中國行政管理制度70年：公共性發(fā)展的視角

關(guān)鍵詞：新中國成立70周年;行政管理制度;公共性;制度創(chuàng)新

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）05-0010-09

今年是新中國成立70周年。70年前，1949年3月23日上午，中共中央機關(guān)從西柏坡起程前往北平，臨行前，毛澤東對周恩來說，今天是進京的日子，進京“趕考”去。周恩來說，我們應該都能考試及格，不要退回來。毛澤東說，退回來就失敗了。我們決不當李自成，我們都希望考個好成績。[1]古時讀書人中舉后進京應試，都要由官府專門安排乘坐一種名為“公車”的交通工具赴京。中華人民共和國的主要締造者和領(lǐng)導人把成立和建設(shè)新中國比喻為“進京趕考”，一代接一代的中國共產(chǎn)黨人將“趕考”心態(tài)、“趕考”意識深深注入血液中，這既昭示了黨在勝利面前仍保持著清醒頭腦及憂患意識，也隱喻了人民政府所具有的公共性的時代寓意。在回顧70年歷史的時候，研究行政管理制度公共性之發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、行政管理制度人民性的覺醒：公共性之本源

縱觀70年行政管理制度發(fā)展的歷史，是一部人民性不斷覺醒、逐步增強建設(shè)公共性行政管理自覺性的歷史。堅持實踐性原則，堅持人民主體的價值取向，堅持用科學理論指導創(chuàng)新實踐，一切從實際出發(fā)，從認識社會主義初級階段社會主要矛盾出發(fā)，從人民群眾的根本利益出發(fā)，積極借鑒國際上先進的行政管理制度，抓住并用好歷史提供的發(fā)展機遇，是新中國行政管理制度建立和發(fā)展的初衷，是實現(xiàn)行政管理制度公共性的必由之路。

（一）堅持實踐性原則，一切從實際出發(fā)，從人民群眾的根本利益出發(fā)

1949年10月1日，毛澤東在天安門城樓上莊嚴宣告，中華人民共和國中央人民政府正式成立了。這一天，中央人民政府委員會第一次會議任命周恩來為中央人民政府政務院總理。周恩來對政府組建和行政管理體制早有深思熟慮。他既沒有照搬西方資本主義國家的政府機構(gòu)模式，也沒有襲用民國官僚機構(gòu)設(shè)置，而是一方面，在當時的條件下，模仿蘇聯(lián)社會主義政府機構(gòu)設(shè)置的思路進行制度安排;另一方面，又十分注重堅持我國政府根據(jù)自己的政治、經(jīng)濟及社會形勢發(fā)展的客觀需要設(shè)置機構(gòu)。他提出，要依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立或調(diào)整，決不能盲目地憑主觀意志決定，機關(guān)多了，互相沖突，互相牽制，蘇聯(lián)有60個部，我們也不模仿。[2]“一切還是由本身的需要出發(fā)”。[3]（P142）為此，在組建中央政府機構(gòu)時，周恩來根據(jù)當時戰(zhàn)爭、剿匪、恢復工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等繁多任務，必須加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導的需要，依照《中央人民政府組織法》的規(guī)定，提議設(shè)立政治法律、財政經(jīng)濟、文化教育、人民監(jiān)察等4個委員會和內(nèi)務、外交、公安、財政、貿(mào)易、工礦、文化、教育、交通、民族、僑務等30個部、會、院、署、行機構(gòu)，以便于領(lǐng)導新中國百廢待興、千頭萬緒的行政事務。隨后他曾幾次根據(jù)社會政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，及時調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置。他特別注重調(diào)整專業(yè)經(jīng)濟部門機構(gòu)，增設(shè)綜合性職能機構(gòu)。周恩來堅持實事求是、減少機構(gòu)設(shè)置、減輕人民負擔的做法，在一定程度上使新誕生的人民政府摒棄了機構(gòu)設(shè)置重疊、人浮于事、辦事遲緩、官僚主義的衙門作風，成為組織層次少、行政制度關(guān)系比較順、精簡高效的政府。這種精神也體現(xiàn)在他領(lǐng)導的全部工作中，體現(xiàn)在他擔任總理26年的整個政治生涯中。改革開放以來，這一實事求是的思想得到繼承和弘揚。鄧小平指出，“我們一定要切合實際，要根據(jù)自己的特點來決定自己的制度和管理方式?！盵4]（P221）反映出我國政府努力踐行全心全意為人民服務的本質(zhì)屬性。

（二）堅持人民主體的價值取向，把黨和政府作為人民的工具

行政管理是政府面對公共事務和社會公眾的管理、服務、協(xié)調(diào)活動，具有很強的執(zhí)行屬性。在具體行政行為中，行政管理制度必然具有一定的工具理性特征。但是，這種工具理性所蘊含的、所從屬的則一定是價值理性。人民政府的行政管理制度工具理性服從于為人民服務的價值理性。為了完成這一理性的跨越，必須實現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)變，即由掌握工具的人轉(zhuǎn)變?yōu)楸徽莆展ぞ叩娜苏莆?。鄧小平?956年黨的八大上所作的關(guān)于修改黨章的報告中曾深刻指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”[5]（P218）這種人民主體的價值理性對政府建設(shè)產(chǎn)生了深遠影響，其實質(zhì)就是公共哲學思維方式在行政管理制度層面的生成。這是直接將制度主體——黨和政府自身轉(zhuǎn)化為人民的工具、人民管理國家的工具的過程。我們可以從周恩來等老一輩領(lǐng)導人一天工作超過12小時，有時候在16小時以上，經(jīng)常幾天幾夜不合眼，為國操勞[6]（P20），到鄧小平在改革開放初期講述的那句為人們所熟知的最具有獻身精神的“我是中國人民的兒子”[7];從朱镕基在講到?jīng)_破重重阻力全面推進改革的時候說的“不管前面是地雷陣還是萬丈深淵，我都將一往無前，義無反顧，鞠躬盡瘁，死而后已”[8]，到李克強連續(xù)5年在全國人大會議中外記者會上用“壯士斷腕”來強調(diào)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的重要性和艱巨性[9];從新中國成立初期周恩來提出行政管理的主要職能是管理國民經(jīng)濟，指出“生產(chǎn)是我們新中國的基本任務”[10]，后來他又進一步概括為“經(jīng)濟建設(shè)工作在整個國家生活中已經(jīng)居于首要的地位”[11]（P132-133），到黨的十六大以來提出的建設(shè)人民滿意的服務型政府，都能清楚地看到行政管理的工具性所體現(xiàn)出的深厚人民性。

（三）堅持用科學理論指導，把先進理論與政府實際相結(jié)合

在我國社會主義政治體制和政治生活中，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導核心，在國家政治格局中處于領(lǐng)導地位，發(fā)揮核心作用。黨的執(zhí)政理論中關(guān)于人民性的思想對國家行政管理制度建設(shè)、改革和發(fā)展有著關(guān)鍵性影響，決定了黨的理論的人民性成為中國行政管理制度公共性重大論題的淵源。我國行政管理制度70年的歷程，是與黨的理論創(chuàng)新有著密切關(guān)系的，是黨的理論創(chuàng)新引領(lǐng)下的生動實踐。新中國成立后的前30年，國家行政管理是在毛澤東思想的指導下進行的。在社會主義改造的七年中，制定了中華人民共和國憲法，召開了黨的八大，提出了國內(nèi)主要矛盾不再是工人階級和資產(chǎn)階級之間的矛盾，而是人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾，政府的主要任務是集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)國家工業(yè)化，逐步滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要。在開始全面建設(shè)社會主義的十年中，黨領(lǐng)導全國各族人民開始全面的大規(guī)模社會主義建設(shè)，全國工業(yè)固定資產(chǎn)按原價計算，十年增長了三倍。[12]但是，在1966年至1976年的十年中，由于錯誤地發(fā)動了“文化大革命”，導致毛澤東思想在行政管理領(lǐng)域不能得到全面、完整、準確的貫徹執(zhí)行。盡管周恩來等領(lǐng)導同志千方百計因勢利導，避免了更大的損失，然而國家已建立的較為行之有效的行政管理制度仍然受到極大摧殘。1978年底召開的黨的十一屆三中全會開啟了黨在思想、政治、組織領(lǐng)域的全面撥亂反正，確立了解放思想、實事求是的思想路線，形成以鄧小平為核心的領(lǐng)導集體，中國特色社會主義理論在國家政治社會生活和行政管理中發(fā)揮了重要的指導作用。1982年和1988年兩次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，拉開了新時期行政管理制度創(chuàng)新的大幕，日常行政管理制度建設(shè)得到加強，改革權(quán)力過分集中的行政管理體制，著手簡政放權(quán)，建立規(guī)范的公務員制度，等等，這些都是在鄧小平理論指導下取得的碩果。江澤民豐富和發(fā)展了鄧小平理論，形成了“三個代表”重要思想，并確立為此后歷次行政管理體制改革以及多領(lǐng)域行政制度創(chuàng)新的指導思想。在他主持工作期間，改革取得了突出成果，建立起了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政管理體制框架。胡錦濤繼承和發(fā)展鄧小平理論、“三個代表”重要思想，創(chuàng)立了科學發(fā)展觀的理論體系。在科學發(fā)展觀的指導下，政府進行了多次改革，其中的突出成果是確立改革的方向是建設(shè)服務型政府和法治政府，公共性職能得到全面加強，公共服務體系建設(shè)步伐加快。習近平進一步發(fā)展鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀，形成習近平新時代中國特色社會主義思想。2013年、2018年兩次機構(gòu)改革以及一系列行政管理制度創(chuàng)新就是在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下進行的，對全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興發(fā)揮著積極的推動作用。[13]黨的理論創(chuàng)新，一次次地刷新了從制度層面認識公共性的知識體系和思維模式，提升了行政管理制度公共性的認識高度，指引行政管理制度創(chuàng)新朝著正確的方向前行。

二、行政管理制度歷史性的轉(zhuǎn)型：公共性之崛起

在70年的行政管理制度史中，發(fā)生了很多大的事件、大的變遷和大的轉(zhuǎn)折，都對制度的公共性的演化與聚合產(chǎn)生了深遠影響，歸結(jié)起來最主要的是三次轉(zhuǎn)型，即從新民主主義到社會主義、從以階級斗爭為綱到以經(jīng)濟建設(shè)為中心、從計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。[14]（P2）研究這三次轉(zhuǎn)型可以發(fā)現(xiàn)行政管理制度內(nèi)核中的公共性是如何崛起和發(fā)展的。

（一）行政管理制度從新民主主義制度形態(tài)到社會主義制度形態(tài)的轉(zhuǎn)型

從中華人民共和國成立到社會主義改造基本完成，是我國從新民主主義到社會主義過渡的時期。新中國成立前，毛澤東曾提出這個過渡時期大約需要10年、15年或20年時間的設(shè)想。1951年前后，黨內(nèi)形成了先用三個五年計劃即15年時間搞工業(yè)化建設(shè)，然后再向社會主義制度過渡的共識，然而事實上這個時間被大大縮短，只用了一個五年計劃（1953—1957年）便“完成”了從新民主主義制度形態(tài)到社會主義制度形態(tài)的轉(zhuǎn)型。這個轉(zhuǎn)型對行政管理制度公共性產(chǎn)生的影響主要可以從內(nèi)容和形式、治理結(jié)構(gòu)和治理能力方面去分析。從社會主義改造的內(nèi)容以及政府治理結(jié)構(gòu)看，社會主義改造為行政管理公共性的崛起發(fā)揮了積極的促進作用。例如，新中國成立初期，政府任用了大批原國民政府職員。周恩來指出，接收原國民黨人員是我們“勝利的負擔，是推不開的”，要使他們“成為既適應工作需要又有勞動觀點和科學知識的人，成為新中國所需要的革命的工作人員”。[15]（P9）這是中國區(qū)別于蘇聯(lián)的地方。蘇共創(chuàng)建政權(quán)之始強調(diào)干部隊伍的純潔性，政府基本不用舊體制中的職員。周恩來領(lǐng)導的中央政府政務院各部門任用了2047名原國民政府職員。[15]（P29-31）他們具有一定的行政管理經(jīng)驗，但是為人民服務的意識比較淡漠，將他們?nèi)谌胝藛T隊伍，有助于他們提高思想認識，增強公共精神。當時政府機關(guān)中大部分是革命出身的工農(nóng)干部、解放軍干部、解放區(qū)來的干部，他們?nèi)鄙傩姓芾砑寄芎徒?jīng)驗，在與這些舊官僚合作共事中，互相學習，在短時間內(nèi)改善了人員結(jié)構(gòu)，較好地適應了政治經(jīng)濟社會發(fā)展的變化。從社會主義改造的形式以及政府治理能力看，新民主主義新秩序尚未鞏固就轉(zhuǎn)入社會主義制度形態(tài)，使行政管理公共性的張力得不到有效發(fā)揮。例如，快速對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、私人工商業(yè)的改造，過早簡單化地取消了多種經(jīng)濟成分，忽視制度的多樣性和靈活性，在廣大干部中滋生了急于求成的浮躁心態(tài)、跑步前進的工作慣性和一維化、一刀切的思想方法，在后來的實際行政管理活動中逐漸顯露出弊端，為官僚主義、形式主義提供了制度溫床，更為超越發(fā)展階段、違背社會規(guī)律的行為打開了政治通途。因此，行政管理制度從新民主主義制度形態(tài)到社會主義制度形態(tài)的轉(zhuǎn)型是一次血與火的洗禮，既孕育了公共性的“新生兒”，又埋下了抑制公共性的“遺傳基因”。

（二）行政管理制度從以階級斗爭為綱到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)型

1956年9月黨的八大剛剛確立社會主要矛盾的正確認識，提出集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力不久，一年后，在1957年9月召開的黨的八屆三中全會就改變了黨的八大關(guān)于社會主要矛盾的論斷，認為中國社會的主要矛盾仍然是無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的矛盾、社會主義道路和資本主義道路的矛盾。由此開始了長達近20年的以階級斗爭為綱的歲月，其中十年“文革”達到了巔峰。這期間，以周恩來、鄧小平等為代表的黨內(nèi)健康力量為發(fā)展社會生產(chǎn)力，維護公共利益進行了頑強艱難的抗爭與努力，但是效果并不理想。以階級斗爭為綱的惡果是多方面的，不僅背離了實事求是的認識論，造成人們思想的大混亂，而且開始走上削弱黨和政府的道路，將個人置于集體之上逐漸盛行，行政管理制度的穩(wěn)定性、連續(xù)性、公共性遭到一定程度的破壞。黨對社會主要矛盾認識的改變，損害了人民對黨和政府的信賴，所造成的巨大信任危機為日后許多年難以彌補，也為道德滑坡、信任體系缺失留下了制度“破窗”。1978年黨的十一屆三中全會作出撥亂反正的決策，重新認識社會的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，果斷停止“以階級斗爭為綱”，決定把全黨工作重心和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，堅持“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，從而實現(xiàn)了中國近現(xiàn)代歷史上最具深刻意義的轉(zhuǎn)折。歷史從這里再次拐彎，堅決否定“以階級斗爭為綱”，走上解放思想、實事求是的思想路線，破除長期阻滯黨和國家重心轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化建設(shè)的政治路線和思想桎梏，消解干部、群眾對發(fā)展生產(chǎn)力和不斷滿足人民物質(zhì)與精神生活需要問題上的種種困惑、疑慮甚至恐懼。思想解放給社會發(fā)展帶來無限的活力和創(chuàng)造力，中國邁上“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的改革開放道路和邁入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期。40多年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，中國經(jīng)濟和各方面發(fā)展取得舉世矚目的成就。事實證明，行政管理制度從以階級斗爭為綱到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)型，是一次鳳凰涅槃、浴火重生，解放了公共生產(chǎn)力，煥發(fā)了政府生機，激發(fā)了社會活力。

（三）行政管理制度從計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型

計劃經(jīng)濟體制是將社會中的各種資源包括經(jīng)濟資源和人力資源統(tǒng)一安排到政府制定并實施的計劃調(diào)節(jié)范圍內(nèi)進行管理與運行的制度形態(tài)、制度體系。計劃經(jīng)濟體制條件下的行政管理制度的基本特征，一是把經(jīng)濟社會主體置于行政部門附屬物的地位，企業(yè)既不能自主經(jīng)營，又不能自負盈虧，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、誰來生產(chǎn)、如何銷售以及經(jīng)濟社會的發(fā)展方向，等等，都由政府計劃決定、分配和調(diào)控。二是把行政管理的職能確定為微觀管理為主、審批為主、直接干預為主。三是把行政機構(gòu)設(shè)置為行業(yè)管理為主（條條管理）、上下層級政府之間機構(gòu)“同構(gòu)性”強（上下一般粗）。四是公共生活絕大部分領(lǐng)域被行政化，事業(yè)單位沒有真正的獨立法人地位，公民缺少私人的公共空間。五是行政管理過度意識形態(tài)化，政治與行政基本合一，本應獨立行使的專門性、專業(yè)化、執(zhí)行類行政管理權(quán)被整齊劃一的管理體制吞噬。這種計劃經(jīng)濟體制在改革開放的進程中逐步被解體，取而代之的是社會主義市場經(jīng)濟體制。1992年鄧小平在南方談話中提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，到2010年“十一五”規(guī)劃完成，我國基本建立起社會主義市場經(jīng)濟體制。在這個體制條件下，行政管理制度展現(xiàn)出空前的生命力，把社會主義基本制度的優(yōu)勢同市場的優(yōu)勢結(jié)合起來，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用，既使經(jīng)濟活動遵循價值規(guī)律的要求運行，又在政府宏觀經(jīng)濟的管理調(diào)控范圍內(nèi)，行政管理方式逐漸從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主、從人治為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ螢橹?，行政管理手段從物質(zhì)手段、行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿诵曰侄?、信息化手段為主。這種體制與社會主義民主政治的匯合，形成了行政管理制度科學化、民主化、法治化、現(xiàn)代化的新態(tài)勢，構(gòu)建了現(xiàn)代政府治理新格局。因此，行政管理制度從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是一次歷史性的飛躍，標志著經(jīng)濟社會各領(lǐng)域公共生活的正?；?，催生了行政管理制度公共性的全面崛起。

三、行政管理制度時代性的主題：公共性之展開

在70年的行政管理制度演化進程中，公共性呈現(xiàn)波浪式前進的軌跡，而每次快速發(fā)展的深層次原因，都可以從中獲得啟迪?！皢栴}是時代的格言，是表明時代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實際的呼聲?！盵16]（P203）如果說人民性問題是公共性發(fā)展的基本依歸，三大轉(zhuǎn)型問題是公共性發(fā)展的現(xiàn)實契機，那么，時代性問題就是公共性發(fā)展的重大主題。

（一）正確認識社會主義初級階段社會主要矛盾

矛盾分析方法在中國共產(chǎn)黨的世界觀、認識論和方法論中居于重要地位。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睆膱蟾嬷袑ι鐣饕艿恼摂嗯c20世紀50年代中國共產(chǎn)黨對社會主要矛盾的分析中可以清晰地看到，社會主義初級階段的主要矛盾就是一個，即人民的需要與經(jīng)濟社會發(fā)展不能滿足這一需要之間的矛盾。這個矛盾在近70年的發(fā)展中發(fā)生了一些轉(zhuǎn)化，主要是兩點。第一點是從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要”到“人民日益增長的美好生活需要”的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多年的艱苦奮斗，我國解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現(xiàn)了社會主義的小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要的品質(zhì)更高、范圍更廣。不僅是對物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面出現(xiàn)了多樣化、更高層次的要求。第二點是從“落后的社會生產(chǎn)”到“不平衡不充分的發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過40多年的改革開放，我國的生產(chǎn)力已基本擺脫了落后狀況，社會生產(chǎn)總量和發(fā)展速度等取得了歷史性飛躍，中國特色社會主義道路、制度和價值觀的魅力開始呈現(xiàn)。但是仍然存在著突出的問題，就是發(fā)展的不平衡和不充分，已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。根據(jù)對社會主要矛盾的本體進行識別與判斷，擬定公共政策和行政管理制度，再根據(jù)不斷發(fā)展轉(zhuǎn)化的矛盾狀態(tài)調(diào)整和改進政策、制度，始終扭住發(fā)展這個硬道理，注重發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，是中國政府的一個創(chuàng)新。改革開放的經(jīng)驗表明，堅持用社會主要矛盾的理論指導實踐，有助于一以貫之地堅持黨的基本路線不動搖，有助于洞察暗流、掌握規(guī)律、明確方向，有助于研判發(fā)展程度正確決策和有效執(zhí)行，有助于預測走勢、制定規(guī)劃和戰(zhàn)略謀劃。這些都對行政管理制度的針對性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和可預期性提供了條件，在很大程度上提高了公眾的有效參與度和合理預期值。

（二）積極發(fā)揮國際公共行政的改革和變遷對中國的影響

中國踏上改革開放之路，與國際上進行大規(guī)模行政改革是同一個時期。盡管在發(fā)展階段、政治制度、社會問題、治理狀態(tài)等方面中國與西方國家有著很大的區(qū)別，但是國際上的新公共行政、新公共管理和新公共服務三大浪潮對中國的行政領(lǐng)域還是產(chǎn)生了一定的影響。20世紀60年代以來，西方很多國家開始出現(xiàn)經(jīng)濟滯脹現(xiàn)象，失業(yè)以及公共安全、環(huán)境污染、社會保障等矛盾日益暴露，民權(quán)運動風起云涌，一些國家認為這與傳統(tǒng)政府行政模式有關(guān)。從20世紀70年代開始，變革政府、改革行政，成為國際社會普遍而迫切的要求。起先是將社會公平、道德正義等價值注入傳統(tǒng)的行政目標和行政過程，強調(diào)效率與公平的均衡，強調(diào)公民參與式行政、政策民主化、決策回應性、社會責任性等。后來這場行政改革運動又以新公共管理和新公共服務的名義，從英國、美國、新西蘭等國家擴大至西方主要發(fā)達國家，后又波及許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，進一步開展政府和公共部門的改革，重點在改革政府組織結(jié)構(gòu)、公共服務供給方式等方面，著力減小政府規(guī)模、降低行政成本。改革開放40多年來，中國行政管理學、公共管理學科的恢復、重建與發(fā)展，以解決中國公共管理與公共政策的實踐問題，特別是行政體制以及黨和國家的領(lǐng)導制度改革問題為導向，有力地推動了行政制度創(chuàng)新，走過一條從自主研究與引進吸收、本土化與國際化雙軌并行到自主研究-引進吸收、本土化-國際化兩者逐步融合并不斷凸顯中國特色的軌跡。[17]借鑒別國行政改革經(jīng)驗，包括了行政管理制度的科學化與現(xiàn)代化兩個方面。在科學化的指向下，重點是提高行政效率。鄧小平指出：“至于經(jīng)濟管理、行政管理的效率，資本主義國家在許多方面比我們好一些。”[4]（P240）學習西方先進的管理是為了辦好中國的事情，正如鄧小平接著說的：“第一，黨和行政機構(gòu)以及整個國家體制要增強活力，就是說不要僵化，要用新腦筋來對待新事物;第二，要真正提高效率;第三，要充分調(diào)動人民和各行各業(yè)基層的積極性。”[4]（P241）這三條是行政管理制度時代性的根本要求和集中體現(xiàn)。在現(xiàn)代化的指向下，重點是加強政府管理的民主化建設(shè)。鄧小平指出：“切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現(xiàn)代化各項事業(yè)的順利發(fā)展?！盵18]（P336）在改革開放的進程中，行政民主在很多領(lǐng)域展現(xiàn)新活力，一大批民主形式的行政方式受到群眾的擁護和學者的追捧，如政府信息公開制、公共項目招投標制、政府集中采購制、行政聽證制、第三方績效評估制等，為行政管理制度增添了公共性，成為中國特色民主政治和新時代特征的重要組成部分。

（三）善于用好和平與發(fā)展的歷史機遇

正確判斷一個時代的主題和潮流，是制定政策和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。1977年鄧小平就高瞻遠矚地指出：“國際形勢也是好的。我們有可能爭取多一點時間不打仗。因為我們有毛澤東關(guān)于劃分三個世界的戰(zhàn)略和外交路線……所以，可以爭取延緩戰(zhàn)爭的爆發(fā)?！盵18]（P77）根據(jù)這個論斷，黨的十三大和十四大以及此后歷次黨代會都科學地明確地提出并不斷重申“和平與發(fā)展是當代世界的兩大主題”的著名論斷，這是對國際大勢和時代走向的極為重要的判斷。[19]（P24）基于這樣的認識，行政管理制度創(chuàng)新置于世界多極化、經(jīng)濟全球化演進中進行檢視，抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期，掌握加快我國發(fā)展的主動權(quán)，著力發(fā)展國內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進對外開放，加快本國生產(chǎn)要素在全球范圍的重組和流動，在日益激烈的各國綜合國力競爭格局中避免“零和博弈”，建立雙贏和多贏機制，通過推動國際經(jīng)濟增長實現(xiàn)我國自身的發(fā)展，40多年的改革開放形成了強大的綜合國力和國際競爭能力，為我們提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和良好的體制保障?；谶@樣的認識，行政管理制度創(chuàng)新堅持長期性、穩(wěn)定性和連續(xù)性的原則，把實踐中探索的經(jīng)驗加以總結(jié)和提煉，把群眾證明為好的制度牢牢扭住，保持下去，不為風吹草動所擾，韜光養(yǎng)晦謀發(fā)展?；谶@樣的認識，行政管理制度創(chuàng)新能夠正確處理挑戰(zhàn)與機遇的關(guān)系，善于識別各種可預見的和不可預見的風險，不夸大風險，不畏懼危機，增強防范和控制風險的能力以及認識危機、化解危機、轉(zhuǎn)危為機的能力。這些構(gòu)成了發(fā)展主題、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展策略相互均衡的制度供給體系，形成了具有鮮明時代性特色的中國行政管理公共性制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，并取得了一系列重大成就。

四、行政管理制度創(chuàng)新性的觀照：公共性之彰顯

中國行政管理制度建設(shè)和創(chuàng)新的70年，是制度公共性本質(zhì)不懈努力彰顯的艱難歷程。從理論與實踐、邏輯與歷史的哲學統(tǒng)一論意義上看，行政管理制度創(chuàng)新遇到的重大挑戰(zhàn)主要集中在職能定位、治理能力和技術(shù)進步三個方面?！叭嗣竦淖蠲篮谩⒆钫滟F、最隱蔽的精髓都匯集在哲學思想里?！盵16]（P219）這些問題解決不好，公共性就難以保障，人民的權(quán)力和權(quán)利就無法保障。

（一）政府職能定位是行政管理制度的基礎(chǔ)和前提

在傳統(tǒng)的黨政企不分的體制中，行政管理功能與黨的領(lǐng)導功能大面積重疊，政府充當“全能角色”，在這種職能模式下，政府管了很多本不該由行政管理承擔的所謂“不該管、管不好、管不了”的事權(quán)，改革行政管理體制、創(chuàng)新行政管理制度的目標就是轉(zhuǎn)變政府職能，把這些“附加”的職能剝離出去，將“全能型”“管制型”政府改造成“有限型”“服務型”政府。這一轉(zhuǎn)型需要進行多重制度創(chuàng)新：一是正確處理黨委會和政府的關(guān)系。加強和改善黨的領(lǐng)導，建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)。黨委會“在黨內(nèi)提出問題，讓行政注意解決”“黨內(nèi)可以做決定，要行政辦。凡是行政上的事，行政要出面辦理，職責必須分明。如此做，并不妨礙黨的領(lǐng)導”。[20]二是正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和公共服務作用?！按罅渴聦嵄砻鳎袌鍪桥渲觅Y源和提供激勵的有效方式，它通過競爭和價格杠桿把稀缺資源配置到能創(chuàng)造最好效益的環(huán)節(jié)中去，并給企業(yè)帶來壓力和動力。而且，市場對各種信號的反應也是靈敏迅速的。正因為有這些優(yōu)點，所以市場對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，已為社會主義國家越來越多的人所認識”。[21]（P200）三是正確處理中央與地方的關(guān)系。中央和地方之間的關(guān)系不僅涉及組織架構(gòu)和上下左右的體制，而且關(guān)乎國家與區(qū)域、全局與局部、集中統(tǒng)一與因地制宜等復雜關(guān)系，只有抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能牽一發(fā)而動全身，中央持續(xù)推進下放權(quán)力是處理中央與地方關(guān)系的“牛鼻子”?！吧罨姓徟贫雀母?，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，探索省直管縣體制”。[22]（P635）四是正確處理政府與社會的關(guān)系。這里的重點是政府如何管理社會和社會如何發(fā)育的問題?！白罴训墓芾矸绞绞窃诜罩袑嵤┕芾?、在管理中體現(xiàn)服務，通過強化社會服務提高社會管理實效?！薄盎竟卜阵w系健全起來了，基本公共服務均等化向前推進了，向全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標不斷前進了，社會管理的群眾基礎(chǔ)就會變得更加堅實?！盵22]（P506）同時，充分發(fā)揮社會組織自我管理的作用。正確處理這四個方面的關(guān)系就是要通過四個維度的制度創(chuàng)新確立政府職能的維度和邊界。[23]（P225-250）

（二）治理能力是行政管理制度創(chuàng)新的實現(xiàn)條件

制度創(chuàng)新能不能在實踐中加以運用，是由執(zhí)行意愿和治理能力兩個方面決定的。執(zhí)行意愿取決于制度的政治要素，在新中國成立以來的歷次制度變遷中，政治方向正確，執(zhí)行者就意愿強烈、主動作為，反之則心阻力乏。治理能力取決于制度的行政要素，資源配置合理則執(zhí)行力度大，反之就出現(xiàn)執(zhí)行難的現(xiàn)象。習近平在慶祝改革開放40周年大會上的講話中指出：“行政管理體制改革……一系列重大改革扎實推進，各項便民、惠民、利民舉措持續(xù)實施，使改革開放成為當代中國最顯著的特征、最壯麗的氣象?！盵24]行政管理制度創(chuàng)新對于“各項便民、惠民、利民舉措持續(xù)實施”，起到重要作用，被認為是改革開放的重要標志，表明以公共性為基本導向的行政管理制度創(chuàng)新對于國家治理能力、政府治理能力的提高起到了關(guān)鍵性影響。事實上，幾十年來，我國治理能力主要是在處理整體性治理與專業(yè)化管理的辯證關(guān)系中不斷總結(jié)提高的。整體性治理理論認為，傳統(tǒng)的以功能為導向的科層制模式導致政府治理重復分散、公共服務碎片化，需要不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為社會提供無縫隙、非分離的整體性服務，進而實現(xiàn)國家治理的包容性和合作性。[25]黨的十六大以來，整體性治理的速度在加快，國家把經(jīng)濟社會發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性作為指導思想，注重將發(fā)展成果惠及所有地區(qū)、所有人群，把提高人的能力、充分就業(yè)和構(gòu)建社會保障體系作為包容性增長的基本政策，形成對整體性治理制度建立的倒逼機制。[22]（P432-434）黨的十八大，特別是十八屆三中全會之后，國家各方面、各領(lǐng)域都在合力推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，按照黨和國家機構(gòu)改革的總體要求，推進整體化治理的改革?；仡櫄v史，我們發(fā)現(xiàn)，行政管理制度在邁向整體性治理目標的進程中，面臨著整體性管理與專業(yè)化治理的雙重壓力，需要兩面作戰(zhàn)。初步積累的經(jīng)驗表明，整體性與專業(yè)化的關(guān)系是普遍性與特殊性、共性與個性的關(guān)系，總的思路是戰(zhàn)略上多研究共性規(guī)律，戰(zhàn)術(shù)上多研究個性訴求，宏觀上多關(guān)注綜合治理，微觀上劃分好管理邊界，實現(xiàn)整體性與專業(yè)化之間的均衡發(fā)展，同時避免眉毛胡子一把抓，或者偏執(zhí)一端、過猶不及。具體需要將全面加強黨對行政的統(tǒng)一領(lǐng)導與提升專門職能機構(gòu)的權(quán)威性、綜合化水平結(jié)合起來，將建立共同責任主體機制與構(gòu)筑多元化治理體系結(jié)合起來，將堅持政令暢通與行政的就近管理、屬地管理為主結(jié)合起來。

（三）創(chuàng)新行政管理方式和治理技術(shù)，提高制度績效

行政管理制度創(chuàng)新在很大程度上與管理技術(shù)的進步是桴鼓相應的。不斷創(chuàng)新管理和服務方式，應用新型科技手段于行政管理中，不僅可以提升制度自信，而且有助于提高制度績效，是符合國家治理現(xiàn)代化目標的。新中國成立70年來，各級政府努力提高各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學文化素養(yǎng)和工作本領(lǐng)，提高干部的管理技能和工作水平，提高人民依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務和自身事務的能力，對增強制度的執(zhí)行力和有效性起到積極作用。從培訓提高干部的動手、動腦能力，到實施辦公自動化、電子政務，再到推行智慧行政、大數(shù)據(jù)應用、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務;從制度建設(shè)到制度執(zhí)行，講究落實到人、到事、到位，橫向到邊、縱向到底，使制度成為硬約束;從提高治理個體的能動性到強化主體之間的協(xié)同性，增強多元治理主體按制度辦事、依法辦事的意識和能力。新型行政管理工具和治理方式創(chuàng)新，本質(zhì)上是對行政管理制度的革命性創(chuàng)新。一是解決“黑箱”問題，變頑固封閉型行政為積極開放型行政。中國古代有“射覆選官”一說，“射”是猜度之意，“覆”是覆蓋之意，最早是數(shù)術(shù)家為了提高占卜技能而玩的一種智力游戲，這種游戲由卦師猜測他人預先置于器皿覆罩下的物品而得名，屬于信息預測技術(shù)的雛形，唐朝之后“射覆”成為考核選拔官員的方法之一，主要是測量官員掌握運用多方面信息的技能和邏輯思維能力?，F(xiàn)代管理講求的科學預測、開放決策、計劃安排等，從全息論看，就是要在時間與空間中構(gòu)建一個全息網(wǎng)，使得萬事萬物與時間、空間及人的意識、思維即時進行全息化處理，將制度創(chuàng)新建立在信息化基礎(chǔ)上，從中找到和掌握治理的內(nèi)在規(guī)律。二是解決監(jiān)督問題。權(quán)力監(jiān)督不僅需要合理的體制，還要有合適的方法。要實現(xiàn)人民當家作主，就要有讓人民群眾敢講話、講真話的一套方法和條件。溫家寶指出，我們要“創(chuàng)造條件讓人民群眾批評政府，充分聽取和吸收人民群眾的意見，不斷提高政府工作水平”。[26]如今，自媒體、大數(shù)據(jù)等技術(shù)極大地擴展了人民發(fā)聲的空間，對于加強監(jiān)督制度創(chuàng)新提供了難得的機遇。三是解決績效價值問題。傳統(tǒng)的政府績效管理強調(diào)“效率至上”，在實踐中遇到了各種各樣的挑戰(zhàn)。政府績效改進不僅要關(guān)注組織效率的提升，還要尋求在不同情境下公共價值的創(chuàng)造和實現(xiàn)。因此需要建立以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理制度，實現(xiàn)績效管理從工具理性向公共價值轉(zhuǎn)化的方法，建立公共價值管理范式。[27]以上三個方面都從創(chuàng)新意義上提出了行政管理制度在追求效率與公共性發(fā)展中的實現(xiàn)方案和主要路徑。

五、結(jié)? 語

制度變革、治理改善、社會發(fā)展、人類進步，從來就不是從天上掉下來的，也不是個別人腦子里憑空想出來的，而是在學習、認知和實踐中獲得的，是在直面挫折、糾正失誤、懷揣希望中探索而來的。新中國成立之初，人民參與公共事務管理主要通過政治途徑實現(xiàn)，隨著行政管理公共性逐漸增強，政治制度中的公共話語空間增加了，提供的參與公共事務管理的空間得到擴展。在發(fā)展過程中，國家屢遭嚴重挫折，極大地降低了人民群眾對行政管理制度公信力的信賴。在基礎(chǔ)薄弱、人口眾多的國家如何建設(shè)社會主義、推進現(xiàn)代化事業(yè)，是一項前無古人的全新創(chuàng)舉，沒有現(xiàn)成的答案可供對照，沒有成熟的模式可供模仿，出路只有創(chuàng)新。黨在社會主義建設(shè)和改革開放中取得的獨創(chuàng)性理論成果和建設(shè)成就，極大地激發(fā)了行政管理制度的優(yōu)越性，為開創(chuàng)中國特色社會主義公共性提供了寶貴資源和制度環(huán)境。70年來，中國創(chuàng)造了行政管理制度公共性創(chuàng)新的奇跡。一部新中國行政管理制度史，就是一部苦難輝煌的制度創(chuàng)新史。

習近平指出：“歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑?！盵28]從回顧新中國公共性發(fā)展的過程中可以發(fā)現(xiàn)，公共性是黨和政府“以人民為中心”執(zhí)政理念在行政管理領(lǐng)域的具體化、載體化、現(xiàn)實化。當公共性崛起、展開、彰顯的時候，治理就回歸了人民性的本真。當行政管理堅持公共性導向的時候，為人民服務才不會成為一句空話。當政府確定公共服務是最重要職責的時候，行政管理制度創(chuàng)新才找到了正確方向和前行的突破口。當前，正在全面深化經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制和制度改革。行政管理制度處于依法治國制度、社會治理制度、生態(tài)治理制度、安全治理制度的接合部，行政管理制度創(chuàng)新抓住公共性這個重要環(huán)節(jié)，必將繼續(xù)有力地推動各方面制度的完善和發(fā)展，推進改革的深化。

參考文獻：

[1] 葉子，陳振凱.進京趕考70載 中共初心不改[N].人民 日報（海外版），2019-03-23（5）.

[2] 胡移山.周恩來政府管理思想的中國特色[J].黨政干部 學刊，1999（12）：20-21.

[3] 中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部，中共中央文獻研究室，周恩 來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[M].北京：人民出版社，1984.

[4] 鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[5] 鄧小平文選（第一卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[6] 中國行政管理學會編.周恩來行政管理思想與政府建 設(shè)[M].北京：知識出版社，1998.

[7] 英文版《鄧小平文集》，英國培格曼出版公司，1984.

[8] 九屆人大一次會議：朱镕基總理等答中外記者[N/OL]. http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/7501/7558/ 20020225/673502.html，2002-02-25.

[9] 賈玥.記者觀察：這個成語，連續(xù)5年在李克強總理記者 會上出現(xiàn)[N/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2017/ 0315/c1001-29147288.html，2017-03-15.

[10] 樂基偉.周恩來公共行政思想[J]//中國行政管理學會 編.周恩來行政管理思想與政府建設(shè).北京：知識出版 社，1998：70.

[11] 周恩來選集（下卷）[M].北京：人民出版社，1984.

[12] 關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議[R/OL]. www.gov.cn/test/2008-06/23/content_1024934_2.htm， 2008-06-23.

[13] 高小平，陳寶勝.黨的理論創(chuàng)新引領(lǐng)行政管理體制改革 [J].行政管理改革，2018（9）：48-52.

[14] 中國行政管理學會.新中國行政管理簡史（1949—2000） [M].北京：人民出版社，2002.

[15] 馬永順.周恩來組建與管理政府實錄[M].北京：中央文 獻出版社，1995.

[16] 馬克思恩格斯全集（第一卷）[M].北京：人民出版社， 1995.

[17] 陳振明.中國公共管理學40年——創(chuàng)建一個中國特色 世界一流的公共管理學科[J].國家行政學院學報，2018 （4）：47-54+148.

[18] 鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[19] 郭濟.鄧小平行政管理思想概論[M].北京：中央文獻出 版社，2001.

[20] 李先念.正確處理黨與行政及群眾團體的關(guān)系[M]//李 先念建國初期文稿選集.北京：中央文獻出版社，2002：364.

[21] 江澤民文選（第一卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[22] 胡錦濤文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，2016.

[23] 唐鐵漢.鄧小平行政理論與政府管理[M].北京：國家行 政學院出版社，1999.

[24] 習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話（2018 年12月18日）[Z/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/ leaders/2018-12/18/c_1123868586.htm，2018-12-18.

[25] 張康之.論管理學技術(shù)至上觀的現(xiàn)實遭遇[J].中共寧波 市委黨校學報，2019（2）：5-13.

[26] 溫家寶主持召開國務院第六次全體會議討論《政府工 作報告（征求意見稿）》[N/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/ 2012-01/31/content_2055074.htm，2012-01-31.

[27] 包國憲，文宏，王學軍.基于公共價值的政府績效管理 學科體系構(gòu)建[J].中國行政管理，2012（5）：98-104.

[28] 習近平.在紀念全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)77周年儀式上的講話 [Z/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-07/07/c_ 1111497611.htm，2014-07-07.

70 Years of Chinas Administrative Management System：A Perspective of Public Development

GAO Xiao-ping1，2

（1.School of Law，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China;2.Chinese Public Administration Society，Beijing 100017，China）

Abstract：Since the founding of New China 70 years ago，there has been an endless period of “rushing to Beijing for an exam”. The development of the public administration system shows the importance of this exam from a perspective. Adhering to the principle of practicality，adhering to the value orientation of the peoples main body，adhering to the guidance of innovative practice with innovative theory，proceeding from reality，proceeding from the understanding of the main social contradictions in the primary stage of socialism，proceeding from the fundamental interests of the people，actively drawing lessons from the advanced international administrative management system，seizing and making good use of the development opportunities provided by history，are the only way to realize the publicity of administrative management system.

Key Words：New China 70 years;administrative management system;publicity;institutional innovation