科技援疆政策特征分析

吳正平　倪志強　夏穎婷

摘要：闡述了與科技援疆政策相關(guān)的概念與理論;運用內(nèi)容分析法對2007—2018年以來科技援疆政策進行了綜合性梳理，發(fā)現(xiàn)科技援疆政策存在以下幾點不足：一是政策數(shù)量較少，穩(wěn)定性稍顯不足;二是類型不夠豐富;三是關(guān)聯(lián)部門較多。采用政策量化分析方法，從政策工具、政策目標、政策強度三個方面對科技援疆政策特征進行了分析。

關(guān)鍵詞：科技援疆;政策工具;政策目標;政策強度

中圖分類號：C915? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）15-0161-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.15.037? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Analysis of the characteristics of the policy of science and technology assisting

WANG Zheng-ping，NI Zhi-qiang，XIA Ying-ting

（School of Management，Xingjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China）

Abstract： The concepts and theories related to the policy of scientific and technological assistance to Xinjiang were expounded.A comprehensive analysis of the policy of scientific and technological assistance to Xinjiang was made from 2007 to 2018 using the content analysis method， and the deficiencies in the policy were found out. First， the number of policies is small， and the stability is slightly inadequate. Second， the types are not rich enough. Third， there are more related departments. The policy characteristics of science and technology are analyzed from three aspects of policy tool， policy objective and policy intensity by adopting the policy quantitative analysis method.

Key words： scientific and technological assistance to Xinjiang; policy tool; policy objective; policy intensity

一個國家的科學技術(shù)水平直接決定著國家的綜合實力，決定著國家未來的發(fā)展前景?？茖W技術(shù)顯然已經(jīng)成為世界各國競爭的關(guān)鍵，而政府所制定的科技政策的優(yōu)劣對科技創(chuàng)新起著關(guān)鍵作用。在科學技術(shù)領(lǐng)域，政府所制定的戰(zhàn)略性政策措施，稱之為科技政策。科技政策是伴隨著科技實踐活動的發(fā)展而發(fā)展，兩者具有高度的協(xié)同性[1]，是國家政策的重要組成部分。科技政策是一個國家在科學技術(shù)領(lǐng)域所制定的一系列規(guī)則和準則的統(tǒng)稱，其內(nèi)容比較廣泛，具體涉及到兩個方面，一是國家科技發(fā)展的目標或任務等，體現(xiàn)為全局性的科技發(fā)展戰(zhàn)略;二是各地區(qū)所制定的推動科技發(fā)展的具體策略，體現(xiàn)為局部性的方針和策略[2]。

2000年，中國科技屆拉開了科技援疆工作序幕，整個科技界、無數(shù)科技人員積極地投入到“穩(wěn)疆興疆、富民固邊”活動中，形成了全國科技系統(tǒng)鼎力支持新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展的良好局面。新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡稱新疆）的科學技術(shù)水平、科技能力得到大幅度提升，當?shù)卣Y(jié)合自身的實際情況，貫徹執(zhí)行國家的方針政策，指導廣大科技人員和群眾共同參與到科技活動中，把科學技術(shù)轉(zhuǎn)化成為生產(chǎn)力，推動了當?shù)亟?jīng)濟、社會迅速發(fā)展。新疆科學技術(shù)水平整體較低，其發(fā)展離不開科技援疆政策的引導，但不可否認，新疆科技創(chuàng)新能力的提升與科技援疆戰(zhàn)略的預期目標還存在一定差距，相關(guān)研究數(shù)據(jù)表明，新疆科技創(chuàng)新能力在2001—2014年總體水平雖然略有提高，但水平仍然較低。對口援疆采取結(jié)對關(guān)系對受援地援助，由于缺乏一定的科技政策引導與銜接，各部門之間各自為政，在重大項目建設上，很容易出現(xiàn)資源浪費和生態(tài)破壞的現(xiàn)象。受對口關(guān)系體制制約、區(qū)劃行政體制影響，新疆各地的科技政策比較分散，缺乏有效的區(qū)域整合，存在內(nèi)部惡性競爭現(xiàn)象。相鄰區(qū)域科學政策實施過程中存在重復建設、同質(zhì)化建設現(xiàn)象，影響了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴張和可持續(xù)發(fā)展。

本研究數(shù)據(jù)來源于新疆維吾爾自治區(qū)科學技術(shù)廳，樣本數(shù)據(jù)時間為2007—2018年，共收集27項與科技援疆關(guān)系較密切的政策，運用內(nèi)容分析法對科技援疆政策進行梳理，并從政策工具、政策目標、政策強度三個方面對科技援疆政策特征進行探討和分析，以期為更好地發(fā)揮科技援疆政策提供參考。

1? 相關(guān)概念與理論基礎

1.1? ?相關(guān)概念

1.1.1? 公共政策? 公共政策是政府組織為了實現(xiàn)社會或公共目標，運用或借助一定的政治活動圍繞一定的行為準則，進而通過公共管理實現(xiàn)政策目標的過程。公共政策是一個動態(tài)的過程，從政策設計制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整到政策終結(jié)始終圍繞著公共政策目標的實現(xiàn)而發(fā)展[4]。

1.1.2? 科技援疆? 科技援疆作為國家對口援疆七大機制（經(jīng)濟援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆、衛(wèi)生援疆、文化援疆）之一是國家促進創(chuàng)新資源向新疆集聚，提高新疆企業(yè)和科研機構(gòu)的科技承接能力，提升新疆科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化能力，著力推動新疆特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實增強新疆自主創(chuàng)新能力和自我發(fā)展能力，推進創(chuàng)新型新疆建設的重大戰(zhàn)略舉措。

1.2? 理論基礎

1.2.1? 公共政策系統(tǒng)理論? 公共政策一般是指公共部門為達到公共政策目標而進行的有權(quán)威性、判斷性的行為過程。從系統(tǒng)的分析方式來看，公共政策是圍繞公共政策系統(tǒng)而運行的，公共政策系統(tǒng)包含三大要素，即公共政策主體、公共政策客體和公共政策環(huán)境。這三者相互作用相互關(guān)聯(lián)，以系統(tǒng)的方式成為了公共政策運行的內(nèi)在機制和動力。公共政策主體一般是指在參與公共政策過程的個人和群體及組織，主要包括提供公共服務的行政部門、司法部門、立法部門、利益群體及群眾個人等要素[5]。公共政策客體則是公共政策所處理的相關(guān)對象，即公共問題和目標客體。公共問題包含了社會、經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域的各類問題，是為了實現(xiàn)政策主體間利益需求和利益平衡，公共政策所要解決的目標問題;目標群體是在公共政策問題中受影響和受牽制的團體和個人。公共政策環(huán)境是圍繞以上兩要素，在外部影響和制約二者的發(fā)展要素，由經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會環(huán)境和國際環(huán)境等組成，以聚合或互動的方式影響著公共政策主體和客體的產(chǎn)生[6]。

在公共政策運行過程中，要實現(xiàn)公共利益和公眾意志的目標，往往需要形成一整套的公共政策機制，即在公共政策制定到評估的各個階段，具有一定的政策支撐。面對復雜的政策環(huán)境，要實現(xiàn)公共政策目標，必須具備一定的財政、法律、稅收、社會服務等政策支持，才能有效地實現(xiàn)公共部門利益。因此當今經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要一整套完整的公共政策體系支撐使公共政策資源的效率最大化，進而實現(xiàn)公眾利益[7]。

作為在全國實施的一項基本公共政策，科技援疆政策也是在相應的政策環(huán)境中運行的，因此在研究科技援疆政策的過程中，需要準確把握政策系統(tǒng)的各個元素，對公共政策的認知和深入分析具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義，為實現(xiàn)科技援疆政策目標提供必要的前提。

1.2.2? 公共政策過程理論? 公共政策過程理論是在公共政策系統(tǒng)運行過程中，將公共政策的發(fā)展過程看作是由政策輸入、政策轉(zhuǎn)化和政策輸出三部分組成，通常將其視為公共決策的一般過程。為了實現(xiàn)公共意志，調(diào)和公眾的利益和矛盾，公共政策一般經(jīng)過政策議定、政策頒布、政策實施、政策評估和政策改進最終到政策終結(jié)這一階段。

公共政策過程理論有以下特征：①公共政策制定過程中，一般由公共部門主導，其他利益相關(guān)者共同參與，在表達自身利益需求和問題導向的同時，公共部門在其中扮演的是均衡和協(xié)調(diào)的角色;②在公共政策過程中容易受到不同群體的利益偏差影響，由于價值體系不同或訴求原則不統(tǒng)一，往往需要多個回合的談判才能最終促成政策的實施;③公共政策過程同一般決策一樣，往往追求最大程度的滿意原則而非最優(yōu)原則，在集體決策過程中，理性與非理性思維并存;④公共政策的終結(jié)有可能處于政策的修正、錯誤及終止，一項政策終止往往并非是整個過程的最終階段，還可能伴隨著政策的修正繼續(xù)運行;⑤公共政策過程在運行中離不開政策系統(tǒng)的發(fā)展，二者相互包含相互影響，共同組成了公共政策的發(fā)展[8]。

結(jié)合公共政策過程理論評述，從縱向來說，科技援疆政策的發(fā)展同樣遵循公共政策過程的一般規(guī)律，從政策的議定到政策的改進和終結(jié)各環(huán)節(jié)缺一不可，科技援疆政策的客觀發(fā)展離不開公共部門和公民的主觀能動性，對科技援疆政策的不斷完善需在政策過程中穩(wěn)步推進，因此對于政策效能的追求離不開政策過程的發(fā)展脈絡和規(guī)律。

2? 科技援疆政策分析

2.1? 科技援疆政策梳理

2.1.1? 政策數(shù)量較少，穩(wěn)定性稍顯不足? 從圖1可以看出，2007年以來，黨和國家針對科技園頒布了一系列政策，但這些科技援疆政策數(shù)量波動比較大。2008年，中華人民共和國科學技術(shù)部出臺了《關(guān)于推進科技支疆工作的意見》，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府制定《關(guān)于鼓勵開展全國科技支疆行動的若干意見》，在這以后各部門也出臺和實施了系列科技援疆政策。2010年，國家出臺了更多的科技援疆政策，對當?shù)乜萍紕?chuàng)新能力提升起到了較大的推動作用，在新技術(shù)新科技的作用下，新疆社會經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展。但是2012年開始，科技援疆政策在數(shù)量上又明顯減少。

2.1.2? 政策類型不夠豐富，規(guī)范性略有不足? 對科技援疆政策的文本類型進行梳理和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，科技援疆政策類型主要包括規(guī)劃、方案、意見、通知等，其中33%的屬于通知類政策，共9項;其次是意見類政策，共7項;辦法類政策共有5項。由此可見，科技援疆政策主要是上級部門為此所制定的具體辦法;規(guī)劃類政策只有3項，法律效力不高;有很多政策文本類型不明確，大多以通知的方式發(fā)布，政策內(nèi)容的規(guī)范性不足。

2.1.3? 政策協(xié)同度不高，部分政策關(guān)聯(lián)部門較多? 科技援疆政策主要頒發(fā)部門及頒發(fā)情況見表1。由表1可以看出，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府頒發(fā)的政策數(shù)量最高，共12項，占科技援疆政策總量的31.57%，均為單一頒發(fā)，尚無聯(lián)合頒發(fā);新疆維吾爾自治區(qū)科學技術(shù)廳頒發(fā)政策5項，單一發(fā)布2項，聯(lián)合發(fā)布3項，其中聯(lián)合頒發(fā)的政策數(shù)量占科技援疆政策總量的7.89%;國家財政部采取聯(lián)合發(fā)布的形式共發(fā)布了4項政策，占科技援疆政策總量的10.52%。由此可見，科技援疆政策協(xié)同程度整體性偏低。

部分政策關(guān)聯(lián)部門較多。例如2016年頒發(fā)的《關(guān)于激發(fā)科研機構(gòu)和科研人員創(chuàng)新活力促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干政策的通知》這一政策由新疆維吾爾自治區(qū)委員會組織部、新疆維吾爾自治區(qū)財政廳、新疆維吾爾自治區(qū)科學技術(shù)廳、新疆維吾爾自治區(qū)人力資源和社會保障廳、新疆維吾爾自治區(qū)教育廳5個部門共同頒發(fā)，多部門共同參與會造成職責不清、責任不明，影響政策溝通。

2.2? 科技援疆政策特征分析

2.2.1? 分析方法? 本研究主要采取專家打分評價法。首先，在新疆科技領(lǐng)域、高等院校邀請業(yè)內(nèi)的研究員、知名教授等;其次，選定評價指標，確定評價等級和等級標準;最后，專家對此進行打分，各指標分值匯總之后得出總評價分。該方法應用范圍非常廣，具有典型的數(shù)理統(tǒng)計特性。

2.2.2? 科技援疆政策工具分析? 政府為了實現(xiàn)一定的目的所采取的政策措施稱之為政策工具，政策工具能夠?qū)ι鐣?jīng)濟變量產(chǎn)生一定的影響。選用合理的政策工具，能夠推動政策目標的順利實現(xiàn)，達成政策實施目的;反之，政策工具不合理，則影響到政策目標的實現(xiàn)[9]。

本研究首先采用Rothwell的分類方法，其次結(jié)合趙筱媛等[10]政策工具分析框架進行具體分類，將科技援疆政策工具劃分為三個類型：一是供給型政策，具體包括人才支持、資金投入、基礎設施建設、公共服務4個方面;二是需求型政策，如貿(mào)易支持、政府采購、國際合作、服務外包等，三是環(huán)境型政策，包括法律法規(guī)、目標規(guī)劃、金融稅收、知識產(chǎn)權(quán)等。政策措施的具體打分情況見表2，3個類型細分為12項政策措施見圖2。

經(jīng)統(tǒng)計分析，科技援疆政策工具2007—2018年的量化總分值見圖3。圖3顯示，2007—2018年，科技援疆政策工具量化總分值呈現(xiàn)出持續(xù)上升態(tài)勢，說明科技援疆政策數(shù)量和實施程度在不斷推進和提升，雖然個別年份該指標的數(shù)值并不高，但是整體狀況良好，科技援疆政策對推動新疆社會經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。

從圖4可以看出，科技援疆政策量化分數(shù)最高的是供給型政策，分值為1 366分;環(huán)境型政策工具、需求型政策工具量化分值分別為1 177、1 024分。說明在政策工具運用方面，政府整體上偏向人才支持、資金投入等，這也符合新疆人才匱乏、資金不足的現(xiàn)狀。在需求型政策中，政府采購的量化分值僅為199分，一定程度上反映出政府采購在科技援疆中的不足。

2.2.3? 科技援疆政策目標分析? 企業(yè)是科技創(chuàng)新活動的主體，國家實施科技援疆政策，目的是為了提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力，推動企業(yè)快速發(fā)展，從而帶動地方經(jīng)濟的共同繁榮，因此，在創(chuàng)新能力建設過程中，企業(yè)起著主力軍作用。

企業(yè)創(chuàng)新能力在不同的發(fā)展階段有不同特征，很多學者在研究創(chuàng)新能力方面是根據(jù)創(chuàng)新活動過程進行研究的。吳貴生等[11]認為，企業(yè)創(chuàng)新能力體現(xiàn)在多個方面，包括企業(yè)生產(chǎn)、營銷、研發(fā)、投入、管理等方面的能力。龐景安等[12]從4個方面論述了科技核心競爭力的內(nèi)涵，具體包括科技支出、投入、產(chǎn)出和創(chuàng)新，魏曼[13]從5個方面對企業(yè)創(chuàng)新能力進行了詳細分析，并構(gòu)建了創(chuàng)新評價指標體系，具體包括企業(yè)投入、研發(fā)、產(chǎn)出、制造和管理。

構(gòu)成科技創(chuàng)新能力的要素整體上可分為4個方面：資源投入能力，具體包括利用和掌控人力物力財力資源的能力;載體的建設能力，具體包括企業(yè)主體資源的運作能力，比如科研能力等;環(huán)境的保證能力，比如社會體制、政策和文化保障等，具體體現(xiàn)在外部環(huán)境支持對科技創(chuàng)新活動的貢獻;成果產(chǎn)出能力[14]。

參考以上文獻，結(jié)合科技援疆政策目標，本研究將科技援疆政策目標分為4個類型，具體見表3。

2007—2018年科技援疆政策目標量化分值見圖5。由圖5可以看出，2017—2018年，科技援疆政策目標化程度不斷提高，但是政策目標分值存在一定波動，2011—2012年，量化得分明顯下降，從96分下降到85分。2013年之后，量化得分迅速增長，科技援疆政策在多個方面對受援企業(yè)起到了激勵作用，比如投入、資源配置、產(chǎn)出等。

從圖6可以看出，科技創(chuàng)新投入能力量化分值為397，產(chǎn)出能力量化分值為368，占目標分值比例分別為31.06%、28.79%;科技創(chuàng)新管理能力分值偏低，為296分;配置能力量化分值為217分。說明在科技援疆政策中，政策工具和政策目標之間的匹配程度高，科技援疆政策目標明確、針對性強，并有重點地進行投入，包括科技人才引進、科技經(jīng)費投入、新技術(shù)設備更新等，均取得了明顯的成就，對推動新疆科技創(chuàng)新能力提升起到了重要作用。但是要加強對知識產(chǎn)權(quán)的保護，提高科技成果轉(zhuǎn)化，創(chuàng)設科技創(chuàng)新平臺，鼓勵更多的企業(yè)通過科技創(chuàng)新實現(xiàn)發(fā)展，并保證科技援疆政策目標的順利實現(xiàn)。

2.2.4? 科技援疆政策強度分析? 政府權(quán)威性具體體現(xiàn)在政策強度方面，在實際的政策分析中，政策權(quán)威性和規(guī)范性是一個非常重要的指標，對該指標分析能夠有效地判斷政策實施效果。主要是從兩個方面對政策強度進行計分：一是國家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，二是頒布的形式。依據(jù)表4的量化標準得出科技援疆政策強度的量化分值（圖7），因為該政策存在一定波動，科技援疆政策強度量化分值也受一些元政策影響，導致科技援疆政策強度穩(wěn)定性不足。

3? 科技援疆政策總體成效

新疆針對當?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，引入了一大批科技合作項目，圍繞著糧食、棉花、林果、畜牧“四大基地”建設，取得了巨大的成效。例如，棉花科技攻關(guān)及新技術(shù)的應用為當?shù)孛藁ㄉa(chǎn)作出了直接貢獻，連續(xù)10多年新疆的棉花生產(chǎn)均保持全國第一。天津市和新疆合作開發(fā)的彩色多功能色選機，提升了吐魯番葡萄干的品位，增加了其銷量和銷售價格。

在資源勘探、新能源利用、生物制造等領(lǐng)域，形成了一大批具有新疆特色的產(chǎn)業(yè)。新疆305項目獲得了來自多個機構(gòu)的持續(xù)支持，礦產(chǎn)資源預測儲量持續(xù)增加，據(jù)相關(guān)部門預測，該項目的潛在價值已經(jīng)達到上萬億元。在中國科學院物理研究所的支持下，新疆天科合達藍光公司碳化硅晶片產(chǎn)能大幅度提升，合格率達88%，在國際市場上具有較強的競爭力，且具有國際同類產(chǎn)品所不具備的成本優(yōu)勢。

圍繞新疆生態(tài)環(huán)境保護、醫(yī)藥衛(wèi)生、防災減災等一批實施的合作項目，亦取得明顯成效。①中國西部干旱區(qū)生態(tài)環(huán)境演變與調(diào)控研究，新研究成果直接應用于新疆各地，包括北水南調(diào)防護體系建設、塔里木河流綜合治理工程。②烏魯木齊居民慢性腎臟病及干預措施研究，其研究成果提升了當?shù)鼐用竦慕】邓剑瑴p少了此類病的發(fā)生率。③西部之光、國家高科技人才培訓工程等，通過一系列的培養(yǎng)計劃，幫助當?shù)匾M和培養(yǎng)了大批的優(yōu)質(zhì)人才。④一批重點實驗室、工程技術(shù)研究中心、成果轉(zhuǎn)化基地得到建設，在全國各地智力資金支持、共建等模式的指引之下，新疆科技基礎能力得到迅速提升。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009—2018年，共安排科技援疆項目1 173項，財政安排項目經(jīng)費3.2億元，帶動社會投資35億元。2011—2018年，已實現(xiàn)先進技術(shù)轉(zhuǎn)移及成果轉(zhuǎn)化745項，引進高層次科技人才2 812人，培養(yǎng)高級人才859人，培訓技術(shù)人才283 865人，獲得國家發(fā)明專利589項。建設科技平臺13個，科技綜合服務中心建設項目51個，示范區(qū)24個。實現(xiàn)新增產(chǎn)值567 789.44萬元，新增利稅3 818.78萬元，新增就業(yè)人員18 574人。

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