三個(gè)重要組成部分[4]。羅茲·拉斯克認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備推進(jìn)積極的參與、確保廣泛的影響和控制、促進(jìn)有效的群體性動(dòng)力、擴(kuò)展對(duì)話進(jìn)程的規(guī)模等技能[5]。

激勵(lì)機(jī)制是指激發(fā)行動(dòng)者參與協(xié)同運(yùn)作的內(nèi)部或外部驅(qū)動(dòng)因素。楊華峰提出，在區(qū)域協(xié)同治理中，調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，有賴(lài)于一定的內(nèi)生或外生動(dòng)力。其中，內(nèi)生動(dòng)力既包括行動(dòng)主體對(duì)跨域問(wèn)題危害性的認(rèn)知，也包括對(duì)協(xié)同行動(dòng)帶來(lái)潛在利益和機(jī)會(huì)的認(rèn)知[6]。外生動(dòng)力表現(xiàn)為外部環(huán)境對(duì)行動(dòng)主體施加的壓力，包括自上而下的命令以及公眾參與形成的正當(dāng)性、合法性、問(wèn)責(zé)性壓力。外在壓力的強(qiáng)弱決定著行動(dòng)主體履行公共責(zé)任和義務(wù)的程度。正是在這個(gè)意義上，一些研究者提出，社會(huì)力量的發(fā)展構(gòu)成了政府推動(dòng)協(xié)同治理實(shí)踐發(fā)展的外部動(dòng)力[7]。

（二）協(xié)同過(guò)程視角的研究

在多元主體之間開(kāi)展協(xié)同行動(dòng)涉及一系列的行動(dòng)階段。一些研究者關(guān)注于協(xié)同治理的運(yùn)作過(guò)程，致力于分解協(xié)同治理的主要環(huán)節(jié)，分析各階段的具體進(jìn)程和影響因素，揭示協(xié)同治理的發(fā)生機(jī)制。芭芭拉·格雷提出，協(xié)同過(guò)程由定義問(wèn)題、設(shè)定方向、實(shí)施決策這三個(gè)階段組成，認(rèn)為協(xié)同過(guò)程是隨著三個(gè)階段的推進(jìn)而線性發(fā)展的[8]。尤里安·艾德倫博斯將協(xié)同過(guò)程劃分為前期準(zhǔn)備、政策發(fā)展和決策三個(gè)階段[9]。也有學(xué)者提出區(qū)域協(xié)同過(guò)程是周期性而非線性的，是由一系列要素構(gòu)成的良性循環(huán)?？死锼埂ぐ踩麪柕热嗽诜治龃罅肯嚓P(guān)案例的基礎(chǔ)上，將協(xié)同過(guò)程總結(jié)為由建立信任、對(duì)過(guò)程負(fù)責(zé)、達(dá)成共識(shí)、取得中期成果、面對(duì)面對(duì)話等階段組成的循環(huán)過(guò)程[10]。

在總結(jié)已有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，有研究者將協(xié)同治理的運(yùn)作過(guò)程概括為五個(gè)關(guān)鍵階段，分別是對(duì)話、信任、承諾、互惠、共識(shí)[11]。其中，對(duì)話是指直接的利益相關(guān)者參與集體論壇，信任是促成進(jìn)一步協(xié)作行動(dòng)的重要推動(dòng)力，承諾是為協(xié)同行動(dòng)提供最基本的規(guī)則和原則性約定，互惠是一種可以有效約束投機(jī)、解決集體行動(dòng)問(wèn)題的社會(huì)資本，共識(shí)既可以是行動(dòng)者之間達(dá)成的共同愿景、共同使命，也可以是更為清晰的共同目標(biāo)或行動(dòng)方案。

在區(qū)域協(xié)同治理研究中，驅(qū)動(dòng)力視角關(guān)注于協(xié)同行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素，增進(jìn)了對(duì)協(xié)同治理的內(nèi)部和外部動(dòng)力的理解;過(guò)程視角致力于分解協(xié)同治理的主要運(yùn)作環(huán)節(jié)，深化了對(duì)協(xié)同治理發(fā)生過(guò)程的認(rèn)知。然而，上述兩種研究視角也有局限性，它們對(duì)協(xié)同治理的不同模式及適用情境缺少系統(tǒng)分析。現(xiàn)實(shí)地看，區(qū)域協(xié)同治理的運(yùn)作模式具有多樣性，有的協(xié)同由主要當(dāng)事方協(xié)商進(jìn)行運(yùn)作，有的協(xié)同有賴(lài)于某一方主體發(fā)揮牽頭作用，有的協(xié)同有賴(lài)于上級(jí)權(quán)威的介入。為什么區(qū)域協(xié)同治理存在多樣化的模式安排？每種模式適用于怎樣的具體情境？回答這些問(wèn)題，有賴(lài)于建立新的分析框架，進(jìn)一步深化對(duì)區(qū)域協(xié)同治理的多元情境與模式選擇的理論認(rèn)知。

二、區(qū)域協(xié)同治理分析的新框架

推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理，既要準(zhǔn)確把握并發(fā)揮關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力量的作用，合理規(guī)劃運(yùn)作流程，把握好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也要根據(jù)具體情境，選擇恰適的跨域協(xié)同模式，提升集體行動(dòng)的績(jī)效水平。本文根據(jù)資源依賴(lài)的不對(duì)稱(chēng)程度、跨域治理的緊迫性?xún)蓚€(gè)維度，提出區(qū)域協(xié)同治理的一個(gè)分析框架，致力于剖析不同情境下區(qū)域協(xié)同治理的有效運(yùn)作模式。

（一）資源依賴(lài)：區(qū)域協(xié)同治理的新視角

現(xiàn)代組織理論認(rèn)為，任何組織與外部環(huán)境都具有依賴(lài)關(guān)系，為了生存和發(fā)展，組織必須與那些控制資源的外部行動(dòng)者進(jìn)行交往互動(dòng)，以使關(guān)鍵資源能夠得到穩(wěn)定、可持續(xù)供給，這種交往、談判能力決定了組織的生存機(jī)會(huì)?；趯?duì)組織與環(huán)境關(guān)系的研究，一些研究者提出資源依賴(lài)?yán)碚?，認(rèn)為任何組織都不是完全自給的，組織內(nèi)部無(wú)法產(chǎn)生所需要的所有資源，組織必須與環(huán)境進(jìn)行交互作用才能生存，強(qiáng)調(diào)組織必須積極面對(duì)環(huán)境，按照自己的優(yōu)勢(shì)來(lái)控制環(huán)境，而不是被動(dòng)地作為環(huán)境力量的接受者[12]。對(duì)資源的需求構(gòu)成了組織對(duì)外部環(huán)境的依賴(lài)，資源的稀缺性和重要性決定了組織對(duì)環(huán)境的依賴(lài)程度[13]。

組織與其所處情境中的其他組織建立合作關(guān)系，是獲取外部資源的有效方法。在組織間關(guān)系中，如果一個(gè)組織非常需要一種資源，而這種資源在這個(gè)組織中非常稀缺，并且不存在可替代的資源來(lái)源，那么這個(gè)組織將會(huì)高度依賴(lài)控制這種資源的其他組織[14]。如果組織雙方都高度依賴(lài)對(duì)方掌握的資源，則構(gòu)成對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)關(guān)系，易于達(dá)成合作共識(shí)進(jìn)行資源交換。而當(dāng)組織相互之間的資源需求程度不同，一個(gè)組織的依賴(lài)性大于另一個(gè)組織時(shí)，構(gòu)成不對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)關(guān)系，難以就資源交換達(dá)成共識(shí)。

區(qū)域協(xié)同治理實(shí)際上是地方政府由于自身資源不足，而與其他地方政府共享資源共同應(yīng)對(duì)跨域問(wèn)題。面對(duì)跨域性公共問(wèn)題，當(dāng)?shù)胤秸几叨纫蕾?lài)區(qū)域內(nèi)其他地方政府掌握的資源時(shí)，形成對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)關(guān)系，易于產(chǎn)生協(xié)同意愿采取集體行動(dòng)。而當(dāng)區(qū)域內(nèi)地方政府間的資源依賴(lài)程度存在較大差異時(shí)，構(gòu)成不對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)關(guān)系，地方政府開(kāi)展協(xié)同治理的意愿較弱。在區(qū)域協(xié)同治理中，資源主要包括政治地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和合作能力[15]。其中，政治地位是指在國(guó)家中的地位和作用;經(jīng)濟(jì)實(shí)力反映的是行政決策的基本物質(zhì)條件，包括資金支持和人力資源;合作能力主要是獲取和交換信息的能力，通常包括過(guò)程監(jiān)督、簽署授權(quán)、談判協(xié)商、矛盾協(xié)調(diào)[16]。

（二）區(qū)域協(xié)同治理的四種模式

地方政府相互之間的資源依賴(lài)狀況構(gòu)成區(qū)域協(xié)同治理的具體情境，直接影響行動(dòng)者的協(xié)同意愿和行動(dòng)策略。與此同時(shí)，跨域問(wèn)題的緊迫程度直接影響決策者對(duì)問(wèn)題的關(guān)注程度、行政資源的投入量以及優(yōu)先議程的排列，也是影響區(qū)域協(xié)同治理的重要情境因素[17]。在高度關(guān)注的問(wèn)題領(lǐng)域，上級(jí)政府通過(guò)組織人事、財(cái)政資源分配等途徑，引導(dǎo)并干預(yù)下級(jí)政府開(kāi)展區(qū)域協(xié)同治理?；诖?，本研究根據(jù)地方政府間資源依賴(lài)的不對(duì)稱(chēng)性、跨域治理的緊迫性這兩個(gè)變量，區(qū)分了區(qū)域協(xié)同治理的四種情境，有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的協(xié)同模式，分別為權(quán)威驅(qū)動(dòng)、引領(lǐng)跟進(jìn)、權(quán)威協(xié)調(diào)、互動(dòng)協(xié)商四種類(lèi)型，如表1所示。

1.權(quán)威驅(qū)動(dòng)模式。當(dāng)區(qū)域內(nèi)地方政府掌握的資源狀況差異較大，并且化解跨域問(wèn)題的治理需求十分緊迫時(shí)，有效的區(qū)域協(xié)同治理有賴(lài)于上級(jí)政治權(quán)威發(fā)力驅(qū)動(dòng)。一方面，區(qū)域內(nèi)部分地方政府在資源上處于優(yōu)勢(shì)地位，擁有較高政治地位，或經(jīng)濟(jì)文化實(shí)力較強(qiáng)，而其他地方政府擁有的政治、經(jīng)濟(jì)或文化資源與之相比具有差距，相互之間的資源依賴(lài)程度較為不對(duì)稱(chēng)。另一方面，跨域問(wèn)題的治理需求十分緊迫，需要地方政府在較短時(shí)間內(nèi)迅速采取行動(dòng)，并確保取得成效。上級(jí)政府如果采取放任態(tài)度，具有資源優(yōu)勢(shì)的地方政府可能會(huì)利用優(yōu)勢(shì)地位，在跨行政區(qū)合作中謀求大部分收益，處于弱勢(shì)地位的地方政府則會(huì)產(chǎn)生“被剝削感”，致使各方的合作難以深化。在這種情況下，在短期內(nèi)化解問(wèn)題的有效途徑則是引入更高層的政治權(quán)威，構(gòu)建權(quán)威驅(qū)動(dòng)型協(xié)同治理模式，促使區(qū)域中的“老大”轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)其他地方政府進(jìn)行一定的利益讓渡，在跨域治理中承擔(dān)更多責(zé)任、作出更大貢獻(xiàn)。

為了迅速應(yīng)對(duì)跨域問(wèn)題，提升治理績(jī)效，上級(jí)政府通過(guò)政治權(quán)威介入，以行政命令的方式，制定政策目標(biāo)、相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，清晰地界定地方政府的責(zé)任，設(shè)置監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，要求地方政府開(kāi)展合作行動(dòng)。在必要的情況下，上級(jí)政府還會(huì)提供資金支持，督促地方官員切實(shí)采取行動(dòng)，確保相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)得到落實(shí)。在上級(jí)政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，地方政府根據(jù)上級(jí)政令行事，接受自上而下的監(jiān)督和考評(píng)，致力于實(shí)現(xiàn)跨域治理目標(biāo)。

2.引領(lǐng)跟進(jìn)模式。當(dāng)區(qū)域內(nèi)某個(gè)地方政府處于資源優(yōu)勢(shì)地位，而跨域問(wèn)題的治理需求并不緊迫，一時(shí)難以進(jìn)入中央政府的政策議程時(shí)，有效的區(qū)域協(xié)同治理有賴(lài)于“帶頭大哥”的引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)。由于區(qū)域內(nèi)地方政府間的資源狀況差異較大，一方處于資源優(yōu)勢(shì)地位，其他地方的發(fā)展依賴(lài)于占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位者提供必要的資源支持。在這種情況下，擁有資源優(yōu)勢(shì)者可發(fā)揮“帶頭大哥”作用，牽頭構(gòu)建相關(guān)制度安排，并在轄區(qū)內(nèi)率先垂范，動(dòng)員并引導(dǎo)其他地方政府相向而行，采取協(xié)同行動(dòng)。

跨域問(wèn)題的負(fù)面效應(yīng)會(huì)影響整個(gè)區(qū)域，而不只是單個(gè)地方政府承擔(dān)治理成本。在區(qū)域治理中，對(duì)于并不緊迫的跨域問(wèn)題，當(dāng)占據(jù)資源優(yōu)勢(shì)的一方構(gòu)建跨域治理網(wǎng)絡(luò)，并投入相應(yīng)的資源，就會(huì)動(dòng)員其他地方政府采取合作行動(dòng)，形成跟進(jìn)效應(yīng)。為了維護(hù)區(qū)域整體利益，占據(jù)資源優(yōu)勢(shì)的地方政府需要具有“帶頭大哥”意識(shí)，在區(qū)域治理中發(fā)揮更大作用，推動(dòng)開(kāi)展對(duì)話，協(xié)調(diào)矛盾，合理分配利益，引導(dǎo)相關(guān)地方政府開(kāi)展協(xié)同行動(dòng)。

3.權(quán)威協(xié)調(diào)模式。當(dāng)區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府掌握的資源相對(duì)均衡，彼此之間的政治地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較接近時(shí)，地方政府之間具有交換和共享資源的合作基礎(chǔ)，同時(shí)，跨域問(wèn)題的治理需求比較緊迫時(shí)，有效的區(qū)域治理可引入上級(jí)權(quán)威，通過(guò)自上而下的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)制，促使各方形成更加緊密的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，尋求跨域難題的解決方案。在權(quán)威協(xié)調(diào)模式下，區(qū)域內(nèi)并不存在居于顯著優(yōu)勢(shì)地位的行動(dòng)者，上級(jí)政治權(quán)威介入面臨的阻力較小，易于協(xié)調(diào)有關(guān)各方采取高效的合作行動(dòng)。

在資源依賴(lài)不對(duì)稱(chēng)程度較低的情況下，對(duì)于常態(tài)跨域問(wèn)題，地方政府之間通過(guò)互動(dòng)協(xié)商也可能建立合作機(jī)制，形成集體行動(dòng)。然而，對(duì)于較為緊迫的跨域問(wèn)題，區(qū)域治理需要在較短時(shí)期內(nèi)取得成效，而平等主體之間的民主協(xié)商，需要投入大量精力，有時(shí)還難以在短期內(nèi)形成共識(shí)。在這種情況下，為了迅速組織集體行動(dòng)，就需要共同的上級(jí)政府介入，發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，為區(qū)域協(xié)同治理提供組織保障。