寧波市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

朱曉卓

為了解決人口老齡化帶來(lái)的民生問(wèn)題，滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，自2005年寧波市在海曙區(qū)率先實(shí)施政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)并在全市推廣，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，取得了較為顯著的成效。

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)值

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是基于老年人因年老導(dǎo)致的生理退化或者喪失一些行動(dòng)能力而產(chǎn)生的依賴他人提供幫助和服務(wù)，而這種服務(wù)是政府向社會(huì)組織、各類機(jī)構(gòu)通過(guò)金錢給付的方式獲得的。通過(guò)政府購(gòu)買，政府履行了居家養(yǎng)老方面的工作職責(zé)，從理論和實(shí)踐上都具有較高的社會(huì)價(jià)值。

理論價(jià)值：由政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)滿足了服務(wù)型政府的要求。就居家養(yǎng)老服務(wù)而言，屬于社會(huì)民生工程，政府承擔(dān)居家養(yǎng)老的相應(yīng)責(zé)任，向老年人提供養(yǎng)老服務(wù)、讓老年人能安度晚年作為服務(wù)型政府工作的出發(fā)點(diǎn)，既體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)民眾生活的關(guān)注，更符合社會(huì)民眾的利益訴求。此外，服務(wù)型政府以服務(wù)為宗旨，以市場(chǎng)即公眾需求為導(dǎo)向，這意味著政府與社會(huì)公眾的關(guān)系將轉(zhuǎn)化為服務(wù)供給者與消費(fèi)者的關(guān)系，政府要還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)，只要承擔(dān)市場(chǎng)和個(gè)人不能做、不愿做或做不好的事情，這也為政府向社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)提供了理論依據(jù)。

實(shí)踐價(jià)值：由政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)提高了養(yǎng)老服務(wù)資源的利用率。在居家養(yǎng)老仍是社會(huì)主流養(yǎng)老模式的情況下，政府仍然需要承擔(dān)其在社會(huì)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的應(yīng)有責(zé)任。政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式，履行其在養(yǎng)老服務(wù)中的職責(zé)，在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用。在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府是購(gòu)買者，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及企業(yè)是服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者，政府購(gòu)買的目的是為了提高有限養(yǎng)老資源的利用效率，政府在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招標(biāo)、簽訂合同、服務(wù)評(píng)價(jià)、付費(fèi)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)供給方，政府購(gòu)買服務(wù)具有選擇性，主要以城市中“三無(wú)老人”、獨(dú)居、空巢、困難、殘疾老人為主，受益對(duì)象尚未覆蓋所有老年人，而且政府購(gòu)買服務(wù)具有“兜底”作用，能有效減輕家庭照顧的負(fù)擔(dān)，從實(shí)踐層面解決了社會(huì)養(yǎng)老的政府職能，保證養(yǎng)老事業(yè)公益性的要求。

寧波市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施要求

直接讓政府承擔(dān)所有的居家養(yǎng)老服務(wù)，是不現(xiàn)實(shí)的，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作可以提高居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的覆蓋面，提高服務(wù)水平，但是政府購(gòu)買必須通過(guò)一定路徑，按照規(guī)定依法購(gòu)買。對(duì)此，寧波市在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)方面也出臺(tái)了相關(guān)政策，明確具體實(shí)施要求。

政府提供居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑。政府責(zé)任在居家養(yǎng)老中的實(shí)現(xiàn)須通過(guò)各種形式不同內(nèi)容的服務(wù)項(xiàng)目予以體現(xiàn)，主要采取兩類形式：一是政府直接提供居家養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)街道社區(qū)、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等為居家老人提供各類服務(wù);二是政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，是指將原來(lái)由政府直接提供的、為社會(huì)居家養(yǎng)老服務(wù)的事項(xiàng)，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，按照一定的方式和程序，交由具備條件和法定資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的程序要求。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程加快和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購(gòu)買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。但是需要注意的是，不是所有政府責(zé)任以內(nèi)的居家養(yǎng)老服務(wù)都可以通過(guò)向社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買來(lái)實(shí)現(xiàn)，還是應(yīng)有所區(qū)別。根據(jù)國(guó)家財(cái)政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）的文件精神，適用政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目須具備相應(yīng)條件。首先，必須符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，尤其是當(dāng)?shù)刎?cái)政承擔(dān)能力;其次，必須向社會(huì)所購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)屬于政府職能范圍以內(nèi);第三，政府所購(gòu)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是適合采取市場(chǎng)化方式提供、且社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，不得向社會(huì)力量購(gòu)買;最后，屬于事務(wù)性管理服務(wù)的，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以保證社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)價(jià)廉物美，避免因市場(chǎng)壟斷造成服務(wù)價(jià)格和服務(wù)效果不成正比。因此，寧波市在實(shí)施政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，是政府通過(guò)招投標(biāo)、協(xié)商等方式確定第三方資格后，由第三方向居家老年人提供服務(wù)，服務(wù)費(fèi)由政府提供給第三方，第三方應(yīng)該是專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括盈利性組織、民辦非企業(yè)法人，老年人可以不出社區(qū)或家庭，即可獲得居家養(yǎng)老服務(wù)。

政府提供居家養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)容。政府購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容也應(yīng)和居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容吻合。根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，寧波市基本框定了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍，包括：短期托養(yǎng)、日間托養(yǎng)、助餐、助浴、助潔、輔助出行、代繳代購(gòu)等生活照料服務(wù);健康體檢、康復(fù)護(hù)理、保健指導(dǎo)、緊急援助、臨終關(guān)懷等健康護(hù)理服務(wù);探視、陪聊、心理咨詢、情緒疏導(dǎo)等精神慰藉服務(wù);學(xué)習(xí)教育、文化娛樂(lè)、體育健身、社會(huì)參與等活動(dòng)幫助和指導(dǎo);其他居家養(yǎng)老服務(wù)。

寧波市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的工作績(jī)效情況

2018年3～7月，課題組調(diào)研了寧波安健家政服務(wù)有限公司、寧波海曙大眾社區(qū)服務(wù)有限公司、鄞州區(qū)家院互融服務(wù)中心等居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，走訪了接受政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的居家老年人，重點(diǎn)對(duì)服務(wù)供給實(shí)施情況等進(jìn)行調(diào)研。

一是基本形成了?；尽⒂刑嵘?、可補(bǔ)充的供給項(xiàng)目體系。寧波市實(shí)施政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是根據(jù)服務(wù)提供者的自身能力、居家老年人需求，基本形成了以生活服務(wù)類為主體、健康醫(yī)護(hù)服務(wù)為提升、精神慰藉服務(wù)為補(bǔ)充的供給項(xiàng)目體系。以江東區(qū)為例，先后開發(fā)了家政便民、康復(fù)保健、老人日托等11大項(xiàng)83個(gè)小項(xiàng)。

二是基本形成居家養(yǎng)老多元主體供給格局。寧波市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的供給服務(wù)主體也日趨多元化，在供給鏈上居于不同的地位，發(fā)揮不同的作用，基本形成了“政府主導(dǎo)、社區(qū)整合、社會(huì)組織參與、機(jī)構(gòu)承接”的多元主體供給格局。

三是基本形成閉環(huán)式的居家養(yǎng)老服務(wù)提升機(jī)制。寧波市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是通過(guò)街道社區(qū)根據(jù)本區(qū)域的居家養(yǎng)老服務(wù)需求，通過(guò)招標(biāo)程序找到合適的承擔(dān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和家政服務(wù)公司等，在區(qū)域內(nèi)設(shè)置服務(wù)站點(diǎn)，全面評(píng)估居家老年人的服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)需求，聯(lián)系服務(wù)提供者落實(shí)服務(wù)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，由居家養(yǎng)老服務(wù)中心分配任務(wù)，企業(yè)安排合格的服務(wù)人員上門為居家養(yǎng)老人提供服務(wù)，并通過(guò)服務(wù)對(duì)象的反饋、政府部門的監(jiān)督檢查，建立評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化結(jié)果評(píng)價(jià)，并將效果反饋至機(jī)構(gòu)，通過(guò)考核機(jī)制，對(duì)于承接服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲，這樣就形成了服務(wù)的閉環(huán)模式，服務(wù)效果可以不斷改進(jìn)，持續(xù)提升。

四是基本形成居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的保障體系。寧波市通過(guò)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的目的是為了向居家老年人提供比較好的服務(wù)，因此也同時(shí)配套建立了相應(yīng)的質(zhì)量保障體系確保服務(wù)效果：一是通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)招投標(biāo)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，承接服務(wù)地企業(yè)更加重視自身服務(wù)能力;二是建立了居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保障了服務(wù)質(zhì)量;三是建立服務(wù)評(píng)價(jià)考核機(jī)制，對(duì)落實(shí)工作職責(zé)、資金管理使用及完成工作情況等為主要內(nèi)容進(jìn)行考核。

寧波市實(shí)施政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，有效整合社會(huì)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源，推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化的運(yùn)行模式，既保障了居家養(yǎng)老服務(wù)基本需求，履行政府養(yǎng)老職責(zé)，確保養(yǎng)老事業(yè)的公益性，同時(shí)也激活了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，滿足了不同層次居家養(yǎng)老的服務(wù)需求，帶動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是不可忽視的是，寧波市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，也同樣存在政府資金補(bǔ)貼不足、居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不強(qiáng)、企業(yè)整體實(shí)力不足、服務(wù)項(xiàng)目尚不能完全滿足社會(huì)需求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失等問(wèn)題，需要政府進(jìn)一步深化“放管服”改革，吸引更多的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)政府采購(gòu)范圍，同時(shí)政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)要聯(lián)合共同推進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、職業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展。