縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制研究

段德罡 楊茹 趙曉倩

摘要：從十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》出臺，我國鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)被提到了前所未有的高度。但對于鄉(xiāng)村而言，不同行政層面的鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)管控內(nèi)涵均不相同。文章基于我國行政管理體系特質(zhì)，解析不同行政管理層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制特征，提出以落地實施的物質(zhì)空間規(guī)劃為抓手，配合政策保障和體制機制改革，共同助推國家戰(zhàn)略在縣域?qū)用娴穆涞貙嵤?。并以陜西省咸陽市楊陵區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為例，通過構(gòu)建楊陵三農(nóng)現(xiàn)代化發(fā)展空間平臺及其支撐體系和實施保障機制，以及分期分級分類且建設(shè)主體明確的項目庫等推動規(guī)劃實施。同時，規(guī)劃提出物質(zhì)空間規(guī)劃與政策文本相結(jié)合的成果表達(dá)形式，助推鄉(xiāng)村振興工作的有效、有序展開。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興規(guī)劃；城鄉(xiāng)融合；分類分級；實施性；楊陵區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.005 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）02-0024-09 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Study on the Compilation of County Rural Revitalization Planning： Taking Yangling District as an Example

DUAN Degang， YANG Ru， ZHAO Xiaoqian

[Abstract] From the implementation of the rural revitalization strategy by the 19th National Congress to the promulgation of the National Rural Revitalization Strategic Plan， China’s rural development and construction has been mentioned at an unprecedented height. But for rural areas， the connotation of rural development and construction management and control at different administrative levels are different. Based on the characteristics of China’s administrative system， this paper analyses the Compilation Characteristics of the strategic planning for Rural Revitalization at different administrative levels， and puts forward that the implementable material space planning combine with the policies related to the development of "agriculture， rural areas and farmers" and other aspects of strategic guidance to build the local rural revitalization planning content system and that optimization of the coordination mechanism of local government departments as the key to implemente the national strategy at the county level. Then， taking the Strategic Implementation Plan for Rural Revitalization of Yangling District as an example. Through constructing the platform of Yangling Agricultural， Rural and Peasant Modernization Development Space and its supporting system and implementation guarantee mechanism， as well as a staged classification project database which defined the main body of construction to promote the implementation of the planning. At the same time， the plan proposes the expression form of Combination of Material Space Planning and"Policy Text" to promote the effective and orderly development of rural revitalization work.

[Keywords] rural revitalization planning； urban rural integration； classification and ranking； implementation； Yangling Distict

引言

2017年9月中共十九大召開，提出了鄉(xiāng)村振興二十字方針，中央一號文件則明確了我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段任務(wù)、核心要點及城鄉(xiāng)融合發(fā)展思路。在國家戰(zhàn)略引導(dǎo)下浙江、四川等省市相繼提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施意見，各個省市結(jié)合地方鄉(xiāng)村發(fā)展特征因地施策，體系內(nèi)容綜合且各有側(cè)重。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（下文簡稱《規(guī)劃》）將我國三農(nóng)發(fā)展建設(shè)推到了前所未有的高度。規(guī)劃內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)格局構(gòu)建、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，進(jìn)一步明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展思路和規(guī)劃落地實施的核心要點[1]。

通過對不同層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行研讀，國家和省市級鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃由于規(guī)劃對象宏大，其宏觀引導(dǎo)性、綜合性和政策性特征明顯。而要系統(tǒng)全面推動鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的落地實施則需在各級政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一分層施策的基礎(chǔ)上，推動縣（市）級行政單位將國家和省市戰(zhàn)略結(jié)合地方鄉(xiāng)村發(fā)展需求轉(zhuǎn)化成為具體可實施可操作的措施。而針對縣（市）級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的落實，研究認(rèn)為以物質(zhì)空間建設(shè)和推動城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃在地方落地實施的有效抓手。

1不同行政管理層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的解析

1.1國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃特征

《規(guī)劃》是國家長久以來對“三農(nóng)”發(fā)展建設(shè)實踐的再提升和再總結(jié)，涉及“三農(nóng)”發(fā)展的方方面面。作為國家戰(zhàn)略規(guī)劃，其戰(zhàn)略藍(lán)圖特征明顯，內(nèi)容的系統(tǒng)性和綜合性不僅在于其涉及農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明和黨組織建設(shè)等，還包括對戰(zhàn)略目標(biāo)、振興對象和戰(zhàn)略實施主體的系統(tǒng)全面考慮?？梢哉f《規(guī)劃》在振興對象和內(nèi)涵要求等方面是新農(nóng)村建設(shè)的全面升級[2]。另外，在國家中央一號文件搭建的鄉(xiāng)村振興 “四梁八柱”基礎(chǔ)上，《規(guī)劃》明確了到2020年全面建成小康社會時和2022年召開黨的二十大時的目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化、實化鄉(xiāng)村振興的工作重點和政策舉措，并部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保文件得到貫徹落實，政策得以執(zhí)行落地。以往中央政府對于經(jīng)濟社會的治理具有極強宏觀調(diào)控性質(zhì)，需要依靠下級政府間接實現(xiàn)，而此次《規(guī)劃》所凸顯的對“三農(nóng)”發(fā)展建設(shè)落地實施的強化，為國家各部門和省市推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提供了有力的抓手。

1.2？省市層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃現(xiàn)狀

早在中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺后，部分省市便積極制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)實施意見。從既有文件來看，各省市實施意見核心指導(dǎo)思想主要為國家中央一號文件，骨架內(nèi)容延續(xù)了文件的主要精神，綜合性和政策性依舊很強。但各省市均結(jié)合地方發(fā)展要求及鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，進(jìn)行了政策細(xì)化方向選擇及重大項目、重大工程的確定。因而實施意見的側(cè)重點和發(fā)展建設(shè)階段目標(biāo)略有不同，但都同樣強調(diào)落地實施、著重解決鄉(xiāng)村發(fā)展首要問題，如甘肅省側(cè)重在鄉(xiāng)村振興第一階段實現(xiàn)全省的精準(zhǔn)脫貧；四川省強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；安徽省強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；陜西省聚焦小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。與此同時，部分省市爭相出臺重大工程助推各省鄉(xiāng)村振興工作：四川省率先探索構(gòu)建縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系；山東省啟動了鄉(xiāng)村振興“十百千”工程；北京市《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略扎實推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項行動計劃（2018—2020年）》強調(diào)對于鄉(xiāng)村環(huán)境的整治；上海市則通過統(tǒng)籌規(guī)劃土地政策及“土地整治+”激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生活力來推動鄉(xiāng)村振興。

在地級市層面，煙臺、威海等城市均發(fā)布了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，在省一級鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下這些市進(jìn)一步明確了自己的發(fā)展建設(shè)目標(biāo)并結(jié)合國家《規(guī)劃》思想進(jìn)一步對地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。

綜上，相對國家層面的《規(guī)劃》來說，各個省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃均延續(xù)了國家《規(guī)劃》較強的綜合性和指導(dǎo)性，同時因地制宜有所側(cè)重。但由于發(fā)展的不均衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)差異較大且現(xiàn)階段地方鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)面臨的緊要問題不同，決定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略沒有統(tǒng)一的模板[3]。

1.3？縣（市）鄉(xiāng)村振興規(guī)劃現(xiàn)狀

國家和省市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃主體區(qū)域廣闊、類型多樣，因而更多的是以政策文件和實施方案等形式進(jìn)行規(guī)劃推動，主要通過定量定性的規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定用于指導(dǎo)地方發(fā)展。而當(dāng)國家和省市戰(zhàn)略思想逐層落實到縣域這個層面就必須尋求一種落地實施的辦法。因為規(guī)劃對象的唯一性，使得縣級層面鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制內(nèi)容應(yīng)當(dāng)因地制宜緊密結(jié)合地方鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)實，而不能盲目套用。但目前縣級層面鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制完成的成果較少，各地均處于探索和觀望階段。部分縣市以政府文件的形式制定了鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和規(guī)劃實施方案，也有縣市以物質(zhì)空間規(guī)劃來進(jìn)行推動。

2鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃落地實施探討

2.1？縣（市）落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的意義

我國現(xiàn)行行政管理體系中，中央和省市級政府對于經(jīng)濟社會的治理具有很強宏觀調(diào)控性質(zhì)，需要依靠上下級政府間接實現(xiàn)；市級政府的主要職能是市政建設(shè)，與縣級政府之間有著相對明確的分工；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然是法定的農(nóng)村基層政府，然而在實踐中的主要功能是執(zhí)行縣級政府的決策，并不具有完備的治理功能。因而，縣級政府在五級行政體系中承擔(dān)著承上啟下的重要樞紐作用。作為我國政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中的基層政權(quán)組織，縣級政府也是我國行政區(qū)劃中最穩(wěn)固、最基礎(chǔ)的地方行政單位。它既是負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)社會、文化、經(jīng)濟等發(fā)展的管理機構(gòu)，又要依據(jù)法律，兼有完成上級政府所交辦的各項任務(wù)，執(zhí)行上級政策的責(zé)任義務(wù)；同時，它又是國家政權(quán)的根脈與鄉(xiāng)村的直接的首腦機關(guān)。因此，它的上下連通性、城鄉(xiāng)一體的融合性及維護(hù)一方安寧的重要性十分凸顯[4]。

當(dāng)前我國擁有1929個由縣、縣級市構(gòu)成的縣級行政單元，占據(jù)了91.8%的國土面積，其廣大地域為鄉(xiāng)村地區(qū)[5]。從地域大小上看，縣級行政區(qū)（包含與縣行政等級相同的縣級市及部分與縣行政體系相似的地級市）多在1000～2000平方公里，既有城，也含鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)之間有緊密的政治、經(jīng)濟和社會聯(lián)系?？h級相對完整的行政事權(quán)和財權(quán)便于有關(guān)部門推進(jìn)工作組織，而有限的管轄邊界又避免了規(guī)劃及政策等的深度流于表面。

2.2？縣（市）鄉(xiāng)村振興規(guī)劃抓手

由于國家、省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的系統(tǒng)性和綜合性特征決定了縣域?qū)用驵l(xiāng)村振興規(guī)劃的內(nèi)容也需系統(tǒng)應(yīng)對。但與前兩者不同之處在于縣域?qū)用嬲衽d規(guī)劃內(nèi)容的作用對象是具體有限行政邊界范圍內(nèi)具體的物質(zhì)空間實體、社會環(huán)境和村民群體等，其必須與當(dāng)?shù)氐母黝惏l(fā)展規(guī)劃及目前鄉(xiāng)村的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行有效落地結(jié)合。因而，研究認(rèn)為針對縣（市）層面鄉(xiāng)村振興規(guī)劃可以以統(tǒng)籌土地及各類環(huán)境資源利用，推動城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展為核心的物質(zhì)空間規(guī)劃為抓手輔以政策保障和體制機制改革來推動國家戰(zhàn)略在地方層面的落地實施。該物質(zhì)空間規(guī)劃的特點在于既充分吸收國家和省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施要點又結(jié)合地方既有的各類發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展現(xiàn)實進(jìn)行內(nèi)容制定。在落地性的要求下，規(guī)劃必須將編制內(nèi)容轉(zhuǎn)化成為階段重大工程或者建設(shè)項目等形式，使得地方政府部門能夠有推動的明確抓手，同時應(yīng)當(dāng)推動規(guī)劃編制內(nèi)容的法制化，強化規(guī)劃內(nèi)容的落地實施。

2.3縣（市）鄉(xiāng)村振興規(guī)劃主要內(nèi)容

雖然縣（市）鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制側(cè)重點及形式尚屬于探索中，但是規(guī)劃編制的要點及編制的核心思想在國家和省市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃逐層引導(dǎo)下應(yīng)進(jìn)一步明晰。以物質(zhì)空間規(guī)劃作為載體的縣（市）鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制過程應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識城鄉(xiāng)關(guān)系及鄉(xiāng)村價值，將城市和鄉(xiāng)村作為整體統(tǒng)籌發(fā)展，堅持城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動。全域空間管控、城鎮(zhèn)村體系構(gòu)建、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系健全、公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施完善、鄉(xiāng)村整治、鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)保護(hù)等是鄉(xiāng)村振興物質(zhì)空間規(guī)劃落實的重點，鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效，以及政策和體制機制保障等地方“軟實力”的提升則需以法定性文件的形式進(jìn)行表征。同時物質(zhì)空間規(guī)劃內(nèi)容的進(jìn)一步落實也需提升內(nèi)容的法制性，只有將物質(zhì)空間規(guī)劃的內(nèi)容上升到法律高度，其實施才能夠得到有效保障。因而建議縣市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的成果應(yīng)包含兩大板塊內(nèi)容，即物質(zhì)空間落位的規(guī)劃成果和具有法定效益的規(guī)劃文本。

2.4？縣（市）鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實施及保障

以物質(zhì)空間規(guī)劃為基礎(chǔ)推動國家戰(zhàn)略落實的路徑需要推動鄉(xiāng)村規(guī)劃的法制化，強調(diào)政府行政部門組織和協(xié)作模式的優(yōu)化，以及在執(zhí)行規(guī)劃編制的實施和組織過程中應(yīng)當(dāng)做到權(quán)責(zé)分明，針對具體項目責(zé)任主體部門和輔助部門信息對等有機協(xié)調(diào)，避免規(guī)劃過程中由于政府部門之間的掣肘現(xiàn)象導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容難以實施的問題。同時，規(guī)劃編制內(nèi)容的因地制宜和不斷深化，并將其轉(zhuǎn)化為政府部門的政策語匯及分階段的具體可實施的項目或重大工程等是實現(xiàn)路徑實施的重點。而政府部門制定土地政策、融資政策及人才引進(jìn)政策等規(guī)劃內(nèi)容落實需要的相關(guān)政策是使得規(guī)劃實施得以保障。

3縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃——以楊陵區(qū)為例

3.1？楊陵特質(zhì)

3.1.1行政管理體系獨特，大小楊凌（陵）共治

在楊陵區(qū)135平方公里的用地上有著兩套領(lǐng)導(dǎo)班子——楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管委會和楊陵區(qū)政府。楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管委會由陜西省人民政府直轄并和22個中央部委共管，具有地級行政級別和省級經(jīng)濟權(quán)限。楊陵區(qū)名義上隸屬于咸陽市管轄（正式行政區(qū)劃），但其正式行政管轄權(quán)限交由楊凌示范區(qū)管委會行使，即楊凌區(qū)管轄惟一單位：縣級行政區(qū)楊陵區(qū)?，F(xiàn)階段大楊凌區(qū)負(fù)責(zé)全區(qū)發(fā)展建設(shè)，小楊陵政府主要行使縣級市政府權(quán)責(zé)，主要是負(fù)責(zé)全區(qū)鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)工作。而作為大楊凌的唯一轄區(qū)借助于大楊凌良好的事權(quán)財權(quán)平臺，整個楊陵區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展相較于同等級的行政單位有著更好的機遇和發(fā)展機會。

3.1.2城鎮(zhèn)化水平高且農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化特征突出

楊陵區(qū)位于陜西關(guān)中平原中部，東距省會西安市82公里，西距寶雞市86公里（見圖1）。共轄兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三個街道辦，55個行政村，常住人口共計20.49萬人。2016年，該區(qū)農(nóng)民人均可支配收入為14959元，城鎮(zhèn)化率61.9%[6]，高于全國平均水平，領(lǐng)先關(guān)中地區(qū)其他縣市。同時，該區(qū)城鄉(xiāng)居民人均收入倍差低于全國，城鄉(xiāng)差距逐步縮小，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢明顯，“一城兩鎮(zhèn)五社區(qū)若干美麗鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)一體化格局基本形成。

依托我國首個農(nóng)業(yè)高新科技產(chǎn)業(yè)示范區(qū)——楊凌區(qū)及西北農(nóng)林科技大學(xué)，楊陵區(qū)圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)打造特色產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建“?！蟆濉比灰惑w的發(fā)展模式，目前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系已初步成型，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和特色化種植。此外，該區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多達(dá)500多家，農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展趨勢明顯，職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)初具規(guī)模 。且經(jīng)過多年的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，地區(qū)村莊的村容村貌及公共、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)得到較大提升，建設(shè)情況優(yōu)于周邊縣市。

3.1.3？農(nóng)業(yè)示范區(qū)標(biāo)桿地位受到挑戰(zhàn)

楊凌區(qū)作為我國首個高新農(nóng)業(yè)技術(shù)示范區(qū)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)樹立全國標(biāo)桿，不僅要強調(diào)硬實力還需進(jìn)行發(fā)展內(nèi)涵和軟實力的提升。當(dāng)前，城鄉(xiāng)均等化發(fā)展處于起步階段，城市輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展作用不明顯。全區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體初具規(guī)模但與村民利益聯(lián)結(jié)不緊密，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)營體系的不完善導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展受限。而作為我國農(nóng)耕文明的發(fā)祥地，地區(qū)發(fā)展文化自信不強，村民時代意識和主體責(zé)任意識不足。因而強化農(nóng)村與城市發(fā)展關(guān)系的構(gòu)建，完善并建立與村民緊密利益聯(lián)結(jié)機制的全面的農(nóng)業(yè)三大體系，多維度提升村民素質(zhì)，強化村民文化自信等是破解當(dāng)前發(fā)展困局的關(guān)鍵。

3.2規(guī)劃編制主要內(nèi)容

3.2.1城鄉(xiāng)一體的“一張藍(lán)圖”

在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上制定“一張藍(lán)圖”，以此作為其他規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。而“一張底圖”的核心主要是推動政府部門協(xié)作方式、制度安排和政策成果表達(dá)的優(yōu)化和創(chuàng)新。作為技術(shù)工作成果的“一張藍(lán)圖”需統(tǒng)一多個規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，在一張圖上對基本保護(hù)農(nóng)田、重要的生態(tài)資源、重點文物保護(hù)單位和河流水系劃定剛性保護(hù)范圍，劃定城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和村莊的用地增長邊界。楊陵區(qū)的重點為強化全域生態(tài)綠網(wǎng)的構(gòu)建，提出通過重要交通沿線綠化、重要生態(tài)水系綠化及臺塬綠化、城市公園環(huán)的劃定等來構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的綠網(wǎng)格局，并在全域村莊分類分級體系的引導(dǎo)下，提出村莊建設(shè)用地管控策略（見圖2）。

3.2.2世界級農(nóng)業(yè)——強化科創(chuàng)特色，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

（1）產(chǎn)業(yè)片區(qū)劃分，發(fā)展方向細(xì)分，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制

通過對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)、全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的研判，規(guī)劃將全域村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃分為四類六大發(fā)展片區(qū)，村莊產(chǎn)業(yè)按片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上明確個體村莊產(chǎn)業(yè)類型，推動整體打包差異化發(fā)展。而為了保障村民能夠參與二三產(chǎn)業(yè)的利益分紅，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展片區(qū)的基礎(chǔ)上提出每個村莊的發(fā)展模式及利益聯(lián)結(jié)機制。發(fā)展模式類型主要包括“企業(yè)+農(nóng)戶”，或是“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等。而利益聯(lián)結(jié)機制各個村莊按照發(fā)展情況進(jìn)行選擇，包含股份合作、訂單合同、服務(wù)協(xié)作、流轉(zhuǎn)聘用、反租倒包等形式（見圖3）。

（2）明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，強化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系構(gòu)建

楊陵區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)逐步向綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換，構(gòu)架綠色農(nóng)業(yè)體系。同時楊陵區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的特色在于其全域擁有良好的農(nóng)業(yè)研發(fā)基礎(chǔ)，因而規(guī)劃在全域設(shè)置不同層級的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新研發(fā)機構(gòu)及推廣組織，利用城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村周邊基本農(nóng)田資源作為科研試驗示范田，構(gòu)建世界最尖端現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新研究培育基地。另外，規(guī)劃設(shè)計了楊陵區(qū)農(nóng)業(yè)科創(chuàng)服務(wù)體系從城鎮(zhèn)村三個層面進(jìn)行全面覆蓋，更有利于農(nóng)業(yè)科創(chuàng)服務(wù)的推廣，讓村民在村里面就可以學(xué)到最前沿的農(nóng)業(yè)技能（見圖4）。

（3）健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的完善是農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐和保障。結(jié)合片區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃針對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化布局。統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有城市建成農(nóng)業(yè)服務(wù)體系及已規(guī)劃的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系基礎(chǔ)，規(guī)劃對農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行等級劃分并按照 “大集中、小分散”的原則對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系及農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃空間落位及規(guī)模建議。

3.2.3世界級農(nóng)村——多視角統(tǒng)籌分類，引導(dǎo)村莊差異建設(shè)

（1）圈層劃分，彈性管控村莊建設(shè)

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下，將楊陵區(qū)鎮(zhèn)村體系確定為城區(qū)—特色鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村社區(qū)—村莊四級。特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的制定主要為片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的增長極和服務(wù)中心，主要包括五泉農(nóng)科小鎮(zhèn)、揉古農(nóng)商小鎮(zhèn)和秦豐農(nóng)創(chuàng)小鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)村社區(qū)為城郊遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的村莊服務(wù)核心。同時，規(guī)劃以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為依托，將全域村莊按照三個圈層劃分為城內(nèi)村、城邊村、城郊村，并在全域城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的村莊分類，從發(fā)展方向、發(fā)展重點、土地利用、總體建設(shè)風(fēng)貌等方面對各個類型村莊發(fā)展建設(shè)進(jìn)行管控（見圖5）。

（2）多方引導(dǎo)，打造村莊特色形象

現(xiàn)階段村莊風(fēng)貌建設(shè)一刀切現(xiàn)象明顯，村莊風(fēng)貌應(yīng)在體現(xiàn)地域基本特征基礎(chǔ)上凸顯村莊特質(zhì)。規(guī)劃根據(jù)村莊所處圈層及村莊文化底蘊、生態(tài)廊道、交通干線、河流水系等特殊要素對村莊的風(fēng)貌進(jìn)行彈性控制。村莊風(fēng)貌打造的基本面從各個地區(qū)制定的農(nóng)村民居方案中選擇并適當(dāng)調(diào)整以作為改造引導(dǎo)。針對具有特色產(chǎn)業(yè)或文化特質(zhì)突出的村莊，其風(fēng)貌整治應(yīng)結(jié)合特征要素進(jìn)行重點打造。針對處于生態(tài)廊道、重大交通沿線、區(qū)域門戶位置的村莊，其特征面的打造需從全域角度進(jìn)行景觀環(huán)境設(shè)計，協(xié)調(diào)全域整體風(fēng)貌的同時注重彰顯村莊特質(zhì)（見圖6）。

3.2.4世界級農(nóng)民——匹配人力資源特質(zhì)，完善職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)及就業(yè)體系

鄉(xiāng)村人才的振興不僅是當(dāng)?shù)卮迕袼刭|(zhì)的提升，還包括外來人力資源的引進(jìn)和職業(yè)農(nóng)民的走出去。規(guī)劃通過對村莊現(xiàn)有勞動力結(jié)構(gòu)進(jìn)行特征分析，結(jié)合楊陵區(qū)職業(yè)農(nóng)民發(fā)展培育情況及區(qū)域未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，得出楊陵區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)人口具有良好的從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，而就業(yè)轉(zhuǎn)型的方面主要是農(nóng)業(yè)培訓(xùn)教育工作、新型高科農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等。規(guī)劃借鑒國外職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系構(gòu)建，搭建完善的楊陵職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系及保障機制，從城鄉(xiāng)一體的角度構(gòu)建了城鎮(zhèn)村三級職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系結(jié)構(gòu)，內(nèi)容重點為農(nóng)技培養(yǎng)，涵蓋少量服務(wù)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)（見圖7）。此外，規(guī)劃針對職業(yè)農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)規(guī)劃了具體的實踐基地，構(gòu)建了職業(yè)農(nóng)民工作平臺，在促進(jìn)村民職業(yè)化的同時，將楊陵區(qū)的職業(yè)農(nóng)民推向全國乃至世界各地（見圖8）。

3.2.5城鄉(xiāng)一體的設(shè)施配置

（1）公共服務(wù)設(shè)施配置——制定底線，差異化配置，提升效能

規(guī)劃依托生活圈理論對公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行配置，首先劃定了村莊公共服務(wù)設(shè)施基本面，每個村莊必須配置衛(wèi)生室、幸福院、合作社辦公室、圖書室、村民活動健身小廣場等最為基礎(chǔ)的公共服務(wù)設(shè)施滿足人們?nèi)粘Ｉ钚枨?。在基本面的基礎(chǔ)上根據(jù)設(shè)施服務(wù)半徑、村莊規(guī)模等級及發(fā)展訴求進(jìn)行小學(xué)、大型商店、農(nóng)機服務(wù)站、職業(yè)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)點等的布局，同時提升經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施的等級，為村民及輻射的周邊村莊提供更為便捷的生活服務(wù)配套。此外，對于不拆并的村莊還應(yīng)當(dāng)考慮公共服務(wù)設(shè)施品質(zhì)的提升，要讓圖書館、合作社辦公室等資源真正發(fā)揮其效果。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施配置——城鄉(xiāng)一體，分類施策

基礎(chǔ)設(shè)施的配置以村莊建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，生態(tài)低碳為原則，推動農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程為目標(biāo)，綜合考慮村莊與城市的關(guān)系，提出全域村莊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、配置方式。給水、排水、供暖三個系統(tǒng)創(chuàng)新性提出并網(wǎng)配置、區(qū)域網(wǎng)配置及分散獨立配置三大核心配置方式；電力、燃?xì)庀到y(tǒng)尊重既有建設(shè)現(xiàn)狀，提出建設(shè)與運行標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)綜合楊陵全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)。以全域給水設(shè)施規(guī)劃為例，規(guī)劃采用了并網(wǎng)配置、區(qū)域網(wǎng)配置及分散獨立配置三種形式。城市周邊村莊考慮接入城市管網(wǎng)，不在城市輻射范圍內(nèi)的村莊較為集中地按照區(qū)域網(wǎng)的形式進(jìn)行配置，而較為分散的村莊則按照獨立配置的形式進(jìn)行敷設(shè)（見圖9）。

3.3？規(guī)劃編制成果實施保障

楊陵區(qū)推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃主要是通過發(fā)改委牽頭，兩級各部門、村鎮(zhèn)代表及各界代表共同組成鄉(xiāng)村振興議事小組，議事平臺公開公平地展開編制內(nèi)容的討論并明確工作權(quán)責(zé)?！耙粋€平臺”的打造，不僅創(chuàng)造了一種政府部門的協(xié)作模式，社會各界精英代表的參與也增加了規(guī)劃編制內(nèi)容思考的維度。同時，為了保障規(guī)劃的有效實施，規(guī)劃團隊創(chuàng)新性地提出了物質(zhì)空間規(guī)劃與政策文本相結(jié)合的規(guī)劃成果表達(dá)形式，分別為《鄉(xiāng)村振興空間規(guī)劃》和《鄉(xiāng)村振興實施規(guī)劃》。鄉(xiāng)村振興空間規(guī)劃主要是傳統(tǒng)物質(zhì)空間規(guī)劃圖紙的表達(dá)，而實施規(guī)劃則是鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容法制化的探索，規(guī)劃主骨架依托國家《規(guī)劃》，內(nèi)容以物質(zhì)空間規(guī)劃為依托進(jìn)行編制，將規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)譯為政策文本。同時，在各部門的配合下完成物質(zhì)空間規(guī)劃以外協(xié)同推進(jìn)三農(nóng)發(fā)展其他引導(dǎo)性和保障支撐性的內(nèi)容，并制定各部分分階段建設(shè)實施的重大項目，明確實施牽頭部門和協(xié)作部門。

4結(jié)語

國家和省市層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃由于規(guī)劃對象地域廣，因而政策性、引導(dǎo)性特征突出，而當(dāng)國家和省市政策落位到縣（市）級層面，作用對象是有限行政邊界范圍內(nèi)具體的物質(zhì)空間實體、社會環(huán)境和村民群體時，規(guī)劃必須結(jié)合政策因地制宜地制定可實施路徑。另外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容體系復(fù)雜，一個內(nèi)容完整且落地實施的縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃須以物質(zhì)空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，將規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)化為建設(shè)時序和責(zé)任主體明確的重大項目或工程，同時協(xié)同地方政府各部門共同完成涉及“三農(nóng)”發(fā)展的多項引導(dǎo)性和政策性支撐，在多方統(tǒng)籌參與下有效推動地方鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的有效實施。

注：

①本文描述的為楊陵鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃框架內(nèi)容，具體規(guī)劃尚在完善之中。

②楊陵鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃項目組成員包括：段德罡、王瑾、楊孟軒、趙亞星、史薇、楊茹、喬壯壯、王立凡、韓汛、劉曉明、金戈、沈蕊。

③文中涉及的規(guī)劃圖紙由規(guī)劃項目組提供。參考文獻(xiàn)：

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