政策協(xié)同的內(nèi)涵、特點與實現(xiàn)條件

蔚超

摘要：跨部門問題的頻繁出現(xiàn)考驗著國家治理能力，上級政府為推動跨部門政策目標(biāo)的實現(xiàn)而超越現(xiàn)有政策邊界、整合不同部門之間政策的必要性也就日益凸顯。政策協(xié)同具有主體多元性、政府主導(dǎo)性、過程漸進(jìn)性、效果有限性等特征。政策協(xié)同目標(biāo)的實現(xiàn)則依賴于協(xié)同理念的達(dá)成、元政策層的推動、合適的協(xié)同方案和恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會窗口。政策協(xié)同的要義在于恰到好處，允許不同部門合理表達(dá)各自觀點主張，通過建立相關(guān)機(jī)制，將部門間的態(tài)度、利益和偏好有機(jī)結(jié)合，尋找系統(tǒng)優(yōu)化的最佳結(jié)合點。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)同；協(xié)同治理；元政策層

中圖分類號：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0056-04

近年來，在諸如空氣污染治理、?；饭芾?、食品安全等跨部門管理中頻繁暴露出很多問題，部門間的關(guān)系交錯、職能交叉、責(zé)任模糊、管理混亂的現(xiàn)象大量存在，甚至造成嚴(yán)重后果?？绮块T管理中種種問題的頻繁出現(xiàn)考驗著國家治理水平和國家治理能力，也引發(fā)了學(xué)者的廣泛研究。

一、政策協(xié)同的內(nèi)涵

現(xiàn)實問題推動研究的深入，近年來在跨部門合作研究方面，相關(guān)學(xué)者采用了諸如“整體政府”“協(xié)同政府”“合作化治理”等范式展開了大量的討論和研究，而從政策學(xué)維度的分析尚不充分。本文采用“政策協(xié)同”這一概念來分析和解釋政策的相關(guān)現(xiàn)象，政策協(xié)同能夠更好地覆蓋相關(guān)問題，同時這一概念也凸顯出了類似改革的動態(tài)性、長期性和復(fù)雜性的特征，覆蓋了不同層級和不同領(lǐng)域之間的政府關(guān)系。

政策協(xié)同有許多提法， 如政策協(xié)調(diào)、政策整合等，但對其內(nèi)涵尚未達(dá)成一致。馬爾福德和羅杰斯（ Mulfordand Rogers） 傾向于使用政策協(xié)調(diào)的概念，“兩個以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則， 共同應(yīng)對相似的任務(wù)環(huán)境?！盵1]梅吉爾斯（Meijers） 等人則將政策整合界定為政策制定過程中對“跨界問題”（crosscutting issues） 的管理， 這些問題超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界， 也超越單個職能部門的職責(zé)范圍， 因而需要多元主體間的協(xié)同。[1]因此，政策協(xié)同可以理解為上級政府為推動跨部門政策目標(biāo)的實現(xiàn)而超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，超越單個職能部門的職責(zé)范圍，進(jìn)而整合不同部門之間政策的行為。此處的上級主要指中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)部門。政策協(xié)同的對象包括政策之間的協(xié)同關(guān)系，也包括圍繞某一政策內(nèi)部的政策協(xié)同關(guān)系。鑒于政策協(xié)同的概念能夠較好地涵蓋上述提法所涉及的基本內(nèi)涵，能夠界定上下級政府和同級政府之間的協(xié)同關(guān)系，凸顯這種新型管理理念的“動態(tài)”特征，政策協(xié)同在現(xiàn)代公共治理中所扮演的角色越來越重要，其對政府管理模式、治理理念和技術(shù)方法提出了更高的要求，政策協(xié)同這一范式下的研究也就日益重要。

二、政策協(xié)同的特點

政策協(xié)同并非一個靜止的概念，而是涉及到多元主體的集體行動和互動過程。探討如何在不消除部門邊界的前提下，通過部門之間的功能、結(jié)構(gòu)、資源的整合與有效合作，推動部門之間實現(xiàn)交互式、一體化的管理效果，實現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙提供，乃是政策協(xié)同的主要目標(biāo)。

1.主體多元性。政策協(xié)同盡管是一個概念，但是它所涉及的主體是多方面的。一般而言，“政策”所涉及的主體相比而言比較狹窄，它主要是政府通過正式的權(quán)威結(jié)構(gòu)以及相關(guān)的政策結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起提供公共產(chǎn)品的行為；而“協(xié)同”則涉及到更加廣泛的政治主體，包括所有層次（含國際層次）的主體在超越本部門邊界所實現(xiàn)的公共產(chǎn)品的供給。

建構(gòu)一個高質(zhì)量運行并擁有較強(qiáng)管理能力的政府，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是當(dāng)下中國政府建設(shè)的主要目標(biāo)。這并不意味著排斥社會組織、企業(yè)等主體參與到政策協(xié)同過程中來，相反，推動政策協(xié)同同樣需要社會組織、企業(yè)等主體的成長與成熟，建構(gòu)一個雙強(qiáng)的互補(bǔ)模式，但這容易模糊政府的責(zé)任。不能夠?qū)⒄鉀Q不好、解決不了的問題全部推到社會上面，以為社會就是萬能良藥，能夠解決政府解決不了的問題，克服政府克服不了的困難，承擔(dān)政府本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時，中國的社會組織仍然比較弱，尚達(dá)不到協(xié)同治理的要求。各種社會因素并未成為意見表達(dá)的載體，社會組織在監(jiān)督制約方面發(fā)揮的作用不足，自身也存在著公信力不足、責(zé)任意識不夠等問題。再次，多元主體參與治理能夠推動決策的科學(xué)化和民主化，但多中心并不必然帶來問題的解決，決策質(zhì)量高低與決策主體數(shù)量并不呈現(xiàn)直接必然聯(lián)系。最后，協(xié)同治理也并不必然帶來參與者的積極性，協(xié)同治理提供的大多數(shù)產(chǎn)品都是利益外溢性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，多部門的協(xié)同未必帶來參與的積極性。即使是與個人的切身利益相關(guān)，個體也往往會選擇隱瞞偏好，參與動力并不夠強(qiáng)。社會組織參與渠道的狹窄和表達(dá)渠道的阻塞使得社會組織無法有效糾正政策協(xié)同過程中的缺陷和問題，權(quán)威發(fā)動又成為一種必然的選擇。

協(xié)同治理要求將制度、體制、機(jī)制等諸多因素引入到政策協(xié)同的因素中，與政策協(xié)同有關(guān)的行為主體和政策相關(guān)者都應(yīng)當(dāng)納入到政策協(xié)同的結(jié)構(gòu)中來。政策協(xié)同涵蓋了與協(xié)同治理有關(guān)的制度安排、政治文化等環(huán)境變量加以系統(tǒng)分析和考量。伴隨著社會發(fā)展所帶來的治理難度的增加，整體治理就呈現(xiàn)出一種更加復(fù)雜的多層次、多主體與多維度的治理結(jié)構(gòu)。

2.政府主導(dǎo)性。政策協(xié)同取得成功的前提是相關(guān)部門及其人員能夠在心理和思想層面取得認(rèn)同，相應(yīng)執(zhí)行認(rèn)同感的形成來源于價值觀、行為動機(jī)和利益三個層面。價值觀直接作用于個體觀念，通過價值觀念的引導(dǎo)和灌輸，可以有效引導(dǎo)個人行為。利益層面的協(xié)同取決于通過相關(guān)的利益安排來建立政策，通過一定的利益補(bǔ)償來形成服從或者配合政策就有利可圖的觀念，在政策協(xié)同過程中，相關(guān)的利益補(bǔ)償機(jī)制在一定階段發(fā)揮了重要作用。在這兩種觀念導(dǎo)向中，價值觀的層面較為穩(wěn)定，一旦從價值觀的層面塑造了政策協(xié)同個體的觀念，那么政策協(xié)同的效果也就具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。但是，價值觀層面建構(gòu)的難度很大，短期內(nèi)通過意識形態(tài)的建構(gòu)來有效實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)的效果不明顯。在當(dāng)下的社會，利益補(bǔ)償成為協(xié)調(diào)主體之間關(guān)系的重要工具。但是，很多主體出現(xiàn)了利益工具目的化的取向，一個隱形的阻力就是普遍的公權(quán)力的既得利益化，這也就大大稀釋了意識形態(tài)本身的影響力，也增加了協(xié)同的難度。這需要高層領(lǐng)導(dǎo)人本身廉潔自律、勇于犧牲，要有調(diào)整既得利益的智慧和勇氣，把握住良好的戰(zhàn)略機(jī)遇來實現(xiàn)利益有效調(diào)整。

當(dāng)其它主體無法成為主導(dǎo)因素時，元政策層成為推動政策協(xié)同最為重要的主體。首先，元政策層通過部門間橫向的分工、中央與地方間的縱向分權(quán)來分解轉(zhuǎn)移事權(quán)，然后，橫向部門和縱向?qū)蛹壷姆N種行為會削弱元政策層的基本目標(biāo)，最終，元政策層再一次做出調(diào)整，將政策協(xié)同問題擺上政府最為重要的議事日程，承擔(dān)起推動政策協(xié)同的責(zé)任，通過再協(xié)同來推動協(xié)同目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.過程漸進(jìn)性。社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性會沖擊體制的穩(wěn)定性，面對復(fù)雜的社會系統(tǒng)，無論是個人還是集體都很難參透所有的變量及其變動過程，人類理性的有限性暴露無遺。因此，協(xié)同的漸進(jìn)性決定了整體過程是一個不斷試錯的過程，而恰恰是不斷試錯才使得協(xié)同過程不斷前進(jìn)。盡管改革方向會呈現(xiàn)出一些盲目性甚至對立性，有時可能面臨180度的大轉(zhuǎn)彎，但是改革進(jìn)程整體上是平穩(wěn)和有序的，整個政策系統(tǒng)內(nèi)部包括政策協(xié)同過程并未發(fā)生系統(tǒng)性的分裂，而這是整個社會保持穩(wěn)定的前提。漸進(jìn)性是基于人類自身的理性，也是基于改革策略的選擇。如果改革伊始就為政策目標(biāo)設(shè)計較為宏大、理想與根本性的目標(biāo)，就往往很難推動相關(guān)改革。中國的政策協(xié)同過程往往有一個大體上的方向與基本原則，但是在改革過程中往往不設(shè)定具體策略。與外層改革的頻繁與變革不同，內(nèi)核改革體現(xiàn)為一種相當(dāng)保守與抵抗的局面，內(nèi)核體系的核心是維護(hù)政黨—政府之間的關(guān)系，其策略是漸進(jìn)的。這種漸進(jìn)性的改革中，維持和鞏固執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是其核心目標(biāo)，通過有限調(diào)適來推動變革的有效推進(jìn)，在這種調(diào)適中，核心是價值目標(biāo)的調(diào)整。在改革過程中，通過對外圍層的改革來推動核心層的調(diào)整，進(jìn)而實現(xiàn)內(nèi)外統(tǒng)一。在這個意義上，政策協(xié)同只有進(jìn)行時，沒有完成時。對待政策協(xié)同過程的不合理問題，既不可徘徊不前，也不可操之過急。

中國政策協(xié)同的模式背后有一個復(fù)雜的體系支撐。中央依賴政黨—國家體系來有效管控協(xié)同的模式，以實現(xiàn)對政策協(xié)同過程的一元統(tǒng)領(lǐng)和有效管理。從結(jié)構(gòu)來看，這一模式擁有內(nèi)外兩層結(jié)構(gòu)。從內(nèi)層結(jié)構(gòu)來看，政黨通過一系列的制度安排來實現(xiàn)對政府的全面控制，進(jìn)而控制國家制度安排的總體力量。在外部結(jié)構(gòu)中，主要是涉及部門與部門以及中央和地方的關(guān)系。正是通過這種結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)對相關(guān)資源的全面整合，對整體結(jié)構(gòu)的整體把握，對改革進(jìn)度的系統(tǒng)掌控。

4.效果有限性。政策協(xié)同的過程符合改革的漸進(jìn)性和增量改革的路徑，在政策執(zhí)行過程中按照從高層到基層，從外圍到核心的步驟來推動改革。政策協(xié)同的本質(zhì)是政府內(nèi)部不同部門和不同層級之間的權(quán)力、義務(wù)、關(guān)系、資源配置方式等方面的重新分配，在政策協(xié)同的過程中往往缺乏明確方向以及實現(xiàn)方向的整體思路，面對整體問題呈現(xiàn)出局部應(yīng)激式的改革，相關(guān)改革缺少整體規(guī)劃。

毫無疑問，政策協(xié)同對于推動組織間合作有巨大作用，但是協(xié)同本身是有限度的，并非所有的合作行為都是有益的，缺少適度沖突的組織反而更容易僵化和衰落。人類社會無法消除矛盾本身，矛盾和沖突的產(chǎn)生是必然的而且必要的，適度的沖突將有利于組織更深層次的合作與發(fā)展。處理矛盾的正確態(tài)度并不是消除，而是將矛盾和沖突控制在某一范圍和某一程度，西方政治運作過程中也通過黨派間的有序沖突實現(xiàn)體制上的穩(wěn)定和整體的進(jìn)步。協(xié)同并不意味著不同層級、不同部門的政府在所有問題上都能實現(xiàn)合意，也不是單純強(qiáng)調(diào)下級服從上級或者上級遷就下級。協(xié)同并不等于等同，不同部門的完全等同反而失去了組織之間的相互制約，宏觀組織反而有可能走向混亂乃至失衡。更為嚴(yán)重的是，微觀部門的系統(tǒng)協(xié)同往往導(dǎo)致組織缺少了明辨是非的能力，甚至可能導(dǎo)致集體的崩潰。

與此同時，盡管協(xié)同是一個比競爭、沖突更受歡迎的概念，但是這并不意味著協(xié)同的效果一定會優(yōu)于競爭與沖突。協(xié)同過程中伴隨著復(fù)雜的資金、權(quán)力、關(guān)系、價值的重新整合與重新分配，這一過程往往耗費的成本可能會大于部門之間競爭過程產(chǎn)生的收益。盡管競爭缺少協(xié)同過程中的和緩氣氛，但在一個效率為主要目標(biāo)的背景下，相關(guān)部門之間擁有競爭是部門間關(guān)系健康的體現(xiàn)而非存在問題?？梢哉f，由于政策協(xié)同所涉及的主體眾多，多個領(lǐng)域之間相互依賴，利益關(guān)系相對復(fù)雜，那么政策協(xié)同過程也就存在出現(xiàn)僵局的可能性。盡管政策協(xié)同內(nèi)嵌著政策制定以接近民眾和具有更強(qiáng)民主性的理念，但是如果多元主體之間并不存在解決矛盾和爭議的裁判程序的話，它本身也會具有犧牲決策本身效率的可能性。

總之，政策協(xié)同具有一些重要特征，隨著部門間合作在現(xiàn)代治理過程中發(fā)揮越來越重要的作用，它對傳統(tǒng)模式下的管理思路、管理方法和管理能力都提出了新的挑戰(zhàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步，中國具備了政策協(xié)同結(jié)構(gòu)性調(diào)整的能力，通過政策主體、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整來不斷適應(yīng)新的形勢，高層意志的連續(xù)性確保了中國政策的連續(xù)性和持續(xù)性，成為一種長期的制度安排。這是一個有待于不斷完善、發(fā)展，在實踐中不斷調(diào)整的政策過程。

三、政治協(xié)同的實現(xiàn)條件

1.協(xié)同理念的達(dá)成。政策協(xié)同理念是推動政策協(xié)同的前提。以食品安全為例，公眾對食品安全的認(rèn)識經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)變的過程。在改革開放之前，解決食品短缺問題是政策的基本目標(biāo)。即使到改革開放之后，在擺脫食物短缺之后的相當(dāng)一段時期，食品安全問題長期沒有得到政府和公眾的有效關(guān)注。隨著溫飽目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)，三聚氰胺等食品安全事件頻頻發(fā)生，公眾的健康受到了巨大威脅，公眾理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，食品安全成為公眾關(guān)注的重要議題，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的呼聲越來越高。我們國家食品監(jiān)管過程中長期存在的分散監(jiān)管體制在面對不斷擴(kuò)展和復(fù)雜化的產(chǎn)業(yè)鏈條面前顯示出了諸多弊端，食品安全問題不斷蔓延和升級最終暴露了這種監(jiān)管體制和監(jiān)管理念的局限性。在這種背景下，公眾的感知和需求逐步傳導(dǎo)到高層，元政策層也意識到這一問題的重要性。元政策層已經(jīng)不滿足于地方GDP的單純增長，轉(zhuǎn)而更加關(guān)注諸如民生、公平分配和生態(tài)保護(hù)。高層意識到食品安全與自身的政權(quán)目標(biāo)之間容易達(dá)成一致時候，高層領(lǐng)導(dǎo)逐步與基層公眾達(dá)成了共識，并通過相應(yīng)的行動來有效推動協(xié)同的進(jìn)程。

2.元政策層的推動。所謂元政策層，是指一個國家內(nèi)部擁有最高決策權(quán)的主體。在我國，元政策層主要是指黨和國家最高決策層，它們是可以超越部門利益而從國家整體考慮的黨和國家級核心領(lǐng)導(dǎo)。在政策協(xié)同過程中，元政策層發(fā)揮著不可替代的作用，具體表現(xiàn)在：

首先，元政策層擁有政策協(xié)同的絕對權(quán)威。盡管頻頻遭遇跨部門治理問題，但是民眾很少質(zhì)疑中央政府的權(quán)威。而中央政府的承諾也強(qiáng)化了這一期望本身，中國政府的合法性的基礎(chǔ)是績效合法性，但績效合法性并非是唯一來源。在中國，中央政府一直通過其宏大的、親民的績效形象來感召公眾，諸如全心全意為人民服務(wù)、建設(shè)服務(wù)型政府等等道德承諾彌補(bǔ)了績效不足時的政治合法性。在轉(zhuǎn)型期的中國，政策協(xié)同工作仍然大量依賴于元政策層的推動。

其次，元政策層在政策協(xié)同過程中掌握著具有控制力的資源。在威權(quán)制模式之下，社會和市場的積極性受到限制。政府內(nèi)部盡管有強(qiáng)烈的期望，但縱向結(jié)構(gòu)限制了下級缺少主動性、創(chuàng)造性，體制內(nèi)部也無法內(nèi)生出來這種協(xié)同行為。協(xié)同行為背后需要協(xié)同資源的支撐，威權(quán)制下的中央政府的利益結(jié)構(gòu)與普通公眾最易達(dá)成一致，同時擁有強(qiáng)大的資源汲取和資源分配能力。借助于體制的優(yōu)勢，中央政府可以利用強(qiáng)大的政治動員能力，通過強(qiáng)大的體制優(yōu)勢進(jìn)而轉(zhuǎn)化為權(quán)威性行為，進(jìn)而謀求政治目標(biāo)的實現(xiàn)。

再次，元政策層決定了政策問題能否納入政策議程。對于中央政府，特別是像中國這樣大規(guī)模的中央政府，總是面臨著各種各樣的政策訴求，而能夠進(jìn)入政府議事日程的問題只是少數(shù)。社會問題能夠進(jìn)入政府議事日程的觸發(fā)機(jī)制主要包括：權(quán)力精英的創(chuàng)議、例行的政府政黨會議和重大紀(jì)念活動、危機(jī)或突發(fā)事件、廣泛的民意、社會精英的主張和建議、新聞媒介的報道等等。[2]元政策層的意志和決心是推動政策協(xié)同最為重要的因素，其態(tài)度在政策協(xié)同中扮演著最為重要的角色且具有最重要的地位，倘若中央政府以極大的決心和毅力來推動某項政策目標(biāo)，如果這一目標(biāo)本身擁有合理性、合法性以及實現(xiàn)的可能性，那么假以時日中央政府完全可以推動該政策目標(biāo)的實現(xiàn)。中央政府的政策在實際執(zhí)行過程中體現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。

最后，元政策層是政策方案的決定者和推動者。在政策變遷的窗口時期需要高層的推動，高層借助于威權(quán)模式下的權(quán)威把握住政策變遷的關(guān)鍵時刻，來有效平衡各方利益，以及政策變遷的基本節(jié)奏，當(dāng)發(fā)現(xiàn)改革脫離初始政策目標(biāo)時能夠及時調(diào)整甚至退回原處。中國社會環(huán)境正處于大變革期，在這期間，新的制度關(guān)系、利益關(guān)系、技術(shù)、執(zhí)政理念都在發(fā)生變化，社會各個階層的利益訴求不斷調(diào)整，也只有元政策層能夠有效推動方案的制定與落實。

當(dāng)然，元政策層發(fā)揮決定作用并不意味著集權(quán)與專制。相反，中國政府在決策過程中愈發(fā)重視開門決策，通過創(chuàng)立正式渠道來提供給公眾發(fā)表觀點，通過多種途徑來吸收利益相關(guān)者的政策偏好，形成改革共識，共同探討相關(guān)的治理措施，采取相關(guān)活動，形成協(xié)同合力。當(dāng)然，對于公眾而言，這是一種有限度的政治參與，盡管公眾有建議權(quán)，但是政府高層擁有最后的決策權(quán)。政府通過這種模式了解了公眾的態(tài)度，優(yōu)化了政策內(nèi)容，同時又保證了政府對整體決策進(jìn)程的絕對控制。外部監(jiān)督制約制度的完善促進(jìn)了權(quán)力的運行需要遵循一定的軌道，同時，技術(shù)提供了諸多的途徑來確保信息的完善。上級政府是政策協(xié)同的發(fā)起者、組織者和評價者，在改革過程中尋找合適的改革方案，不斷破解協(xié)同治理中的問題。

3.合適的協(xié)同方案。政策協(xié)同本身是一種集體行動，“集體行動的困難不僅與團(tuán)體的規(guī)模有關(guān)，還與成本收益的比值有關(guān)?！盵3]高層也需要慎重考量改革的基本方案。政策協(xié)同過程的基本成本包含以下幾個方面因素：政策設(shè)計過程中，既需要考慮到政策協(xié)同所涉及到的主體、內(nèi)容和方式，也需要考慮政策協(xié)同過程中的信息成本，協(xié)同過程的實施成本以及協(xié)同后的收益成本等諸多事項；由于資源的稀缺性而引發(fā)的集體行動的困難性是政府跨域治理過程中面臨的基本問題。但是有理性的、尋求獨立利益的部門和個人采取偽協(xié)同行動，破壞了整體協(xié)同的一致性。

有效協(xié)同的關(guān)鍵在于有效調(diào)動多元主體的合作動力，但政策和制度一旦形成就具有不易改變的性質(zhì)，任何的改革都會遇到制度成本的約束?！皻v史表明，人們過去做出的選擇決定了其現(xiàn)在可能的選擇。”[4]政策協(xié)同問題往往涉及眾多監(jiān)管部門，各個部門在長期的監(jiān)管過程中積累了很多監(jiān)管制度，大到法律規(guī)范和職能范圍，小到監(jiān)管經(jīng)驗和工作標(biāo)準(zhǔn)都有一定的差異，部門之間的合作動力自然受到抑制。政策協(xié)同的主體往往涉及較多，行政干預(yù)仍然較多，行政成本較高，無法有效處理機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。元政策層從橫向和縱向兩個維度，在建立合作機(jī)制、推動機(jī)構(gòu)改革等多種方案中選擇和比較，最終尋求合適的政策方案。

4.恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會窗口。政策協(xié)同問題進(jìn)入政策議程本身需要一定的窗口。盡管政策議題有時候是由非政策制定者所提出的，但是絕大多數(shù)的普通公眾只能在自己的范圍內(nèi)通過非正式渠道傳播和表達(dá)，而且是公眾意識到某一個問題并不等于某個政策建議能夠成為政策議題。如果政策訴求提升到政策議題，則必須有專家、媒體等外部力量的介入，隨后再吸引政策制定主體的參與，隨后這些議題才能納入政策制定者的視野。但是，“在任何既定的時間段內(nèi)，對政治階層來說重要的議題多種多樣。很難說存在著某個政治議題，除非且直到它喚起政治階層中某個重要部分的關(guān)注。”[5]

政策議題變成政策方案則需要一定的時間窗口，這些政策窗口可能是人為推動的，比如大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，大規(guī)模機(jī)構(gòu)調(diào)整往往與政府執(zhí)政周期相關(guān)，這個周期往往體現(xiàn)為五年一次的政府換屆。也有可能是外部事件的觸發(fā)，外部環(huán)境的變化是促使政策內(nèi)部發(fā)生巨大變化的原因，是促使官僚體系成長、消亡、大規(guī)模變化的重要因素。當(dāng)政策系統(tǒng)外部發(fā)生重大的干擾性事件時，占主導(dǎo)地位的上級政府將會更為全面思考阻礙政策協(xié)同的制度性因素，同時下級政府政策協(xié)同的需要開始提升。政府需要根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化，審時度勢、真實、全面、慎重考量推動政策協(xié)同的時機(jī)、進(jìn)度、方式、方法，尋找合適的時間窗口。

總之，政策協(xié)同的核心是通過將組織內(nèi)部和組織間的關(guān)系、結(jié)構(gòu)、功能優(yōu)化組合和系統(tǒng)改進(jìn)進(jìn)而實現(xiàn)系統(tǒng)的整體優(yōu)化，而不意味著單純通過組織合并為一個部門來實現(xiàn)外部問題的內(nèi)部化。協(xié)同治理更多是強(qiáng)調(diào)建立一種機(jī)制，能夠讓各個層級和各個部門的政府通過一種整合機(jī)制來有效推動政策的實現(xiàn)。政策協(xié)同的要義在于恰到好處，允許不同部門合理表達(dá)各自觀點主張，通過建立相關(guān)機(jī)制，將部門間的態(tài)度、利益和偏好有機(jī)結(jié)合，尋找系統(tǒng)優(yōu)化的最佳結(jié)合點。

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