社會治理視角下我國學(xué)前教育發(fā)展困境研究

曾宇龍

[摘要]在國家推動教育均衡化發(fā)展的背景下，“入園難”在一定程度上得到了緩解，學(xué)前教育發(fā)展邁上新的臺階。但從總體上看，學(xué)前教育仍是中國教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。尤其在經(jīng)濟發(fā)展較為落后的偏遠(yuǎn)邊疆地區(qū)，學(xué)前教育量不足、質(zhì)堪憂的現(xiàn)狀仍是一大現(xiàn)實問題。

[關(guān)鍵詞]社會治理;邊境地區(qū);學(xué)前教育

[中圖分類號]G619.2[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

在黨的十九大報告中，“幼有所育”作為七大民生任務(wù)之首被提出，學(xué)前教育的重要性可見一斑。在國家推動教育均衡化發(fā)展的背景下，“入園難”在一定程度上得到了緩解，學(xué)前教育發(fā)展邁上新的臺階。作為適齡兒童進(jìn)入義務(wù)教育前的適應(yīng)和學(xué)習(xí)階段，學(xué)前教育的質(zhì)量在很大程度上影響著孩子后期的學(xué)習(xí)效果。但從總體上看，學(xué)前教育卻是我國當(dāng)前教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

近年來，關(guān)于學(xué)前教育的新聞時常出現(xiàn)在大眾的視野之中。北京紅黃藍(lán)幼兒園事件、上海攜程親子園事件、江蘇鹽城幼兒園事件等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)因?qū)W前教育快速發(fā)展，但缺乏有效監(jiān)管而導(dǎo)致的問題層出不窮，使人們對我國學(xué)前教育的現(xiàn)狀和未來充滿了擔(dān)憂和疑慮。

2 社會治理中的學(xué)前教育現(xiàn)狀、問題及成因

2.1 我國學(xué)前教育現(xiàn)狀

根據(jù)教育部發(fā)布有關(guān)報告，將2010～2017年我國學(xué)前教育相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行整理（如表1所示），全面了解我國學(xué)前教育的發(fā)展及現(xiàn)狀。

由圖1、圖2可以看出，2010～2017年我國學(xué)前教育學(xué)校數(shù)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，公辦園和民辦園同樣呈現(xiàn)出上升趨勢且以民辦園占主要比重。

由圖3可以看出，2010～2017年我國學(xué)前教育教職工總數(shù)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。

由圖4可以看出，2010～2015年我國學(xué)前教育招生數(shù)呈上升趨勢，2016年招生數(shù)明顯下降，2017年有所回升。

由圖5可以看出，2010～2017年我國學(xué)前教育在校生人數(shù)總體呈現(xiàn)出持續(xù)上漲的態(tài)勢。

綜合以上來看，目前我國學(xué)前教育的學(xué)校數(shù)和教職工數(shù)都呈現(xiàn)上漲態(tài)勢，證明我國學(xué)前教育資源的供給處于增加狀態(tài)，其中民辦園所占比重較大。盡管我國學(xué)前教育招生數(shù)在2016年出現(xiàn)了大幅度的減少，2017年有小幅增長，但從在校生總數(shù)上升的趨勢來看，我國學(xué)前教育仍然存在資源緊張的問題。

2007～2017年我國學(xué)前教育經(jīng)費投入情況如圖6所示，2007～2009年學(xué)前教育經(jīng)費投入有小幅增長，但增幅并不明顯;自2010年起，我國學(xué)前教育經(jīng)費投入增幅明顯提高，并且保持上升態(tài)勢。2007～2017年的11年間，我國學(xué)前教育經(jīng)費投入增長了20.73倍。

雖然我國學(xué)前教育經(jīng)費投入明顯增多，且保持上漲態(tài)勢，但從圖7中可以看出，2017年我國各項各類教育經(jīng)費投入中，學(xué)前教育的投入水平仍明顯低于義務(wù)教育階段、高中教育階段、高等教育階段，證明我國學(xué)前教育經(jīng)費投入有所增加，但仍需加大力度。

綜上，目前我國學(xué)前教育處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，學(xué)前教育學(xué)?？倲?shù)、教職工總數(shù)以及學(xué)前教育經(jīng)費投入都呈增長趨勢，但我國學(xué)前教育仍然存在著供給不足、投入力度不足等現(xiàn)實問題。

2.2 社會治理中的學(xué)前教育存在的問題及成因

2.2.1 政府責(zé)任邊界不明確。20世紀(jì)80年代，在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段中，由于對政府職能定位不明確，加上對學(xué)前教育重要性認(rèn)識嚴(yán)重不足，導(dǎo)致不少地方政府對學(xué)前教育發(fā)展履職弱化，出現(xiàn)了責(zé)任不到位甚至推卸責(zé)任現(xiàn)象。雖然2010年國家頒布出臺了一系列推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的新政，提出政府主導(dǎo)的發(fā)展觀念，并對中央及地方政府相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，取得了一定成效，但在地方政府落實時仍將“政府主導(dǎo)”窄化為“政府辦園”，沒有有效發(fā)揮其統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、質(zhì)量保障等重要職責(zé)。

其次，由于政府整體責(zé)任邊界不明確，導(dǎo)致各層級政府間權(quán)責(zé)劃分不合理，在學(xué)前教育中出現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任不對等從而阻礙學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)象。財權(quán)與事權(quán)的劃分不明確，導(dǎo)致在學(xué)前教育發(fā)展中上級政府只將責(zé)任推給下級政府，但卻不提供與之配套的資金，也對學(xué)前教育的發(fā)展產(chǎn)生了阻礙。

最后，政府各部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確，并且沒有形成聯(lián)動機制，導(dǎo)致權(quán)責(zé)重疊、多頭管理、缺位越位等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。

2.2.2 社會力量參與學(xué)前教育發(fā)展缺乏應(yīng)有的規(guī)范及制度保障。從我國幼兒園總數(shù)民辦園所占比例明顯高于公辦園以及公辦園在讀人數(shù)比例持續(xù)下降可以看出，社會力量辦園是我國現(xiàn)階段學(xué)前教育主要的供給渠道也是學(xué)前教育發(fā)展的趨勢。然而由于缺乏有效的規(guī)范管理，社會力量辦園使人們憂心忡忡。亂收費、高收費、教育“小學(xué)化”、虐童、安全隱患等等問題都說明社會力量辦園亟需出臺相應(yīng)的管理規(guī)范。同時，對于社會力量辦園過程中的合法權(quán)利沒有得到有效保障，在一定程度上阻礙了社會力量參與學(xué)前教育發(fā)展。

3 對策建議

3.1 確立政府責(zé)任邊界，形成協(xié)同治理格局

3.1.1 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，保障學(xué)前教育公平發(fā)展。根據(jù)中國的現(xiàn)實國情，中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用是各項事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的保證。中央政府及地方政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，對學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計和全局的統(tǒng)籌規(guī)劃，推動學(xué)前教育朝向正確的方向全面發(fā)展，為學(xué)前教育提供人力、財力、物力等各方面的保障，破解學(xué)前教育不平衡不充分發(fā)展的難題，保障學(xué)前教育公平發(fā)展。

3.1.2 構(gòu)建多元參與、協(xié)作治理的治理模式。學(xué)前教育發(fā)展過程中，政府要充分鼓勵和引導(dǎo)社會力量投身于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展中去，扮演好主導(dǎo)者的角色，而非“政府包干”。理順和明確各級政府及各職能部門之間的責(zé)任，為各參與主體提供良好的政策環(huán)境，保障各參與主體的權(quán)利，加強對市場及社會力量參與學(xué)前教育發(fā)展行為的約束和規(guī)范，構(gòu)建符合中國國情的多元參與、協(xié)同治理的新格局。

3.2 完善法律政策規(guī)章，健全政策保障體系

3.2.1 加快學(xué)前教育專門立法進(jìn)程，保障學(xué)前教育健康、可持續(xù)發(fā)展。學(xué)前教育法已納入全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項目，提高學(xué)前教育立法的層次，賦予學(xué)前教育應(yīng)有的法律地位是當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的迫切需求。在全國性法律出臺后，各地方政府應(yīng)結(jié)合各地實際情況，制定和出臺符合本地實際情況的學(xué)前教育政策和管理條例，切實保障學(xué)前教育健康、可持續(xù)的發(fā)展。

3.2.2 建立并完善多部門聯(lián)動管理、監(jiān)管機制。學(xué)前教育的發(fā)展不只是教育部門的職責(zé)，更需要教育、工商、民政、公安、衛(wèi)生、規(guī)劃、國土和建設(shè)等多部門聯(lián)動，建立健全綜合化、精細(xì)化、前段化的監(jiān)管模式，避免出現(xiàn)監(jiān)管部門多頭、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管方式不科學(xué)等問題的出現(xiàn)。

3.3 加大政府財政投入，建立長效保障機制

持續(xù)穩(wěn)定加大政府對學(xué)前教育發(fā)展投入力度，調(diào)整并完善學(xué)前教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政投入重心向上移動，提升投入主體，完善省級統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制。將學(xué)前教育經(jīng)費占比與學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)相匹配，加大對幼兒園教學(xué)所用圖書玩具、教師福利待遇、生均公用經(jīng)費等的投入，確保幼兒園的良性運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展。根據(jù)各地實際經(jīng)濟發(fā)展情況，制定科學(xué)合理的收費標(biāo)準(zhǔn)，建立符合公共財政體制的教育撥款和成本分擔(dān)機制。加強對幼兒園收費的管制，建立學(xué)前教育發(fā)展經(jīng)費管理體系，保障學(xué)前教育充分、有效地利用經(jīng)費，實現(xiàn)學(xué)前教育健康、持續(xù)發(fā)展。

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