芻議中國財政休制變革

摘要：許多事物的發(fā)展都離不開金錢的支持。一個企業(yè)要想能夠持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營就需要穩(wěn)定的現(xiàn)金流;一個組織需要資金來繼續(xù)今后的活動：一個家庭在日常生活中更是離不開錢。那么國家，為了維持社會的穩(wěn)定，提高人們的生活質(zhì)量更加需要資金的支持。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、投資重點扶持項目、調(diào)節(jié)國際收支都需要錢。政府又通過稅收等手段獲得金錢。政府的這種收支活動就是財政。我國作為一個具有悠久歷史的大國，其財政體制也隨著國家的發(fā)展不斷地進步，本文就針對我國的財政體制變革進行了歸納與分析。

關(guān)鍵詞：財政體制;經(jīng)濟體制;統(tǒng)收統(tǒng)支：包干制;分稅制;改革

財政，也就是公共財政、國家財政，是國家集中一部分國民收入用于滿足公共需要的支出，以優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展。財政是政府的經(jīng)濟活動，因此它具有階級性和公共性的特點。同時，往往通過稅收來獲得財政收入，使其具有了強制性和非償還性的特征。最后，財政既包括經(jīng)濟的收入也包括經(jīng)濟的支出，具有收入與支出的對稱性。財政體制就是將權(quán)力、責(zé)任、財政收支范圍以及組織原則、管理方式和機構(gòu)設(shè)置等在中央和地方的財政部門和其他國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位之間進行分配并加以管理。我國自中華人民共和國成立以來經(jīng)濟發(fā)展十分迅速，財政體制也不斷地進步。我國的財政管理體制經(jīng)歷了由高度集中的統(tǒng)一收支管理體制逐步轉(zhuǎn)向中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制的過程。我國自建國以來70年的歷程中，經(jīng)濟制度以及戰(zhàn)略目標(biāo)經(jīng)過了不同程度上的改變，我國的財政體制也不能是一成不變的。在大部分時期內(nèi)，財政體制是同當(dāng)時政治經(jīng)濟發(fā)展情況和經(jīng)濟管理體制的要求相適應(yīng)的，在能夠?qū)崿F(xiàn)我國戰(zhàn)略目標(biāo)的前提下，制定最符合國情的政治體制就顯得尤其重要。

新中國建立以來，財政體制改革大致可分為三個階段：1950-1979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制：1980-1993年推行“包干制”;1994年至今形成與完善“分稅制”。

一、1950-1979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制

中華人民共和國剛成立，國家的經(jīng)濟以及人們的生活受到很大程度上的打擊，迫切需要改變戰(zhàn)爭時分散管理、分散經(jīng)營的財政經(jīng)濟工作狀況。我國需要將有限的資金與資源用于最能夠改善民生、改善我國經(jīng)濟現(xiàn)狀的產(chǎn)業(yè)。計劃經(jīng)濟應(yīng)運而生。計劃經(jīng)濟時代，所有的資源都由國家管理，所有的生產(chǎn)指令都由國家宣布，有規(guī)劃、有計劃地發(fā)展經(jīng)濟。符合計劃經(jīng)濟時期要求的就是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制是一種高度集中的財政體制，地方組織的財政收入統(tǒng)一上繳中央，地方支出統(tǒng)一由中央撥付。中央與地方實行徹底的收支兩條線，地方收入與支出之間沒有直接的聯(lián)系，地方利益完全服從于中央利益。說它是一種高度集中的財政體制主要集中在以下幾點：財政管理的一切權(quán)限集中在中央：一切財力集中在中央：一切支出統(tǒng)由中央劃撥;統(tǒng)一國家預(yù)算。這種財政體制很大程度上滿足了計劃經(jīng)濟體制的要求，為計劃經(jīng)濟提供了經(jīng)濟上的支持，幫助國家迅速從戰(zhàn)爭時期的狀態(tài)中脫離出來，為新時代經(jīng)濟的發(fā)展打下經(jīng)濟基礎(chǔ)。對平衡國家預(yù)算收支，穩(wěn)定物價，保證解放戰(zhàn)爭的徹底勝利，起了積極作用。但是這種高度集中的財政體制會使地方缺乏主動性，無法對發(fā)生的意外情況做出迅速的反應(yīng)，壓抑了地方企業(yè)和員工的積極性。同時，中央很難察覺到地方出現(xiàn)的新的問題，會造成地區(qū)間發(fā)展差異的擴大。財政稅收的調(diào)節(jié)、監(jiān)督功能難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、1980-1993年推行“包干制”

隨著我國經(jīng)濟的復(fù)蘇，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制的弊端也慢慢顯露出來。1978年我國開始實行經(jīng)濟體制改革。改革初期的基本思路是放權(quán)讓利，與經(jīng)濟體制改革的變化相適應(yīng)，財政管理體制也發(fā)生了重大的變化。在這種情況下，我國的財政體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕鞍芍啤?。與“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制相比，“包干制”雖然也由中央控制地方的預(yù)算，但是很大程度上給了地方?jīng)Q定自己收支活動的自主權(quán)。在確定好地方預(yù)算以后，由地方包干，自求收支平衡;收大于支的地區(qū)，包干上繳，相應(yīng)計算收入留解比例;支大于收的地區(qū)，中央差額補貼，地方包干使用;超收部分，原規(guī)定全部留地方，后改為超收1億元以上部分上繳中央50%;年終結(jié)余留用;體制一年一定。這種財政體制給了地方一定的自主性，它可以將收支聯(lián)系起來，根據(jù)自身發(fā)展情況決定資源投入方向。將中央財政與地方財政分隔開，既滿足國家總體投資需要，也滿足地方發(fā)展需要。但是改革開放以來，市場經(jīng)濟逐漸占據(jù)主導(dǎo)位置，“包干制”就使中央財政比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。稅收的調(diào)節(jié)作用也不斷減弱，影響了市場的形成以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

三、1994至今形成與完善“分稅制”

為了保證中央與地方政府的收支，我國在1994年采用“分稅制”，進一步明確了中央與地方稅的范圍，明確了各級的責(zé)任，保證了中央在市場中能夠發(fā)揮調(diào)控作用，是市場經(jīng)濟國家普遍推行的一種財政管理體制模式。與財政包干制不同，分稅制將中央、地方和企業(yè)作為各自獨立的利益主體納入經(jīng)濟體制之中，同時將地區(qū)經(jīng)濟增長納入全國宏觀經(jīng)濟中，是兼具總量調(diào)節(jié)和系統(tǒng)控制功能的制度設(shè)計。分稅制的重點就是將中央與地方的稅權(quán)分隔開，保證中央與地方財政自收自支、自求平衡。因此，主要在三個方面對中央與地方的稅權(quán)做出了規(guī)定。首先是按照事權(quán)和支出劃分。中央主要承擔(dān)與國家整體發(fā)展有關(guān)的支出，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實施宏觀調(diào)控所必要的財政支出;地方主要負責(zé)本地經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)發(fā)展的支出。其次是按照收入劃分。在劃分收入的時候，既要考慮到中央與地方的事權(quán)，也要考慮到中央與地方的財權(quán)。使得稅收收入不僅可以滿足中央與地方的支出，又要方便中央與地方征收。按稅種劃分中央與地方收入，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，中央稅和中央與地方共享稅由中央稅務(wù)機構(gòu)征收，地方稅由地方稅務(wù)機構(gòu)征收。最后是規(guī)定政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。在規(guī)定完中央與地方的收入與支出范圍以后，還要考慮到地區(qū)之間的差異。通過改善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，使中央財政對地方財政的調(diào)控比較靈活。中央稅收上繳完成后，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用，減少地區(qū)間財政的差異。分稅制避免了“包干制”中中央財政不足，無法對國家進行宏觀調(diào)控的問題，但是對于事權(quán)和稅種的劃分不夠明確，使得地方稅收收入效率比較低，難以保證良好的分配秩序的維護。

目前我國仍采用分稅制的財政結(jié)構(gòu)，仍存在著許多問題需要后續(xù)改進。首先，政府間事權(quán)及財政支出責(zé)任不清。中央與地方的責(zé)任沒有明確的規(guī)定，使得中央與地方支出責(zé)任互相交叉、錯位。為此，我國應(yīng)盡快研究出臺《政府間財政關(guān)系法》，科學(xué)劃分政府間的事權(quán)范圍。根據(jù)受益原則和效率原則，使各種事務(wù)在中央與地方之間有一個明確的劃分。其次，中央財權(quán)的集中度過高。1994年，為了解決“包干制”中央猜拳比重下降的問題，我國提高中央政府的財權(quán)集中度。但是這種改革使得中央與地方的財政實力出現(xiàn)失衡，地方過于依賴中央，降低了地方政府的積極性。為此，我國應(yīng)完善地方稅收體制，提高地方財政的獨立性和地方政府的積極性，適當(dāng)降低中央政府的集中度。最后是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、原體制補助或上解、財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算補助或上解等多種形式。這種混合型財政轉(zhuǎn)移支付制度無法體現(xiàn)出我國當(dāng)前的政策目標(biāo)，過多地關(guān)注了地方利益而忽略了中央總體目標(biāo)。并且由于專項轉(zhuǎn)移支付項目繁多、規(guī)模龐大，很難真正做到均等化。我國應(yīng)本著透明化、制度化、規(guī)范化的原則，對財政轉(zhuǎn)移支付制度進行完善，確保不同省份共享中央財政再分配、再調(diào)節(jié)的成果。

四、總結(jié)

社會發(fā)展隨著歷史的推進是螺旋式上升的，而相應(yīng)的體制設(shè)置也是隨著時代發(fā)展而推進。隨著我國改革開放進程的深入，我國的財政體制也從戰(zhàn)后過渡時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的分稅制，由完全集中所有權(quán)利在中央到逐漸下放到地方，使地方可以給根據(jù)自身發(fā)展需求決定資金投入使用方向。這表明了財政體制并不是一成不變的，而應(yīng)該隨著國家國情的變化、國家經(jīng)濟的發(fā)展以及國家經(jīng)濟體制的選擇而不斷變化，使得國家有足夠的資金去完成社會主義改革，讓中央可以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，地方也可以根據(jù)自身情況去加快當(dāng)?shù)匕l(fā)展。在明確國家當(dāng)時發(fā)展的重點的情況下去選擇一個最適合國情的財政體制。

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作者簡介：

趙珂，蘇州大學(xué)，江蘇蘇州。