境外非政府組織在華扶貧活動狀況探析

劉帥 趙佳佳

摘 要：作為中國扶貧開發(fā)工作的重要組成部分，境外非政府組織在華開展的扶貧項目涉及教育扶貧、健康衛(wèi)生扶貧、社區(qū)綜合發(fā)展、災(zāi)害救援及災(zāi)后重建等社會領(lǐng)域，在中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)中發(fā)揮著重要作用。與本土社會組織和政府扶貧相比，境外非政府組織在扶貧實踐中除了表現(xiàn)出社會組織扶貧共有的諸如精準(zhǔn)性、靈活性和創(chuàng)新性等特點外，還具有鮮明的獨立性、可持續(xù)性、參與性和規(guī)范性等特點，不僅有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，更為中國扶貧工作的深入推進(jìn)培養(yǎng)了一批專業(yè)扶貧人才和機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：境外非政府組織;在華扶貧;合作模式;價值功能

中圖分類號：F323.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號：1002-7408（2019）08-0052-07

境外非政府組織，是指在境外合法成立的基金會、社會團(tuán)體、智庫機(jī)構(gòu)等非營利、非政府的社會組織①。改革開放以來，境外非政府組織在中國經(jīng)歷了一個不斷增長的歷史進(jìn)程，其在中國農(nóng)村扶貧開發(fā)中的作用更是被寫入《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》的政府文件中。然而與境外非政府組織參與中國扶貧開發(fā)的數(shù)量及其所發(fā)揮的作用不協(xié)調(diào)的是，國內(nèi)學(xué)界對于相關(guān)問題的研究相對滯后，現(xiàn)有成果大多基于個別組織在某一地區(qū)的活動或從境外非政府組織管理角度出發(fā)，而鮮有論著對其扶貧活動進(jìn)行總體性評價和研究。本文擬在介紹境外非政府組織在華扶貧活動總體狀況的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)境外非政府組織的扶貧模式、特點和影響，以期客觀梳理、評估境外非政府組織在華扶貧的現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r及其價值功能。

一、境外非政府組織在華扶貧背景與方式

截至目前，國內(nèi)尚未發(fā)現(xiàn)一家機(jī)構(gòu)能夠提供一份在華從事扶貧活動的境外非政府組織的詳細(xì)名單。本文通過梳理《中國發(fā)展簡報》公布的《200國際NGOS在中國》、社會組織網(wǎng)公布的境外基金會代表機(jī)構(gòu)以及在云南省民政廳備案的境外非政府組織名單，并參考其官方網(wǎng)站，共搜集出影響較大的100個重點從事扶貧開發(fā)的境外非政府組織。

（一）扶貧背景

在本次搜集調(diào)查的100個境外非政府組織中有96個確定了具體的入境時間，其中沒有改革開放以前即在中國從事扶貧開發(fā)的境外非政府組織，大部分是在20世紀(jì)80—90年代進(jìn)入中國大陸的（表1），這與當(dāng)時的國內(nèi)和國際環(huán)境密切相關(guān)。

十一屆三中全會后的改革開放為境外非政府組織進(jìn)入中國大陸提供了歷史契機(jī)。新中國成立后，在當(dāng)時復(fù)雜國際環(huán)境和特殊歷史條件下，一度活躍在中國大陸內(nèi)部的境外非政府組織被定性為反華勢力而被驅(qū)逐出境。此后，在近30年時間里，境外非政府組織在中國大陸活動的社會空間與合法性幾乎為零。十一屆三中全會的勝利召開，打開了中國大陸改革開放的大門。一批曾在中國活動的境外非政府組織再次踏足中國大陸，甚至一批成立不久的境外非政府組織也開始將目光轉(zhuǎn)向中國扶貧領(lǐng)域。由于急需資金和技術(shù)支持，中國政府對此采取了默許甚至支持的態(tài)度。隨著改革步伐的加快，被冷落40年之久的慈善活動終于在20世紀(jì)90年代獲得合法地位，1994年公布的《國家八七扶貧攻堅計劃》提出“積極開展同扶貧有關(guān)的國際組織、區(qū)域組織、政府和非政府組織的交流”[1]，從事扶貧開發(fā)的境外非政府組織獲得了前所未有的政策支持，紛紛進(jìn)入中國大陸。

“全球結(jié)社革命”是境外非政府組織進(jìn)入中國大陸的國際背景。隨著西方新公共管理運動的出現(xiàn)和全球性問題的增多，非政府組織如雨后春筍蓬勃生長，從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家，從西方到東方，一股全球結(jié)社浪潮席卷世界，到20世紀(jì)90年代非政府組織“‘突然被賦予國際聲望，以至于政府和多邊組織刮目相看，而把NGO視為發(fā)展中的重要行動者”[2]。在《中國發(fā)展簡報》公布的《200國際NGOS在中國》中，有69.5%的組織是在20世紀(jì)90年代之后成立的。這意味著境外非政府組織來華是全球結(jié)社浪潮的重要組織部分。

總之，改革開放以來的40年是在華境外非政府組織大放異彩的40年，特別是20世紀(jì)90年代的十年間，境外非政府組織的援華項目與中國扶貧開發(fā)的目標(biāo)高度一致，從而獲得了很高的合法性。1989年至1991年和1997年至1999年進(jìn)行的兩次社會組織清理整頓并未使這類組織受到影響，相反1997年至1999年入境的扶貧類組織達(dá)到25家，遠(yuǎn)高于其他年份。

（二）入境方式

由于中國對境外非政府組織的登記管理制度不完善，境外非政府組織采取了靈活多樣的入駐方式。

一是合法登記注冊。合法登記注冊有兩種形式，一種是能夠取得業(yè)務(wù)主管單位并在民政部登記注冊的，由于找到主管單位難度較大，采取這種方式入境的并不多，目前共有29家境外基金會代表機(jī)構(gòu)采取此種方式入境;一種是沒有找到業(yè)務(wù)主管單位在工商管理部門登記注冊的，如巴迪基金會在工商部門注冊，山西永青咨詢服務(wù)中心注冊為外企②，雖然登記注冊為公司需要照章納稅，但畢竟取得了在華活動的合法地位。

二是與政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)合作開展項目。在民政部登記注冊標(biāo)志著境外非政府組織獲得了法律意義上的合法資格，但法律合法性③并非合法性的唯一構(gòu)成要素，行政合法性也是合法性的一個重要成分。與政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)合作是取得行政合法性的重要手段，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體是其重要合作伙伴。在國家層面，中國社會科學(xué)院、中國殘疾人聯(lián)合會、中華全國婦女聯(lián)合會、國家環(huán)境保護(hù)總局、國家外國專家局、國家扶貧辦公室等單位是境外非政府組織的主要合作伙伴和掛靠單位。

三是資助國內(nèi)社會組織。一些社會組織雖然沒有取得在華活動的合法地位，但是通過與國內(nèi)社會組織（官辦社會組織和民間社會組織）合作，共同開展扶貧項目或提供資金支持等實際上已經(jīng)成為一種變相或隱形入華方式。另外，在與國內(nèi)社會組織合作的過程中，境外非政府組織并非是單純的資金資助者，境外非政府組織的人員、項目要求等也可以專家、顧問等形式入境。

二、境外非政府組織在華扶貧活動領(lǐng)域

在我國目前的社會和法律環(huán)境下，境外非政府組織并未同本土社會組織一樣受到嚴(yán)格的制度規(guī)范，它們的活動沒有受到同一地區(qū)限制競爭原則的約束，因而活動范圍相對靈活廣泛。從搜集的100家境外非政府組織來看，它們開展的扶貧項目主要集中在教育（61%）、健康衛(wèi)生（60%）、社區(qū)綜合發(fā)展（25%，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等）、災(zāi)害救援和災(zāi)后重建（22%）等方面，其中有80個境外非政府組織在兩個?。ㄊ小^(qū)）或以上的范圍從事扶貧活動，這些組織一般實力雄厚、資金規(guī)模大、管理規(guī)范，如國際美慈、香港樂施會、國際宣明會、英國海外志愿服務(wù)社等。有20個境外非政府組織活動范圍僅限于一?。ㄊ?、區(qū)），如四川農(nóng)村發(fā)展組織、蘇莽基金會、山西永青咨詢服務(wù)中心等，這類組織相對規(guī)模較小，一般由海外華僑華人或在該地區(qū)生活工作過的外國友人成立。整體來看，由于中國的貧困人口主要集中在中西部的高寒山區(qū)、荒漠區(qū)、深山區(qū)和石漠化地區(qū)，同時這些地區(qū)又是少數(shù)民族聚居的地區(qū)，貧困和多樣性的生態(tài)及文化吸引著境外非政府組織的目光，因此，它們的大多數(shù)扶貧活動也在中西部展開，如施永青基金會2008年～2015年初全部資助額度的84.3%集中在山西、云南、甘肅和青海四省區(qū)[3]。而有些組織則只在西部少數(shù)民族地區(qū)開展活動，如關(guān)注藏區(qū)的利眾基金會、關(guān)注康巴藏區(qū)的康巴援助基金會、關(guān)注寧夏的寧夏孩子組織。盡管來源地區(qū)不同、入境時間有別、活動范圍不一、合作對象各異，但境外非政府組織的扶貧領(lǐng)域卻表現(xiàn)出較為明顯的一致性和重合性。

（一）教育扶貧

教育是形成人力資本的根本途徑，對于改變個人和家庭的命運有著不可替代的重要作用。境外非政府組織非常重視教育資助類項目的開發(fā)和運作。具體來講，境外非政府組織開展的教育扶貧項目包括：傳統(tǒng)的以援建學(xué)校、發(fā)放獎學(xué)金、義務(wù)支教、教師培訓(xùn)、教材教具發(fā)放等為代表的項目，寰宇希望、樹華教育基金會、欣欣教育基金會等開展的教育扶貧項目以此種形式為主;提高貧困人口的勞動技能、提升貧困人口的勞動效率、提升其可持續(xù)發(fā)展能力的技能培訓(xùn)類項目，如西藏扶貧基金會開展的手藝人行動計劃;少數(shù)民族文化傳承項目，少數(shù)民族地區(qū)有著豐富多樣的文化資源，但由于與外界語言不通、保護(hù)不足等原因，面臨著后繼無人乃至失傳的困境，更無法使寶貴的文化資源轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)資源，一些境外非政府組織通過開發(fā)適合本土的教材和開展母語教育和雙語教育等降低少數(shù)民族接受學(xué)校教育的語言障礙。同時，也使本民族文化得到保存和傳播，如世界少數(shù)民族語文研究院在我國西南地區(qū)開展的零障礙雙語教學(xué)、白文項目、傣語項目和侗漢雙語項目。

（二）健康衛(wèi)生扶貧

受社會地理歷史等多方因素的影響，我國中西部地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全，甚至缺乏基本的衛(wèi)生常識，存在人畜混居的極端貧困狀態(tài)，而有些地區(qū)由于自然環(huán)境的限制本身就是地方病高發(fā)區(qū)，如西藏山南地區(qū)大骨節(jié)病多發(fā)。因此，境外非政府組織將貧困人口的健康衛(wèi)生作為扶貧開發(fā)的重點資助領(lǐng)域。具體來講，境外非政府組織開展的健康衛(wèi)生扶貧項目包括：提供醫(yī)療設(shè)備，如美中慈善基金會發(fā)起的“中國路加愛心醫(yī)療工程”和“愛心醫(yī)療診斷設(shè)備捐贈項目”主要向偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的市縣級醫(yī)院捐贈先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備;實施疾病防治，如美國微笑列車基金會專門實施唇腭裂修復(fù)慈善項目，大骨節(jié)基金會致力于為西藏地區(qū)的大骨節(jié)病群眾提供醫(yī)療救治;開展健康衛(wèi)生教育和醫(yī)學(xué)研究，如美國中華醫(yī)學(xué)基金會通過資助醫(yī)學(xué)、護(hù)理以及公共衛(wèi)生研究和教育來改善中國人特別是貧困人口的健康狀況。

（三）社區(qū)綜合發(fā)展

境外非政府組織在各地的扶貧實踐中逐漸認(rèn)識到單一項目無法形成貧困村的良性發(fā)展，只有綜合考慮貧困村和貧困農(nóng)民的實際情況，重視本地經(jīng)驗和地方化知識，實施多個交叉項目，通過項目互補(bǔ)才能達(dá)到提升貧困村的自我發(fā)展能力，因此，社區(qū)綜合發(fā)展項目就成為境外非政府組織扶貧的新鮮選項。社區(qū)綜合發(fā)展項目一般以解決農(nóng)民生計問題為基礎(chǔ)，兼及道路橋梁人畜飲水等基礎(chǔ)設(shè)施改善、婦女賦權(quán)、小額貸款、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等，需要社區(qū)內(nèi)共同利益相關(guān)者的積極參與，同時也是一種以社區(qū)為本的扶貧方式，即讓受惠社區(qū)的成員積極參與項目的設(shè)計、實施和監(jiān)督評估。國際小母牛組織以價值為基礎(chǔ)的社區(qū)綜合發(fā)展模式（VBHCD）強(qiáng)調(diào)對個人賦權(quán)，提高婦女的領(lǐng)導(dǎo)地位，增強(qiáng)社區(qū)和諧，加強(qiáng)基層組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，并讓這些機(jī)構(gòu)在價值鏈中扮演重要角色。國際行動援助機(jī)構(gòu)在與科技部合作在河北省懷安縣開展的項目，包括食品安全、飲用水、牲畜飼養(yǎng)和婦女健康等內(nèi)容，并與當(dāng)?shù)馗刹亢蜕鐓^(qū)一起設(shè)計社區(qū)管理各種發(fā)展計劃。

（四）災(zāi)害救援及災(zāi)后重建

我國自然災(zāi)害多發(fā)，水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、泥石流和極端雨雪天氣等對貧困地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貧困人口的生產(chǎn)生活影響甚大，貧困人口的抗風(fēng)險能力低下，導(dǎo)致因災(zāi)致貧和因災(zāi)返貧的情況較為突出，許多境外非政府組織不僅在災(zāi)害發(fā)生后的第一時間提供大量物資援助，還積極參與災(zāi)后重建，這其中既包括專業(yè)性的救援組織，如亞洲備災(zāi)中心、各國在華活動的紅十字會組織、安澤國際救援組織等，也有一些最初沒有救災(zāi)業(yè)務(wù)在災(zāi)害發(fā)生后從事災(zāi)害救援和災(zāi)后重建的組織，如國際小母牛組織和愛福社會等。

當(dāng)然，境外非政府的扶貧領(lǐng)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此，在環(huán)境保護(hù)、基層組織能力建設(shè)、小額貸款、兒童保護(hù)等其他方面也能時常看見它們的身影。

三、境外非政府組織在華扶貧合作模式與特點

（一）合作模式

與西方社會強(qiáng)調(diào)的民間與民間的一對一合作形式不同，受到中國政治、法律和社會多方面因素的影響，境外非政府組織在華扶貧形成了多樣化的合作模式。綜合來看，主要有四種合作模式，即與中國政府、事業(yè)單位、人民團(tuán)體和社會組織之間的合作模式。

其一，境外非政府組織與中國政府合作扶貧。政府（中央政府和地方政府及相關(guān)職能部門）是境外非政府組織的首要合作對象。據(jù)韓俊魁2011年的統(tǒng)計，經(jīng)常與政府合作的境外非政府組織比例高達(dá)74.5%，若加上偶爾合作，這一比例則有93.6%[4]。與政府合作可以帶來顯而易見的好處：一是境外非政府組織可以獲得在華活動的合法性，享受政府行政資源帶來的便利;二是通過與政府的合作可以獲得發(fā)展方向、技術(shù)、人員、信息等方面的支持;三是與政府合作的項目具有一定示范性，可以借助龐大的政府體系得到進(jìn)一步的傳播和推廣，擴(kuò)大扶貧效益和影響。正如福特基金會駐北京代表處首席代表華安德所說：“在中國，有政府的支持和參與，項目就好做一些……成果也會比較容易推廣一些，這是肯定的?！盵5]除了與政府合作所帶來的便利考量外，許多境外非政府組織也基于消除貧困的治理難度主動把政府及其部門作為合作伙伴，香港郭氏基金會認(rèn)為僅靠基金會無法解決農(nóng)村的貧困問題，因此特別強(qiáng)調(diào)政府的力量，認(rèn)為其主要任務(wù)是查漏補(bǔ)缺，促成政府政策的落實并提高當(dāng)?shù)卣膱?zhí)行力。

其二，境外非政府組織與事業(yè)單位合作扶貧。事業(yè)單位是一種中國獨有的組織形式，承擔(dān)著教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等多種社會職能，是科教文衛(wèi)體等機(jī)構(gòu)密集存在的領(lǐng)域，也是許多境外非政府組織競相合作的對象。一項調(diào)查顯示，美國非政府組織資助總額的63%流向了事業(yè)單位，其中，中央直屬部級事業(yè)單位占8%，部委和省屬事業(yè)單位占14%，高等院校占41%[6]252。 這主要基于以下幾種原因：一是與事業(yè)單位合作能夠為境外非政府組織提供合法性支持，如美國福特基金會北京代表處的設(shè)立之所以能夠成功主要是借助了中國社會科學(xué)院的力量;二是與事業(yè)單位合作可以為境外非政府組織提供專業(yè)咨詢，境外非政府組織所重點關(guān)注的醫(yī)療衛(wèi)生和教育與事業(yè)單位的工作領(lǐng)域高度重合，事業(yè)單位因其多層次多領(lǐng)域的活動范圍而成為外來組織了解當(dāng)?shù)厍闆r的最佳“引路人”[7];三是與事業(yè)單位合作可以為境外非政府組織提供技術(shù)支持，境外非政府組織開展的項目一般需要一定的專業(yè)技術(shù)，而專業(yè)技術(shù)人才集中的事業(yè)單位可以為其扶貧活動提供智力支持和人員及組織保證，福特基金會所支持的中國扶貧開發(fā)政策研究項目的合作對象即是中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院。

其三，境外非政府組織與人民團(tuán)體合作扶貧。本文所說的人民團(tuán)體指的是由中央編辦管理機(jī)構(gòu)編制的22個群眾團(tuán)體④。它的形成和發(fā)展與中國共產(chǎn)黨的群眾路線密切相關(guān)，是黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁。這類組織一般政治性較強(qiáng)，行政化傾向較為明顯，盡管是當(dāng)前社會治理改革的重要對象，但這類組織也具有獨特的優(yōu)勢，它們通常組織網(wǎng)絡(luò)龐大、組織體系較為嚴(yán)密，動員能力較強(qiáng)，從事工作具有公益性。其中婦聯(lián)、殘聯(lián)、青聯(lián)、紅十字會和科學(xué)技術(shù)協(xié)會以及宋慶齡基金會是境外非政府組織的重要合作對象。來自中國香港的非政府組織普遍與人民團(tuán)體形成了密切的合作關(guān)系。自1984以來，為開展殘疾人救助服務(wù)，提高殘疾人融入社會的能力，李嘉誠基金會聯(lián)同中國殘疾人聯(lián)合會30年來累計捐贈4.115億港元，直接服務(wù)超過200萬人，并連續(xù)開展三期“長江新里程計劃”[8]。除了直接與各人民團(tuán)體合作之外，隸屬于或脫胎于各人民團(tuán)體的各種官辦基金會等社會組織如中國兒童少年基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中國紅十字基金會、中國婦女發(fā)展基金會也是境外非政府組織的重點選擇對象。

其四，境外非政府組織與本土社會組織合作扶貧。受西方價值觀的影響，境外非政府組織往往將民主化視為重要的價值追求，因此，有些境外非政府組織明確要求和本土社會組織合作。本土社會組織既包括官辦社會組織，也包括民間社會組織，中國國際民間組織合作促進(jìn)會（以下簡稱中國民促會）作為專業(yè)從事國際民間組織合作的社會組織與多個境外非政府組織有合作關(guān)系。截止到2015年12月底，中國民促會已經(jīng)與181個國外民間組織和國際多雙邊機(jī)構(gòu)建立了項目合作，其中已有21個國家或地區(qū)的98個國外民間組織和國際多雙邊機(jī)構(gòu)通過民促會向我國提供了人民幣9.00億元的資金援助[9]。愛德基金會是民間社會組織開展國際合作的杰出代表，根據(jù)其業(yè)務(wù)統(tǒng)計，從1985年到2011年的26年間，僅與愛德合作的美國非政府組織就有120家之多，它們共向愛德提供了1.65億元人民幣的資助[6]267。與本土社會組織合作即實現(xiàn)了境外非政府組織的價值追求，也使得處在初級階段的中國社會組織獲得了重要的國際資源。

（二）主要特點

境外非政府組織開展的扶貧項目，除了表現(xiàn)出社會組織扶貧共有的諸如精準(zhǔn)性、靈活性和創(chuàng)新性等特點外，還有著自身獨有的特點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，獨立性。相對于本土社會組織而言的，由于其資源來源于境外，無論是扶貧對象的選擇還是扶貧模式的選用抑或是扶貧項目的監(jiān)督和扶貧效益的評估，境外非政府組織主要是基于自身宗旨和當(dāng)?shù)氐目陀^實際。盡管境外非政府組織開展項目會尋求與當(dāng)?shù)卣⑹聵I(yè)單位等官方組織的合作，但這種合作基于平等的地位，“靠政府，但不受制于政府”，合作對象只提供項目意見。

其二，可持續(xù)性。境外非政府組織扶貧項目的可持續(xù)表現(xiàn)在三個方面。一是項目持續(xù)時間長或?qū)椖窟M(jìn)行長期跟進(jìn)。使貧困人口擺脫貧困并非一次捐贈或臨時性項目所能實現(xiàn)，需要長久的堅持和幫扶，境外非政府組織開展的項目一般持續(xù)時間長，參與人員有連續(xù)性，香港苗圃行動認(rèn)為發(fā)展教育需要一種長遠(yuǎn)不間斷的發(fā)展計劃，因而將長期跟進(jìn)作為助學(xué)行動三大守則之一。二是注重項目參與人員各方面能力的提高。通過能力建設(shè)，項目管理人員和受益人群的綜合素質(zhì)得到提高，最終受益社區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力水平得到提高，而許多組織還通過培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐拿耖g社會組織增強(qiáng)貧困人群自我組織、自我管理能力，以期在組織撤離時項目可以得到延續(xù)。三是重視扶貧項目和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，境外非政府組織認(rèn)為發(fā)展項目不能以破環(huán)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境為代價，他們在貧困地區(qū)的發(fā)展項目往往是綜合項目，比較注重各方面的平衡發(fā)展。

其三，參與性。在對受益群體進(jìn)行援助時，境外非政府組織強(qiáng)調(diào)受益者的積極參與和平等權(quán)利，認(rèn)為扶貧對象是發(fā)展活動的主體，而不是援助活動的被動接受者和可有可無的配角。它們尊重受益者的決策權(quán)和發(fā)言權(quán)，許多項目都是通過參與式培訓(xùn)提高受益者的能力，進(jìn)而使受益者完成項目。如四川農(nóng)村發(fā)展組織的工作方法是與本地社區(qū)密切配合，相信并尊重村民。在項目實施全過程中運用參與式的工作方法，創(chuàng)造機(jī)會和氛圍讓目標(biāo)群體主動參與項目的全過程，自行決定、設(shè)計、履行以及管理項目。國際小母牛組織視充分參與為公正與可持續(xù)發(fā)展的十二條基石之一，讓所有項目成員充分參與項目決策，在每個項目村建立民主的管理模式，鼓勵農(nóng)戶參與到社區(qū)公共事務(wù)中來，共同規(guī)劃社區(qū)的未來，而據(jù)小母牛統(tǒng)計，充分參與的項目村社區(qū)幸福指數(shù)比未實施項目村提升45%[10]。通過鼓勵受益人參與不僅可以保證扶貧項目與貧困需求的精準(zhǔn)對接，避免資源浪費和貧困人群權(quán)利的被剝奪，也能夠增強(qiáng)受益人自我組織、自我發(fā)展的能力。

其四，規(guī)范性。規(guī)范科學(xué)的管理機(jī)制是實現(xiàn)項目高效運行的制度保證，經(jīng)過數(shù)年乃至數(shù)十年的扶貧實踐，境外非政府組織通常已經(jīng)形成一套行事風(fēng)格和方法，在華扶貧項目只是適應(yīng)境內(nèi)各地實際的經(jīng)驗復(fù)制，有些境外非政府組織雖然成立時間較短，但普遍運用市場機(jī)制，效率較高。整體而言，境外非政府組織扶貧項目的規(guī)范性體現(xiàn)在項目選擇、實施和后續(xù)管理的全過程。樂施會在項目周期管理中從項目文件、項目撥款、收款回條到資金的使用、預(yù)算的調(diào)整等都有嚴(yán)格的規(guī)定，香港應(yīng)善良基金會除了明確捐贈對象的客觀條件外，還對合作伙伴的項目實施監(jiān)管能力有具體要求，諸如此類具體制度設(shè)定在境外非政府組織中比比皆是，保證了投入資金的高回報率。

四、境外非政府組織在華扶貧活動的價值功能

作為中國扶貧開發(fā)工作的重要組成部分，境外非政府組織開展的扶貧項目把國際上一些先進(jìn)的理念和方法引入中國，不僅在一定程度上緩解了受益地區(qū)的貧困狀況，而且在多方面產(chǎn)生了積極影響。

（一）帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展

境外非政府組織扶貧最直接的貢獻(xiàn)莫過于為貧困地區(qū)和扶貧對象提供了數(shù)量可觀的援助資金，雖然我們已無法對其總額進(jìn)行確切統(tǒng)計，但通過幾組數(shù)據(jù)還是能有一個大致印象：香港樂施會至2015年底共計在中國大陸投入資金總額超過10億元人民幣[11];世界宣明會2002至2015年末在中國大陸的投入共計3.5055億美元⑤;而據(jù)云南省國際民間組織促進(jìn)會《境外非政府組織發(fā)展及管理研究》項目的統(tǒng)計，“國際NGO在滇的項目資金投入2003年是3200萬元，2004年是5300萬元，2005年是8600萬元，2006年達(dá)到1.2億元?！盵12]這些資金加上同時投入的技術(shù)和人力資源共同構(gòu)成了打破貧困惡性循環(huán)的利器，通過與合作對象共同開展項目，調(diào)動貧困社區(qū)和民眾的積極主動性，改善人居環(huán)境、捐建學(xué)校醫(yī)院、改良農(nóng)業(yè)技術(shù)、提供技能培訓(xùn)、改善交通條件等有效緩解了貧困地區(qū)發(fā)展面臨的資金短缺困境，減少了當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)成本和壓力，解決了數(shù)以萬計貧困人口的生產(chǎn)生活問題，彌補(bǔ)了政府扶貧的不足，一定程度上改變了貧困地區(qū)的落后面貌，推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會進(jìn)步。

（二）為國家扶貧工作培養(yǎng)了一批專業(yè)人才和組織機(jī)構(gòu)

除了資金支持外，境外非政府組織的扶貧項目也為中國培養(yǎng)了一批與國際先進(jìn)減貧經(jīng)驗和理念接軌，并能夠熟練將其運用于扶貧實踐的專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)，如今扶貧系統(tǒng)已經(jīng)成為從事中外交流的重點職能部門之一，是“講好減貧的中國故事”的重要主體。以上是從政府系統(tǒng)而言的，對于社會系統(tǒng)來說，境外非政府組織招聘的專職工作人員經(jīng)過多年實踐已經(jīng)成為一支扶貧生力軍，他們常年扎根農(nóng)村和農(nóng)民工社區(qū)從事項目的調(diào)研、執(zhí)行、管理、跟蹤和監(jiān)督，他們的奉獻(xiàn)精神和公益實踐不僅影響了合作者，也吸引了大批志愿者。而為了保證扶貧項目的延續(xù)，境外非政府組織往往把當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織和公益組織的培養(yǎng)和能力提升作為重要目標(biāo)。澳大利亞紅十字會在合作中注重提升云南紅十字會管理項目的能力，并在2001決定由云南省紅十字會獨立執(zhí)行青年伙伴教育項目，中國滋根鄉(xiāng)村教育與發(fā)展促進(jìn)會為20多個草根NGO提供過支持，與德國EZE的合作促成了商城縣農(nóng)村合作促進(jìn)會的成立，這些本土社會組織數(shù)量和能力的增長在維護(hù)項目持續(xù)性、增加貧困社會自我發(fā)展能力方面起到了積極作用，加快了中國民間社會的生成，改進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣卫怼?/p>

（三）使國外先進(jìn)扶貧模式和規(guī)范化管理經(jīng)驗得以推廣

從投資規(guī)模來看，境外非政府組織開展的扶貧項目與政府扶貧項目自然是不可同日而語，不過在項目的靈活性和創(chuàng)新性上，境外非政府組織卻要比政府技高一籌。世界宣明會在云南永勝縣的扶貧實踐得到了民政部的支持和推廣，如今在中國有廣泛影響并受倍受贊譽(yù)的參與式扶貧和社區(qū)綜合扶貧就是境外非政府組織引入的。雖然境外非政府組織扶貧項目一般規(guī)模不大，但他們的資金投入是建立在對捐贈人負(fù)責(zé)，使貧困人口直接受益的基礎(chǔ)上，項目的設(shè)計、實施、管理和評估都有完整規(guī)范的運行規(guī)則和體系。改革開放之初，中國政府和社會組織還缺乏運作管理項目的經(jīng)驗，而中國國際民間組織合作促進(jìn)會“通過實施200多個發(fā)展援助項目，吸取了不少經(jīng)驗和教訓(xùn)，基本掌握了項目管理的規(guī)劃和方法，為順利地籌資和管理項目打下了良好的基礎(chǔ)”[13]。

（四）增強(qiáng)國內(nèi)外人民扶貧開發(fā)合作和感情交流

從1949年新中國成立到1978年改革開放，中國處在半封閉狀態(tài)，中外之間缺乏交流，中國人民對外國人民缺乏了解，外國人民也把中國視為神秘的國度。而境外非政府組織來華從事扶貧開發(fā)增進(jìn)了中國人民和來源國人民之間的了解和互信。在傳統(tǒng)的對外援助和國際關(guān)系中，政府是主體，但隨著新世紀(jì)的到來，中外之間的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和民間交流日益增多，其中民間互信是必不可少的。作為民間交流重要主體的境外非政府組織在扶貧過程中會尋求政府、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會組織乃至企業(yè)等各類不同主體的合作，招聘本地員工、選用本土負(fù)責(zé)人，邀請本地員工訪問總部及其他機(jī)構(gòu)，派遣志愿者進(jìn)入中國服務(wù)，不僅使中國大陸的機(jī)構(gòu)和民眾有機(jī)會近距離接觸國外經(jīng)驗、話語、概念等，而且為中外交流播下了友好的種子。如，被稱為“云南版白求恩”的狄家諾教授和他創(chuàng)建的中加心臟健康檢查機(jī)構(gòu)，自2006年以來一直活躍在云滇大地，得到了云南政府和民間的一致贊譽(yù)，在中美之間架起了一座友好橋梁。

綜上所述，境外非政府組織的在華扶貧活動對于改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，促進(jìn)中國扶貧開發(fā)模式轉(zhuǎn)變和效率提升起到了重要的積極作用。在全面建成小康社會脫貧攻堅階段和精準(zhǔn)扶貧過程中更應(yīng)積極引導(dǎo)，使其在政府、市場和社會三位一體協(xié)同共進(jìn)的大扶貧格局中發(fā)揮更精彩的作用。

注釋：

① 本文所說的境外非政府組織不包括聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)、政府間國際組織。

② 2016年10月17日電話采訪山西永青咨詢服務(wù)中心負(fù)責(zé)人。

③ 本文采用高丙中對合法性的分類，即合法性可以分為法律合法性、行政合法性、社會合法性和政治合法性。參見高丙中：《社會團(tuán)體的合法性問題》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。

④ 中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國婦女聯(lián)合會、中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中國法學(xué)會、中國人民對外友好協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會（中國國際商會）、中國殘疾人聯(lián)合會、中國紅十字會總會、中國人民外交學(xué)會、中國宋慶齡基金會、黃埔軍校同學(xué)會、歐美同學(xué)會（中國留學(xué)人員聯(lián)誼會）、中國思想政治工作研究會、中華職業(yè)教育社、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、中國計劃生育協(xié)會。

⑤ 據(jù)世界宣明會2011年至2015年年報提供的項目統(tǒng)計得出。

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