協(xié)同治理視角下審計(jì)案件線索移送機(jī)制的優(yōu)化

楊平波 唐賽

【摘要】基于國(guó)家監(jiān)察體制改革的大背景，借助審計(jì)署發(fā)布的移送違紀(jì)違法問題線索公告，對(duì)審計(jì)案件線索移送現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，并厘清監(jiān)察體制改革前后審計(jì)案件線索移送路徑的變遷。在明晰目前審計(jì)案件線索移送處理障礙的基礎(chǔ)上，從思想觀念、法律制度、工作機(jī)制以及信息溝通與共享四個(gè)方面優(yōu)化審計(jì)案件線索移送機(jī)制，以期為實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”提供新思路。

【關(guān)鍵詞】協(xié)同治理;監(jiān)察體制改革;審計(jì)案件線索移送;機(jī)制優(yōu)化

【中圖分類號(hào)】F239.65

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）13-0128-6

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出：“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系……深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，改革審計(jì)管理體制?！?018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》以及第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》公布，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)宣告成立，同時(shí)頒布了《監(jiān)察法》。《監(jiān)察法》第三十四條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置?！睂徲?jì)案件線索移送是國(guó)家審計(jì)參與腐敗治理功能的拓展和強(qiáng)化，是審計(jì)在反腐敗中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在我國(guó)，審計(jì)移送處理制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度。雖然已經(jīng)制定并運(yùn)行多年，但在立法層面仍然缺乏專門的審計(jì)案件線索移送法律法規(guī)。

本文基于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的要求，以審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，從協(xié)同治理的視角，探索審計(jì)案件線索移送路徑的變遷，優(yōu)化審計(jì)案件線索移送機(jī)制，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化協(xié)同與高效運(yùn)行。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)回顧

1.審計(jì)協(xié)同治理研究。協(xié)同治理，簡(jiǎn)單來講，就是在開放的系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過程，強(qiáng)調(diào)參與主體的多元性、治理過程的協(xié)同性以及治理結(jié)果的超越性。協(xié)同審計(jì)是我國(guó)政府審計(jì)組織的新方式，迄今為止，有關(guān)“協(xié)同治理”與政府審計(jì)相結(jié)合的研究成果較少，大多文獻(xiàn)主要從以下兩個(gè)視角展開：①政府管理與國(guó)家治理視角。在政府管理方面，李冬等[1]重點(diǎn)提出并建立了政府投資項(xiàng)目協(xié)同治理審計(jì)評(píng)價(jià)模型、內(nèi)部協(xié)同審計(jì)檢查機(jī)制等;在國(guó)家治理方面，王會(huì)金[2]以國(guó)家治理為背景，引入?yún)f(xié)同理論與嵌入理論，構(gòu)建了國(guó)家治理戰(zhàn)略下我國(guó)政府審計(jì)協(xié)同治理的模式。②網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用與信息平臺(tái)視角。魏祥健[3]提出將云計(jì)算技術(shù)融入審計(jì)工作，將云審計(jì)平臺(tái)與協(xié)同治理審計(jì)模式相結(jié)合，通過協(xié)同的數(shù)據(jù)采集、分析和存儲(chǔ)來實(shí)現(xiàn)協(xié)同審計(jì)。

2.審計(jì)案件線索移送研究。目前關(guān)于審計(jì)案件線索移送的概念并未有明確規(guī)定，僅在規(guī)范性文件《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)移送工作的意見》中提到“審計(jì)發(fā)現(xiàn)的超越審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍需要移送的事項(xiàng)，應(yīng)區(qū)分不同情況辦理移送”。移送處理作為一種審計(jì)工作機(jī)制，屬于審計(jì)成果運(yùn)用的重要方式[4]。通過對(duì)已有文獻(xiàn)的歸納可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于審計(jì)案件線索移送處理的研究主要集中在審計(jì)移送質(zhì)量、審計(jì)移送標(biāo)準(zhǔn)等方面。在審計(jì)移送質(zhì)量方面，審計(jì)移送事項(xiàng)查證深度不夠、證據(jù)不夠充分、受理機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)葐栴}造成審計(jì)移送質(zhì)量低、立案率低，以致審計(jì)成果得不到充分利用;關(guān)于審計(jì)移送標(biāo)準(zhǔn)的討論較多，審計(jì)人員對(duì)移送處理的標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)確、對(duì)是否構(gòu)成犯罪判斷不明、對(duì)要件查證和表述不夠等，導(dǎo)致移送處理隨意性增加、工作效率降低，結(jié)案率也隨之降低。樓春力[5]認(rèn)為，在證明標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，把檢察機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)案件的移送標(biāo)準(zhǔn)能很好地兼顧審計(jì)機(jī)關(guān)移送與檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)赊k。

3.審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)協(xié)同治理研究。檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)無疑是我國(guó)反腐敗的兩大支柱。有關(guān)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)協(xié)同辦案的研究出現(xiàn)得較晚，近幾年才開始有學(xué)者涉足這一新的研究領(lǐng)域。在國(guó)家監(jiān)察體制改革的大背景下，已有學(xué)者開始將法學(xué)和審計(jì)學(xué)進(jìn)行交叉融合研究，對(duì)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家監(jiān)察的協(xié)同治理提出初步構(gòu)想。國(guó)家審計(jì)與國(guó)家監(jiān)察各自存在優(yōu)劣勢(shì)，兩者之間存在互補(bǔ)關(guān)系[6]，它們的協(xié)同要通過立法確定基本規(guī)范，打通審計(jì)全覆蓋與監(jiān)察全覆蓋的制度壁壘[7]。

綜觀以上文獻(xiàn)，作為審計(jì)結(jié)果應(yīng)用的關(guān)鍵步驟，有關(guān)審計(jì)案件線索移送處理的研究主要集中在探討移送的標(biāo)準(zhǔn)上，而對(duì)于移送處理過程、移送機(jī)制的討論較少，成果系統(tǒng)性不強(qiáng)，結(jié)合新監(jiān)察體系討論審計(jì)移送過程中協(xié)同治理的相關(guān)研究也比較匱乏?；诖耍疚牧⒆阌趪?guó)家監(jiān)察體制改革的大背景，著眼審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)協(xié)同治理這一視角，對(duì)已有的案件線索移送現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，試圖構(gòu)建科學(xué)、全面的審計(jì)案件線索移送處理機(jī)制，以期為國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理提供新思路與新對(duì)策。

三、審計(jì)案件線索移送現(xiàn)狀分析

（一）整體情況介紹

1.審計(jì)案件線索移送數(shù)量。審計(jì)署從2010年6月開始將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的已有處理結(jié)果的違法違紀(jì)問題線索進(jìn)行公告，截至2018年7月，已經(jīng)有18份相關(guān)審計(jì)結(jié)果公告。經(jīng)收集整理，筆者建立了一個(gè)案例庫，共581例，據(jù)此開展量化分析，為進(jìn)一步深入研究創(chuàng)造了條件。這些案件線索雖然只是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的全部腐敗問題線索中的一小部分，但案例涉及單位、領(lǐng)域、類型多樣，包含了審計(jì)的各種后續(xù)處理模式，具有很強(qiáng)的代表性。根據(jù)2010年及以前到2018年審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果公告，審計(jì)署移送違法違紀(jì)問題線索處理結(jié)果統(tǒng)計(jì)如圖1所示。

審計(jì)移送違紀(jì)違法問題線索得到處理結(jié)果的案件數(shù)量整體呈上升趨勢(shì)，反映出我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、促進(jìn)反腐倡廉、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序等方面取得了較大成效。其中2014年以及2016年案件數(shù)量最多，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》提出：“要建立健全審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)審計(jì)移送的違法違紀(jì)問題線索，有關(guān)部門要認(rèn)真查處，及時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋查處結(jié)果。”這對(duì)審計(jì)加強(qiáng)案件線索移送以及結(jié)果的公告起到了促進(jìn)作用，審計(jì)案件線索移送數(shù)量的增多，往往代表審計(jì)查處問題更加深入，審計(jì)監(jiān)督的效能更加明顯。

2.辦結(jié)進(jìn)度。在581起案例中，去掉具體移送時(shí)間或結(jié)案時(shí)間缺失的案例，還有520份數(shù)據(jù)可供參考（2008年及以前的案例數(shù)據(jù)未公布移送時(shí)間或結(jié)案時(shí)間）。97%以上的案件在移送后三年內(nèi)得到反饋結(jié)果，只有極少數(shù)案件辦結(jié)時(shí)間在三年以上。其中有190余起案件于當(dāng)年辦結(jié)，一年內(nèi)辦結(jié)的有203件，兩年內(nèi)辦結(jié)的有93件。整體來看，移送案件線索的辦結(jié)反饋效率較高，但是仍然存在辦案效率低、移送線索得不到反饋的情況。此外，通過統(tǒng)計(jì)的案件調(diào)查時(shí)間可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)違法違紀(jì)問題行為已持續(xù)多年且久經(jīng)調(diào)查未果.也反映出審計(jì)機(jī)關(guān)以及相關(guān)部門可能存在履職不到位、審計(jì)效率不高等問題。

（二）具體情況剖析

1.違法違紀(jì)主體分析。在581起案例中，按單位性質(zhì)劃分，政府機(jī)關(guān)數(shù)量最多，共241件，占比41.48%，其次是企業(yè)，共216件，占比37.18%，再次是個(gè)人，共58件，占比9. 98%，如圖2所示。因此，審計(jì)署應(yīng)更多地關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)、公共資金、國(guó)有資源的職責(zé)與實(shí)際使用途徑的一致性。此外，基于審計(jì)全覆蓋的要求，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的監(jiān)督。

按照中央級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)對(duì)違法違紀(jì)主體的分布進(jìn)行橫向比較，發(fā)現(xiàn)審計(jì)署向中央和省級(jí)政府部門移送的案件線索數(shù)量最多，占88.76%，但處理人數(shù)多集中在縣市級(jí)，占89.2%，這反映出縣區(qū)級(jí)以下，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和民營(yíng)企業(yè)違法違紀(jì)行為往往牽涉人員眾多，“小官巨貪”的問題突出。審計(jì)機(jī)關(guān)在“打虎”的同時(shí)，也要將基層機(jī)關(guān)中的“蒼蠅”一網(wǎng)打盡。

2.移送單位分析。按照接受移送的部門單位職責(zé)權(quán)限來看，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門的案件占多數(shù)，共計(jì)225起，占比38.73%，移送司法機(jī)關(guān)的案件共180起，占比30.98%，移送行業(yè)主管部門的案件共83起，占比14.29%，移送地方人民政府的案件64起，占比11.02%，如圖3所示。

按照接受移送的部門單位層級(jí)來看，移送給中央部門和省級(jí)部門的最多，共459起，二者共同占到移送問題總數(shù)的7g%。同時(shí)，由于近年來黨和國(guó)家關(guān)注民生，在養(yǎng)老、扶貧等領(lǐng)域加大了國(guó)家政策的支持力度，在社保、扶貧、救災(zāi)等關(guān)系人民群眾切身利益的審計(jì)項(xiàng)目中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)是否存在挪用專項(xiàng)資金、騙取社保資金、違規(guī)采購救災(zāi)物資等問題的關(guān)注度越來越高。這些案例中涉案人員往往行政級(jí)別較低，但向相應(yīng)的市縣機(jī)關(guān)進(jìn)行移送處理的案件數(shù)量并未有顯著增加，而是將涉案人員直接移送到相應(yīng)的省級(jí)機(jī)關(guān)?？梢钥闯?，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)涉案領(lǐng)域特殊的案件關(guān)注度較高，加大了對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況以及重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)力度。

（三）監(jiān)察體制改革前后審計(jì)案件線索移送路徑差異

1.審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系發(fā)生變化。監(jiān)察體制改革前，審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)都是國(guó)家監(jiān)督體系中的政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，屬于同級(jí)機(jī)構(gòu)，但各自的法律權(quán)力、職能定位不同。審計(jì)機(jī)關(guān)除了履行其作為“免疫系統(tǒng)”的反貪腐職能，還要對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督;而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能與主要關(guān)注點(diǎn)則在于反貪污腐敗。2018年監(jiān)察體制改革全面推進(jìn)，集國(guó)家權(quán)力體系中所有反腐敗資源于一體的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)成立。根據(jù)最新《憲法修正案》，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)不再是同一體系下的不同行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)成為獨(dú)立的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)，而審計(jì)機(jī)關(guān)仍屬于政府的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2.審計(jì)案件線索移送路徑發(fā)生變化。國(guó)家監(jiān)察體制改革前，審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索違反黨紀(jì)政紀(jì)的移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，違反刑事法律的移送司法機(jī)關(guān)（其中職務(wù)犯罪相關(guān)案件線索移送檢察機(jī)關(guān)，其他經(jīng)濟(jì)犯罪相關(guān)案件線索移送公安機(jī)關(guān)），違反財(cái)政支付規(guī)定的移送相關(guān)主管單位或監(jiān)管單位，具體移送路徑如圖4所示。

此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然與紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，但是其監(jiān)察權(quán)仍處于行政體系之中，尚不能發(fā)揮真正的獨(dú)立性。

監(jiān)察體制改革后，隨著《監(jiān)察法》的出臺(tái)，審計(jì)移送處理的路徑也發(fā)生了相應(yīng)改變。新成立的監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)范圍更廣，它將人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能進(jìn)行整合，不僅行使原有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)，而且行使原屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查職能。關(guān)于職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的偵查權(quán)歸屬問題一直是學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論熱點(diǎn)，這關(guān)系到審計(jì)案件線索移送對(duì)象的歸屬問題。新修訂通過的《刑事訴訟法》中刪去了檢察院對(duì)貪污賄賂等案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，因此監(jiān)察委員會(huì)行使的調(diào)查權(quán)實(shí)際上就是檢察院對(duì)職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。審計(jì)移送面臨全新的局面，除個(gè)別刑事問題線索或在公安機(jī)關(guān)作為主管部門的下屬單位發(fā)現(xiàn)問題線索移交公安部門外，其余對(duì)口移交紀(jì)委監(jiān)委，再由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一處理，建立與監(jiān)察委員會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督和辦案機(jī)制，其移送路徑如圖5所示。

四、審計(jì)案件線索移送處理障礙分析

根據(jù)《中國(guó)審計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)：2013年全國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)共移送處理事項(xiàng)4625件，其中移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)1732件;2014年共移送處理事項(xiàng)6631件，其中移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)2775件;2015年共移送處理事項(xiàng)9516件，其中移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)4034件。這些數(shù)據(jù)與每年審計(jì)機(jī)關(guān)所審計(jì)的項(xiàng)目數(shù)及紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)查處的腐敗案件數(shù)相比占比很低，不足紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案數(shù)的1%，而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)查處的腐敗案件大多與公共資金相關(guān)聯(lián)。可見，審計(jì)機(jī)關(guān)的治腐職能尚未得到充分發(fā)揮?；趯?duì)審計(jì)移送現(xiàn)狀的分析可以發(fā)現(xiàn)，目前審計(jì)移送環(huán)節(jié)在意識(shí)層、制度層與技術(shù)操作層等方面仍然存在障礙。

1.意識(shí)層障礙?，F(xiàn)階段協(xié)同治理思想在移送處理過程中并未得到充分的關(guān)注。職能和定位的不同導(dǎo)致主體之間存在邊界，但如果審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)機(jī)關(guān)的邊界意識(shí)過于強(qiáng)烈，則可能使雙方過于固守各自的職能領(lǐng)域，而忽視職能重合的部分，無法從服務(wù)國(guó)家治理的宏觀視角來看待問題，導(dǎo)致兩方協(xié)同治理意識(shí)不強(qiáng)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)打破這一局面，在發(fā)揮監(jiān)督職能層面適度跳出組織邊界的限制，從更為宏觀的角度明確自身定位，認(rèn)清自身職責(zé)。對(duì)內(nèi)增強(qiáng)審計(jì)部門自身協(xié)作意識(shí)，對(duì)外立足服務(wù)國(guó)家治理的同一目標(biāo)，橫向加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)同紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)的協(xié)作意識(shí)，縱向強(qiáng)化與上級(jí)機(jī)關(guān)、派駐機(jī)構(gòu)及巡視巡察組的協(xié)作意識(shí)。建立共同的價(jià)值理念，相應(yīng)弱化邊界意識(shí)，分析各方在工作內(nèi)容、工作職能、工作方法等方面的交叉、融合之處與協(xié)同的可能，從戰(zhàn)略高度重視協(xié)同治理意識(shí)的培育與強(qiáng)化。

2.制度層障礙。目前，關(guān)于審計(jì)移送處理的制度尚未達(dá)到立法層面，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定大多屬于規(guī)范性文件，法律效力位階較低。《審計(jì)法》（1994年制定、2006年修改）及其實(shí)施條例均未設(shè)置移送條款。僅有的幾個(gè)規(guī)范性文件也只對(duì)相關(guān)監(jiān)督主體之間的協(xié)作配合提出了要求，但沒有具體操作規(guī)定。如：最高人民檢察院和審計(jì)署聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》兩個(gè)規(guī)范性指導(dǎo)文件，就健全工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)信息交流和情況通報(bào)以及完善案件線索移送制度等方面做出了規(guī)定。審計(jì)署和公安部也發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》（審法發(fā)[2006]16號(hào)），規(guī)定在查處大案要案方面，公安機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)要各司其長(zhǎng)，加強(qiáng)辦案協(xié)同與配合。由于缺乏法律法規(guī)的約束，審計(jì)移送工作更多地依靠審計(jì)人員的主觀判斷，因此需要更加關(guān)注審計(jì)移送制度的建設(shè)，加強(qiáng)《審計(jì)法》與《監(jiān)察法》的銜接。

3.技術(shù)操作層障礙。首先，已有審計(jì)移送制度的規(guī)范性和權(quán)威性不夠，導(dǎo)致審計(jì)移送工作機(jī)制存在“先天不足”。在審計(jì)移送全過程中，缺乏移送前情況通報(bào)、移送時(shí)信息交流、移送后結(jié)果反饋等機(jī)制的保障。在實(shí)務(wù)中，審計(jì)人員的專業(yè)能力也對(duì)審計(jì)移送工作機(jī)制起著重要作用。部分審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)以及專業(yè)技術(shù)水平不能勝任業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，對(duì)被審計(jì)單位的違紀(jì)違法行為“看不出、識(shí)不破”，對(duì)違紀(jì)違法問題線索的事實(shí)證據(jù)、責(zé)任對(duì)象“找不全、拿不準(zhǔn)”，這會(huì)導(dǎo)致審計(jì)移送質(zhì)量的下降以及審計(jì)移送風(fēng)險(xiǎn)的增加。其次，充分、有效的信息溝通能夠及時(shí)傳遞決策信息，制度化、經(jīng)?；目缃绾献骺梢蕴岣邔徲?jì)價(jià)值。而目前，我國(guó)審計(jì)服務(wù)信息化建設(shè)總體水平較低，仍存在信息交流不通暢等問題。應(yīng)通過建立多樣化和通暢的信息溝通渠道和交流制度，完善信息溝通與共享機(jī)制，及時(shí)、有效、準(zhǔn)確地溝通信息，促進(jìn)審計(jì)全覆蓋與監(jiān)察全覆蓋的實(shí)施。

五、審計(jì)案件線索移送機(jī)制的優(yōu)化

（一）完善監(jiān)審協(xié)作的思想觀念機(jī)制

1.強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)委監(jiān)委、檢察機(jī)關(guān)的橫向協(xié)作意識(shí)。2014年黨的十八屆四中全會(huì)將審計(jì)監(jiān)督列為國(guó)家五大監(jiān)督體系之一，從橫向來看，審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)同為國(guó)家監(jiān)督體系的子系統(tǒng)。多年來，部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)也與相關(guān)部門開展了協(xié)同實(shí)踐，但大多數(shù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)仍然缺乏此種協(xié)作意識(shí)。為響應(yīng)黨中央深化監(jiān)察體制改革的號(hào)召，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，審計(jì)機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化同紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)以及相關(guān)主管部門的協(xié)同意識(shí)。紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公后，成為接收移送案件線索最主要的組織。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)牢牢樹立起合作意識(shí)，同紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)設(shè)的負(fù)責(zé)接收案件線索的案件監(jiān)督管理室主動(dòng)進(jìn)行溝通，開展關(guān)于已立案案件證據(jù)搜集、未立案線索加強(qiáng)反饋等協(xié)同工作。真正做到審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的有效結(jié)合。

2.強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)、巡視巡察組的縱向協(xié)作意識(shí)。習(xí)近平總書記指出：“要形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力。”派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成。在現(xiàn)行監(jiān)督體系中，監(jiān)督主體都存在各自為政、重復(fù)監(jiān)督等問題，給被監(jiān)督對(duì)象增加了工作負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，由于信息貧乏和缺乏溝通，監(jiān)管中存在盲點(diǎn)和死角，特別是巡視巡察和審計(jì)缺少銜接載體，內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制，削弱了監(jiān)督的整體效果。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)提供審計(jì)報(bào)告作為參考，而且要派出專業(yè)的審計(jì)人員參與到相關(guān)組織中以提供支持。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)開展工作后，審計(jì)應(yīng)繼續(xù)在派駐、巡視等方面發(fā)揮作用。

3.強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門的協(xié)作意識(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門的職責(zé)各異，負(fù)責(zé)的項(xiàng)目也各不相同。應(yīng)當(dāng)設(shè)置統(tǒng)一負(fù)責(zé)案件線索移送審理的法制部門，各審計(jì)小組在審計(jì)過程中如發(fā)現(xiàn)重大問題線索應(yīng)及時(shí)與該部門成員溝通，對(duì)相關(guān)問題線索是否真實(shí)、證據(jù)是否齊全、證據(jù)來源是否合法且形成閉合的證據(jù)鏈、適用法律法規(guī)是否恰當(dāng)、移送單位是否恰當(dāng)、移送文書是否規(guī)范等進(jìn)行復(fù)核審理，做到審計(jì)環(huán)節(jié)深入，定性環(huán)節(jié)準(zhǔn)確，移送環(huán)節(jié)嚴(yán)格。審計(jì)人員在審計(jì)意識(shí)上要始終把案件線索移送作為審計(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，貫穿于審計(jì)過程始終，突出對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金的審計(jì)案件線索的查處和移送。

（二）構(gòu)建“法法銜接”機(jī)制

1.加強(qiáng)《憲法》《監(jiān)察法》《審計(jì)法》的銜接。在《監(jiān)察法》出臺(tái)前，我國(guó)反腐敗法律體系尚待完善，法律規(guī)定不明確，法法之間存在明顯的矛盾，給法律的實(shí)施添加了阻力。審計(jì)作為不同系統(tǒng)之間的連接點(diǎn)，需要適應(yīng)不同的需求。監(jiān)察體制改革后，為推進(jìn)監(jiān)察制度和審計(jì)制度深度融合，在修訂《審計(jì)法》時(shí)應(yīng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)之間的分工協(xié)作做出可操作性的規(guī)定。如：審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法或職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)移送監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。監(jiān)察委員會(huì)可以與審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)作，要求審計(jì)機(jī)關(guān)就某些特定事項(xiàng)開展專項(xiàng)調(diào)查，并有權(quán)查閱專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行進(jìn)一步聯(lián)合調(diào)查等。真正做到在《憲法》的領(lǐng)導(dǎo)下，《審計(jì)法》與《監(jiān)察法》相互銜接。

2.完善國(guó)家審計(jì)協(xié)同法規(guī)制度體系。監(jiān)察體制改革加快了審計(jì)制度改革的進(jìn)程，監(jiān)察體制改革后，審計(jì)與監(jiān)察的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間的協(xié)作與銜接更需要制度來予以規(guī)范。因此，在構(gòu)建審計(jì)協(xié)同法規(guī)制度體系時(shí)，首先應(yīng)對(duì)已有的《審計(jì)法》實(shí)施修訂，對(duì)相關(guān)配套制度進(jìn)行進(jìn)一步完善，以保證法律規(guī)范的有效銜接。其次，為充分發(fā)揮審計(jì)與監(jiān)察委員會(huì)的協(xié)同治理效用，還須對(duì)協(xié)同治理工作的組織加強(qiáng)管理，并以《審計(jì)法》《監(jiān)察法》為指導(dǎo)，制定和推行合理的協(xié)同治理工作制度。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)要與監(jiān)察機(jī)關(guān)做好充分對(duì)接，借助監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威，有效解決審計(jì)后續(xù)處理中存在的問題，從而將審計(jì)的作用效果發(fā)揮到最大。

（三）建立健全審計(jì)移送全過程工作機(jī)制

1.移送前應(yīng)加強(qiáng)溝通。審計(jì)案件線索移送前，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)和職業(yè)判斷，明確移送事項(xiàng)的對(duì)口接收單位，在提交審理前先與接收部門溝通，介紹移送事項(xiàng)問題發(fā)生的背景以及詳細(xì)經(jīng)過。充分聽取紀(jì)委監(jiān)委、司法部門等的意見，提高線索的立案與偵查效率，杜絕移送事項(xiàng)長(zhǎng)期無人問津的情況。

2.移送時(shí)要規(guī)范流程。案件線索移送是監(jiān)審協(xié)作最重要的環(huán)節(jié)之一，監(jiān)察委員會(huì)和審計(jì)署對(duì)此尚未有專門規(guī)定。筆者認(rèn)為移送時(shí)應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：①移送標(biāo)準(zhǔn)需明確，對(duì)于一般、重大職務(wù)犯罪涉案金額數(shù)值的界定應(yīng)明細(xì)化。②審計(jì)證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換需規(guī)范，《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集的物證等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！钡笥趯徲?jì)機(jī)關(guān)取證手段有限，審計(jì)證據(jù)很難直接作為法律證據(jù)使用，移送過程中證據(jù)的轉(zhuǎn)換要有據(jù)可循。③審計(jì)人員專業(yè)能力需提高。審計(jì)人員需具備扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)和基本技能，除了要熟悉審計(jì)、會(huì)計(jì)、法律、計(jì)算機(jī)等方面的專業(yè)知識(shí)，還必須具備發(fā)現(xiàn)案件線索的特殊專業(yè)技能，包括審計(jì)職業(yè)敏感度、較強(qiáng)的洞察力及綜合判斷力。

3.移送后需及時(shí)反饋。對(duì)于審計(jì)案件線索移送，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立和完善跟蹤問效機(jī)制，加強(qiáng)與受理機(jī)關(guān)的聯(lián)系和溝通，以此促進(jìn)移送案件成果最大化。部分審計(jì)機(jī)關(guān)往往只重視移送前的溝通，而忽視了移送后的及時(shí)跟蹤和對(duì)移送案例查處情況的了解，導(dǎo)致移送處理結(jié)果成效很低。在移送線索立案效率方面，因?yàn)閷徲?jì)缺乏后續(xù)追蹤，案件線索往往被擱置而遲遲得不到立案，線索的時(shí)效性喪失，導(dǎo)致其失去原本的價(jià)值。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在案件線索移送后及時(shí)跟蹤移送問題發(fā)展動(dòng)向，必要時(shí)提供審計(jì)后續(xù)專業(yè)支持，協(xié)助查證。此外，還要努力構(gòu)建協(xié)作配合長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)與移送受理機(jī)關(guān)的聯(lián)系，進(jìn)一步提高審計(jì)工作的公信力和審計(jì)案件線索移送處理的威懾力。

（四）創(chuàng)新審計(jì)案件線索移送信息共享機(jī)制

1.建立審計(jì)案件線索移送信息溝通與共享機(jī)制。在監(jiān)審分立的狀態(tài)下，建立常態(tài)化的監(jiān)審信息溝通機(jī)制可以降低腐敗信息搜索成本，提高腐敗治理效率。審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立移送信息共享制度。具體來說：審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)重大經(jīng)濟(jì)違紀(jì)違法案件或線索，及時(shí)發(fā)布信息，召開聯(lián)席會(huì)議;有關(guān)部門應(yīng)在日常工作中保持聯(lián)系，在允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息共享;雙方可根據(jù)合作事宜相互查閱對(duì)方的內(nèi)部信息資料;參照審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)同經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)也要建立常態(tài)化的聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)席辦公制度。通過促進(jìn)二者的協(xié)同治理，來促進(jìn)反腐敗效率的提高。

2.借助云審計(jì)平臺(tái)促進(jìn)審計(jì)、監(jiān)察全覆蓋。云審計(jì)是基于云計(jì)算對(duì)現(xiàn)有各種審計(jì)資源進(jìn)行統(tǒng)籌整合，以構(gòu)建審計(jì)共享平臺(tái)的一種技術(shù)。用云技術(shù)來構(gòu)建新的審計(jì)框架成為現(xiàn)今實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的研究方向。隨著審計(jì)監(jiān)督的作用越來越受重視，審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)展，日益增長(zhǎng)的審計(jì)需求與相對(duì)緊缺的審計(jì)資源之間的矛盾使得目前的審計(jì)監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。《監(jiān)察法》的頒布提出了監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象范圍擴(kuò)大到了所有行使公權(quán)力的公職人員。此時(shí)紀(jì)委監(jiān)委與審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)面臨著新的巨大挑戰(zhàn)，對(duì)資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理和有效整合以實(shí)現(xiàn)資源共享，是應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的出路，同時(shí)也是我國(guó)審計(jì)未來發(fā)展的趨勢(shì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)大力推廣和應(yīng)用先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法，通過構(gòu)建云審計(jì)平臺(tái)來提高審計(jì)質(zhì)量水平，利用云審計(jì)的大數(shù)據(jù)處理技術(shù)來實(shí)現(xiàn)審計(jì)與監(jiān)察委員會(huì)的案件線索協(xié)同管理，在保證審計(jì)信息質(zhì)量高效性和安全性的同時(shí)，打通審計(jì)全覆蓋與監(jiān)察全覆蓋之間的壁壘，用技術(shù)協(xié)同促進(jìn)監(jiān)審協(xié)同。

在深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的基礎(chǔ)上深化國(guó)家審計(jì)體制與制度改革是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的必然要求，在當(dāng)前反腐倡廉的熱潮下，審計(jì)機(jī)關(guān)做好審計(jì)案件線索移送工作，更能彰顯審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的成果和價(jià)值，充分發(fā)揮審計(jì)“反腐利劍”的作用，進(jìn)一步推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督成果向更高層次的法律監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化。

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