鄉(xiāng)村自主性空間治理機(jī)制研究

張欣婷 李建學(xué) 鄧鈺婷 周慧敏 李廣斌

摘要：推動鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)要求。本文以“鄉(xiāng)村自主性空間治理如何可能”為核心議題，在農(nóng)地制度改革的總體趨勢下，基于農(nóng)地資本化構(gòu)建了鄉(xiāng)村自主性空間治理的分析框架，在鄉(xiāng)村調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對農(nóng)業(yè)型和工業(yè)型兩類最常見的村莊，提出鄉(xiāng)村自主性空間治理的策略。文章認(rèn)為，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村建設(shè)用地整理和融資，可以有序推動農(nóng)業(yè)型村莊自主性空間治理；村社自我土地資本化、跨村聯(lián)合異地開發(fā)，可以有序推動工業(yè)型村莊自主性空間治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村空間治理；鄉(xiāng)村自主性；農(nóng)地資本化

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.013？中圖分類號：TU982.29？？？

文章編號：1009-1483（2019）02-0080-07？文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A？？？？

Study On Mechanisms of Rural Autonomous Space Governance： Based on the Perspective of Land Capitalization

ZHANG Xinting， LI Jianxue， DENG Yuting， ZHOU Huimin， LI Guangbin

[Abstract] It is the essence for rural revitalization to promote rural endogenous development. Taking "rural autonomous space governance" as the core issue， under the trend of the rural land system reform， the paper builds an analysis framework for rural autonomous space governance based on rural land capitalization. On the basis of the rural survey， this paper puts forward the strategy of rural autonomous spatial governance in view of the two most common types of villages， agricultural and industrial. It is concluded that the transfer of agricultural and the financing of construction land can promote the autonomous spatial governance of agricultural villages， and land capitalization led by village or across villages can promote the autonomous spatial governance of industrial villages.

[Keywords] rural space governance； rural autonomy； rural land capitalization

引言

20世紀(jì)80年代以來，在全球化推動下，許多國家和地區(qū)掀起了“去農(nóng)業(yè)化”和“去社區(qū)化”的浪潮。Murdoch等指出，資本主義的全球擴(kuò)張推動了西方國家農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村由“生產(chǎn)主義”向“后生產(chǎn)主義” “新生產(chǎn)主義”、“現(xiàn)代”向“后現(xiàn)代”的轉(zhuǎn)型[1-2]，并由此帶來了鄉(xiāng)村生產(chǎn)體系重構(gòu)和“去社區(qū)化”[3-4]。在我國，在20世紀(jì)90年代以來全球化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化交互作用下，鄉(xiāng)村快速由“傳統(tǒng)”向“現(xiàn)代”轉(zhuǎn)型。在此過程中，鄉(xiāng)村要素長期流失和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制從根本上削弱了鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村持久衰退。

從新世紀(jì)初的農(nóng)業(yè)稅費改革，到2006年新農(nóng)村建設(shè)，再到2013年的“精準(zhǔn)扶貧”和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，以中央政府自上而下財政轉(zhuǎn)移支付為主線，以各種支農(nóng)惠農(nóng)項目為載體，國家大規(guī)模的“財政下鄉(xiāng)”加快推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入了大量稀缺資金，初步扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)村頹廢的態(tài)勢。但研究者發(fā)現(xiàn)，在項目進(jìn)村和治村的過程中，存在財政資源浪費、鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”等問題：（1）財政資源真正達(dá)到農(nóng)村有限。黃宗智等研究發(fā)現(xiàn)，自上而下的財政資源被各級地方政府層層“扒皮”，難以實際到達(dá)農(nóng)村基層社會[5-6]。（2）鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展機(jī)會不公平。為了打造政績和節(jié)約本級財政支出，基層政府有意將惠農(nóng)項目引入到“富裕村”，這種“錦上添花”做法不僅導(dǎo)致了財政資源的嚴(yán)重錯配[7-8]，而且造成了鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展的馬太效應(yīng)[9]。（3）鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”。賀雪峰、陳鋒等研究結(jié)論表明，圍繞大量下鄉(xiāng)的財政資源和農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)收益，基層政府與外來資本已形成了強(qiáng)大的“套利”和“分利”集團(tuán)，導(dǎo)致了公共資源的私人化和基層治理“內(nèi)卷化”[10-11]。

長期以來，主流學(xué)術(shù)界期待通過“財政下鄉(xiāng)”“資本下鄉(xiāng)”“藝術(shù)下鄉(xiāng)”等外部力量，對鄉(xiāng)村及其存續(xù)的意義進(jìn)行救贖[12]。即使“財政下鄉(xiāng)”“資本下鄉(xiāng)”沒有上述負(fù)面影響，但針對千百萬個村莊，任何形式的資本輸入都是“杯水車薪”。我們不禁追問：能否通過鄉(xiāng)村內(nèi)生力量的培養(yǎng)，推動鄉(xiāng)村空間治理及全面轉(zhuǎn)型？又如何才能培養(yǎng)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量？“三農(nóng)問題”突出體現(xiàn)在農(nóng)民的地權(quán)問題[13-14]。2013年中共十八大三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)。在國家農(nóng)地“還權(quán)賦能”改革的總體趨勢下，基于土地資本化與村社自主性鄉(xiāng)村空間治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，結(jié)合筆者長期鄉(xiāng)野調(diào)查，針對農(nóng)業(yè)型和工業(yè)型兩類最常見的村莊，提出鄉(xiāng)村自主空間治理和轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑。

1 土地資本化與鄉(xiāng)村自主性空間治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

1.1鄉(xiāng)村自主性空間治理

根據(jù)社會與空間辯證關(guān)系，社會塑造了空間，又被空間所形塑。鄉(xiāng)村空間治理是指鄉(xiāng)村地域上“三生”（生產(chǎn)、生活和生態(tài)）空間不斷優(yōu)化，達(dá)到鄉(xiāng)村空間有序、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)優(yōu)美和社會可持續(xù)性不斷增強(qiáng)的過程。所謂的鄉(xiāng)村自主性空間治理，是指基于村民自治制度，由村社組織自主進(jìn)行鄉(xiāng)村空間治理的過程。利益調(diào)整是鄉(xiāng)村治理的核心[15]，鄉(xiāng)村空間資源及其背后利益的再分配是鄉(xiāng)村空間治理的關(guān)鍵。

1.2土地資本化與早期鄉(xiāng)村自主性空間治理

農(nóng)村土地資本化是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，通過租賃、出讓、抵押等方式獲取現(xiàn)金收入的過程。通俗理解，土地資本化就是實現(xiàn)農(nóng)地由資源、資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化的過程。當(dāng)下，鄉(xiāng)村空間治理集中體現(xiàn)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整和重構(gòu)，而農(nóng)民土地權(quán)益及其實現(xiàn)程度是影響鄉(xiāng)村空間治理的關(guān)鍵變量。

在鄉(xiāng)村工業(yè)化時代，以江陰市華西村為代表，少數(shù)工業(yè)型村莊通過“土地資本化→鄉(xiāng)村工業(yè)化→鄉(xiāng)村空間重構(gòu)”，走出一條村社自主性空間治理的路徑。20世紀(jì)80年代，在國家鼓勵鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地幾乎不受政府實質(zhì)性約束[16]，鄉(xiāng)村工業(yè)化是農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化，占有農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益的過程。土地成為鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的重要資本[17-18]。溫鐵軍提出，通過村社內(nèi)部土地資本化“以地辦企”，發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)化[19]。以華西村等為代表的少數(shù)“超級村莊”，鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展為村莊提供了強(qiáng)大的內(nèi)生發(fā)展動力，村社最早進(jìn)行以“三集中”為核心的鄉(xiāng)村空間治理實踐。進(jìn)入新世紀(jì)，在蘇南地方政府積極探索和推動下，以“還權(quán)賦能”農(nóng)地改革為重點，以農(nóng)村建設(shè)用地擴(kuò)權(quán)為核心，形成了鄉(xiāng)村新型集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展與鄉(xiāng)村空間治理互融互動的新局面[20-21]。自2006年以來，無論是成都“拆院并院”，還是重慶“地票交易”和嘉興“兩分兩換”，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)猶如一臺強(qiáng)大的“驅(qū)動裝置”，快速推動農(nóng)地綜合整治。歷史是一面鏡子，鄉(xiāng)村空間治理乃至鄉(xiāng)村復(fù)興，仍需從農(nóng)地改革，尤其是從土地資本化中尋找突破口。

1.3 土地資源與鄉(xiāng)村空間治理

包括空間治理在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理需要大量資金，然而長期以來資金短缺是困擾鄉(xiāng)村治理的主要難題?，F(xiàn)有研究表明，盡管“資本下鄉(xiāng)”可以緩解鄉(xiāng)村資金短缺問題，但是下鄉(xiāng)資本和村莊的發(fā)展目標(biāo)、運作邏輯迥異，外來資本主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)將惡化鄉(xiāng)村治理環(huán)境，甚至導(dǎo)致村莊完全依附于公司和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化[22]。面對千百萬個自然村落，自上而下的“財政下鄉(xiāng)”也遠(yuǎn)不能解決鄉(xiāng)村資金短缺問題。解決鄉(xiāng)村空間治理資金問題需要回到鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展軌道上來。土地不僅是鄉(xiāng)村治理的對象，更是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最重要的資源。伴隨全國大范圍的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地的財產(chǎn)屬性日益凸顯，沒有理由讓農(nóng)民守著土地這塊“金蛋”過窮日子。“三農(nóng)問題”專家李昌平曾指出，如果擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)，推動土地由靜態(tài)的“生產(chǎn)要素”向動態(tài)的“金融資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化，那么農(nóng)民每年就可以動用數(shù)十萬億計的資金實現(xiàn)“自我發(fā)展”[23]，即土地資本化可以解決鄉(xiāng)村空間治理過程中資金短缺問題。張京祥指出，活化鄉(xiāng)村自身的資源稟賦，促進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)生轉(zhuǎn)型是未來廣大鄉(xiāng)村復(fù)興的關(guān)鍵所在[24]。

1.4土地資本化與鄉(xiāng)村自主性空間治理

自2006年新農(nóng)村建設(shè)提出以來，基于“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、保障受益權(quán)、尊重處置權(quán)”的思路，國家先后出臺了一系列“還權(quán)賦能”的農(nóng)地制度改革法規(guī)和文件。如，2007年3月《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“用益物權(quán)”化；2014年11月《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度改革基本方向；2015年1月，國家開始推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作。2017年8月，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門出臺了《13個城市試點利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房》，試點目標(biāo)是為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供經(jīng)驗。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次明確提出宅基地“三權(quán)分置”，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”按近10多年農(nóng)地改革的趨勢，今后如國家進(jìn)一步放松對農(nóng)村土地資本化管制，可為鄉(xiāng)村自主性空間治理提供強(qiáng)大動力，在村集體組織主導(dǎo)下，通過農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地抵押、轉(zhuǎn)讓、合作金融及其指標(biāo)跨區(qū)市場交易等多種土地資本化形式，推動鄉(xiāng)村空間治理（見圖1）。

由于資源稟賦、區(qū)位條件等差異，不同類型村莊的社會空間千差萬別，鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制和路徑必然呈現(xiàn)多元性特征。為此，基于土地資本化，針對最常見的兩類村莊——農(nóng)業(yè)型和工業(yè)型村莊，下文分別提出各自鄉(xiāng)村自主性空間治理機(jī)制。

2 農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村空間治理的機(jī)制

在我國農(nóng)村，農(nóng)業(yè)型村莊所占比例最大。這類村莊基本上屬于既無特殊資源優(yōu)勢、也無政策優(yōu)勢，又無區(qū)位優(yōu)勢的“三無村莊”，土地是唯一可能給村莊帶來發(fā)展機(jī)會的重要資源。伴隨數(shù)以億計的農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，該類村莊耕地拋荒和“空心村”現(xiàn)象最為嚴(yán)重。根據(jù)蘇州、成都等鄉(xiāng)村空間治理經(jīng)驗，組建土地股份合作制，整村推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，是鄉(xiāng)村空間治理前提[25-26]。

2.1組建農(nóng)村土地股份合作社，整村推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)

自20世紀(jì)80年代中后期以來，“承包到戶”農(nóng)地改革所產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)增長效益基本釋放殆盡，農(nóng)業(yè)增收功能日漸式微。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，伴隨市場經(jīng)濟(jì)建立和城鄉(xiāng)勞動力市場形成，農(nóng)民在規(guī)模小而碎化的土地上耕種機(jī)會成本太高，在種田“增產(chǎn)不增收”的情況下，農(nóng)民更愿意將土地出租以獲取租金。在此背景下，由村委會可充分利用政治、組織資源和熟人社會中“信用”優(yōu)勢，組建村級土地股份合作社，將農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)上收到村集體組織，采用“反租倒包”形式，整村推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。

2.2集體建設(shè)用地整理和融資，滾動式推進(jìn)村莊治理

村集體組織主導(dǎo)“拆舊建新”，通過土地資本化融資，推動鄉(xiāng)村空間治理。在此過程中，村集體組織自行完成舊村居拆遷、新社區(qū)建設(shè)和安置回遷等全部工作。村集體組織自主進(jìn)行鄉(xiāng)村居住空間治理面對的最大難題是建設(shè)資金來源問題。根據(jù)珠三角“舊村莊”自行改造的經(jīng)驗，為了規(guī)避拆舊建新“一步到位”的巨大資金壓力，適宜采取階段性的土地融資和滾動式開發(fā)方式，逐步解決建設(shè)資金短缺問題?！安鹋f建新”可從宅基地整理潛力最大的1～2個自然村，盤活存量的集體建設(shè)用地。根據(jù)具體情況，村集體組織可選擇建設(shè)用地“地票”、抵押、直接入市轉(zhuǎn)讓等一種或多種土地融資模式，償還上一輪“拆舊”成本和充實下一輪“建新”資金，逐步推動鄉(xiāng)村空間治理。

2.3 土地資本化與資金平衡：案例解析

旨在土地資源集約化、產(chǎn)業(yè)集聚化和居住集中化的鄉(xiāng)村空間治理，需要大量的建設(shè)資金。根據(jù)本課題組2014年7～8月對蘇南太倉市瀏河、浮橋和璜涇3鎮(zhèn)36個村莊及2016年12月份對皖中肥西縣官亭鎮(zhèn)張祠村鄉(xiāng)野調(diào)查，下文聚焦空間治理資金來源，簡要解析土地資本化和自主性空間治理的可行性。

2.3.1案例基本情況

太倉市瀏河、浮橋和璜涇3鎮(zhèn)36個村莊地處水網(wǎng)平原地區(qū)，總面積56.6km2，共332村民小組，6710戶2.34萬人，總耕地面積4.27萬畝（2846.7hm2），人均耕地1.82畝（0.122hm2）；村莊建設(shè)用地1.42萬畝（947.0 hm2），人均村莊建設(shè)用地403.7 m2。受鄉(xiāng)村工業(yè)化“蘇南模式”影響，每個村均有數(shù)量不等的鄉(xiāng)村工業(yè)用地，占村莊建設(shè)用地的20.2%，多數(shù)處于閑置狀態(tài)。安徽省肥西縣張祠村地處江淮丘陵地帶，村域面積9.72km2，由33個自然村（原生產(chǎn)隊）組成，917戶4266人口，總耕地面積1.02萬畝（679.9 hm2），人均耕地面積2.39畝（0.159hm2）；村莊建設(shè)用地總面積1821畝（121.4 hm2），沒有鄉(xiāng)村工業(yè)用地，人均建設(shè)用地284.6 m2。

2.3.2鄉(xiāng)村空間治理成本及構(gòu)成

根據(jù)江蘇太倉和安徽肥西縣鄉(xiāng)野調(diào)查，鄉(xiāng)村空間治理主要包括兩部分費用：拆舊村居及其宅基地復(fù)墾費用、建新居費用。根據(jù)對太倉市已建鄉(xiāng)村集中社區(qū)調(diào)查，“拆舊建新”成本具體包括：（1）舊房拆遷和宅基地復(fù)墾費用約1.2萬元/人；（2）新建集中社區(qū)住宅建設(shè)費用約9.0萬元/人（以住房面積60 m2/人計算，1500元/ m2）；（3）新建社區(qū)“六通一平”及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)社區(qū)配套6.0萬元/人（約戶均20萬元）；（4）管理及其他成本2.0萬元/人，總計成本18.2萬元/人。根據(jù)對安徽肥西縣張祠村新建集中社區(qū)的半結(jié)構(gòu)訪談，“拆舊建新”成本集體包括：（1）舊房屋拆遷和宅基地復(fù)墾費用約1.0萬元/人；（2）新建集中社區(qū)住宅成本6.0萬元/人（以住房面積60 m2/人計算，1000元/ m2）；（3）新建社區(qū)“六通一平”及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)社區(qū)配套4.0萬元/人（約戶均18萬元）；（4）管理及其他成本1.0萬元/人，總計成本12.0萬元/人。

2.3.3土地資本化與收益

在太倉市，由城鎮(zhèn)遠(yuǎn)郊到近郊，耕地對外租賃價格為1000～1300元/畝。在肥西縣張祠村，自2012年“拆舊建新”以來，全部耕地被幾個下鄉(xiāng)公司租賃，租期5年，流轉(zhuǎn)費為800元/畝。自2000年以來，截至2014年7月，太倉市已建83個鄉(xiāng)村集中社區(qū)，人均建設(shè)用地為144.0 m2①。按此標(biāo)準(zhǔn)，如對36個村進(jìn)行“拆舊建新”，可盤活260 m2/人的農(nóng)村建設(shè)用地，并通過宅基地復(fù)墾增加同樣多的人均耕地面積。根據(jù)肥西縣張祠村已建張祠集中社區(qū)調(diào)查，人均建設(shè)用地約115 m2。盤活存量建設(shè)用地和增加耕地面積為170 m2/人。如此，“拆舊建新”完成后，在太倉市和肥西縣案例鄉(xiāng)村，可用流轉(zhuǎn)的耕地面積分別為2.21畝/人和2.62畝/人。按現(xiàn)行的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格，5年期流轉(zhuǎn)，在太倉和張祠村人均耕地流轉(zhuǎn)收入分別為11050元（按1000/畝計算）和10500元（按800元/畝計算）。假定：（1）盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地全部轉(zhuǎn)化為虛擬的、可進(jìn)行跨區(qū)交易的指標(biāo)；（2）5年期耕地流轉(zhuǎn)費用不對農(nóng)戶進(jìn)行年終分紅，全部參與“拆舊建設(shè)”資金平衡。那么，對于太倉36個村只要盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)（260 m2/人）跨區(qū)交易的價格達(dá)到43.8萬元/畝，對于張祠村指標(biāo)的交易價格需要達(dá)到42.9萬元/畝，就可以實現(xiàn)資金平衡。

根據(jù)文蘭嬌等人對重慶“地票”價格的最新研究結(jié)論：截至2015年底，“地票”累計交易15.4萬畝，交易均價20.2萬元/畝[27]。以上測算的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易價格比重慶“地票”交易價格要高得多。對此，可采取如下措施：（1）擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)交易范圍，建立省區(qū)甚至是跨省區(qū)交易平臺，推動建設(shè)用地指標(biāo)交易收益最大化。（2）對于地處發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)密集區(qū)的太倉鄉(xiāng)村而言，建設(shè)用地指標(biāo)交易價格43.8萬/畝可能并不太高。根據(jù)太倉市早已存在的鄉(xiāng)村集中社區(qū)住房隱形交易②，如果允許盤活的存量農(nóng)村建設(shè)用地直接入手，市場交易價格也至少在120萬/畝以上。（3）針對如張祠等欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村，以農(nóng)用地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)基本公共服務(wù)均等化等名義，申報“財政下鄉(xiāng)”項目，通過整合國家新農(nóng)村建設(shè)各種專項資金，解決“拆舊建新”資金問題。（4）在村集體組織的主導(dǎo)下，通過土地抵押、村社合作金融等土地融資模式，吸納本村農(nóng)戶閑散資金和社會資金，參與鄉(xiāng)村集中社區(qū)建設(shè)。

3 工業(yè)型鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制

20世紀(jì)90年代中后期，伴隨市場經(jīng)濟(jì)深化，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賴以生存的社會制度環(huán)境發(fā)生了根本變化，這使得鄉(xiāng)村工業(yè)化在全國范圍內(nèi)快速“退潮”，但是仍有少數(shù)如張家港市永聯(lián)村、常熟市蔣巷村，成長為工業(yè)型的“超級村莊”，并較早在村域范圍內(nèi)自主推動以“三集中”為核心的鄉(xiāng)村空間治理實踐。在國家“還權(quán)賦能”農(nóng)地改革大背景下，工業(yè)型村莊可通過自我土地資本化、跨村聯(lián)合發(fā)展社區(qū)物業(yè)等方式，自主推動鄉(xiāng)村空間治理。

3.1村社自我土地資本化，推動鄉(xiāng)村空間治理

通過村社自我土地資本化發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，自主推動鄉(xiāng)村空間治理，早已被華西、永聯(lián)等村證實。在符合規(guī)劃和土地用途管制下，現(xiàn)有工業(yè)型村莊仍可以通過建設(shè)用地綜合整治和土地資本化，發(fā)展“房東經(jīng)濟(jì)”，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)財力，推動鄉(xiāng)村空間治理。與農(nóng)業(yè)型村莊比較，擁有一定數(shù)量的資金是工業(yè)型村莊的優(yōu)勢所在，也是村社自主推動鄉(xiāng)村空間治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以常熟蔣巷村為例，蔣巷村位于常熟、昆山和太倉三（縣級）市交界，村域面積2.22km2。2016年底，可支配收入2500萬元，集體資產(chǎn)3.04億元，192戶870人。1992年，蔣巷村從興辦常熟市輕質(zhì)建材廠起步，村級工業(yè)快速成長和擴(kuò)大，1995年組建“江蘇常盛集團(tuán)”。1997年著手新村規(guī)劃，在強(qiáng)大鄉(xiāng)村工業(yè)財力支持下，有計劃、階段性地推動村域鄉(xiāng)村空間重構(gòu)：對原有12個自然村進(jìn)行歸并，1999年和2004年分兩期建成186棟別墅，實現(xiàn)集中居住。再以太倉東倉村為例，東倉村面積2.97km2，下轄23個村民小組，全村680戶2386人。東倉村憑借優(yōu)越的交通區(qū)位，在原有鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，2009年組建東倉物流有限公司，2011年投資興建東倉商業(yè)大廈，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷壯大。2006年東倉村規(guī)劃建設(shè)680戶集中居住社區(qū)——東倉小區(qū)。目前，已分批分期推動145戶實現(xiàn)了集中居住。

3.2跨村聯(lián)合發(fā)展社區(qū)物業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村空間治理

根據(jù)蘇州經(jīng)驗，在地方政府相關(guān)政策引導(dǎo)和鼓勵下，自2009年以后，蘇州鄉(xiāng)村出現(xiàn)了跨村合作發(fā)展社區(qū)物業(yè)的新趨勢，推動非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。以張家港市城南社區(qū)為例，城南社區(qū)面積3.65km2，由原城南村、旺家莊村、小河壩村三個行政村36個村民小組組成，1987戶5321人。2005年7月至2006年10月，原三個行政村分別成立了各自社區(qū)股份合作社，并獨立核算。原城南村為近郊工業(yè)型村莊，鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)達(dá)但建設(shè)用地有限，而與之臨近的旺家莊村、小河壩村經(jīng)濟(jì)薄弱但土地資源較為豐富。為了充分整合社區(qū)資源，三個社區(qū)股份合作社開始抱團(tuán)聯(lián)合發(fā)展，由原城南村出“資”、旺家莊和小河壩村出“地”，共同建設(shè)村級工業(yè)小區(qū)——張家港城南工業(yè)區(qū)，自建10.9萬m2的標(biāo)準(zhǔn)廠房。截止2013年底，實現(xiàn)完成工業(yè)銷售收入18.6億元，利稅9092.5萬元，村級可支配財力2012萬元。三個社區(qū)股份合作社的凈資產(chǎn)由2006年的0.49億元增長到2.94億元。在鄉(xiāng)村工業(yè)財力的支撐下，2013年10月，完成了城南社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)由“散居”到“集居”的鄉(xiāng)村居住空間重構(gòu)。

3.3鄉(xiāng)村工業(yè)用地異地置換，推動產(chǎn)業(yè)空間集聚

在蘇南等發(fā)達(dá)地區(qū)或城郊型鄉(xiāng)村，受上世紀(jì)80、90年代鄉(xiāng)村工業(yè)化影響，幾乎每個村莊遺留有數(shù)量不等鄉(xiāng)村工業(yè)用地，多數(shù)處于低效利用，甚至是閑置狀態(tài)?；鶎诱畱?yīng)鼓勵通過異地置換方式，逐步引導(dǎo)分散低效的鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃的工業(yè)集中區(qū)集聚。在蘇州，為了進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村工業(yè)集聚發(fā)展，2013年4月蘇州市政府出臺《關(guān)于鼓勵積極盤活存量建設(shè)用地促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的實施意見（蘇府規(guī)字〔2013〕4號）》。該文件明確提出：對于鄉(xiāng)村閑置或低效利用的建設(shè)用地，“按照規(guī)劃用途等價置換到合適區(qū)域進(jìn)行項目建設(shè)?！缫?guī)劃要求開發(fā)強(qiáng)度較高，單個集體經(jīng)濟(jì)組織無能力按照規(guī)劃要求進(jìn)行投資建設(shè)的，……鼓勵多個集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合建設(shè)”。從近10年蘇州“三置換、三集中”實踐來看，成立社區(qū)物業(yè)合作社，將大量閑置、低效利用的集體建設(shè)用地異地置換到區(qū)位優(yōu)越的工業(yè)集中區(qū)，已普遍成為村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、壯大的一條捷徑。以太倉東林村為例，2007年東林村聯(lián)合永豐村、群新村，成立東林聯(lián)發(fā)集團(tuán)公司，對三個行政村內(nèi)低效集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行異地置換，共同建設(shè)開發(fā)，先后建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房50000m2、沿街商鋪7000m2。2016年僅物業(yè)租金收入約1200萬元。

4 結(jié)論和討論

在落后農(nóng)區(qū)“空心村”日趨嚴(yán)重和發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)土地利用混雜的大背景下，鄉(xiāng)村空間治理旨在通過“三生”空間優(yōu)化，推動土地集約利用、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等，全面提升鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。針對近年來“財政下鄉(xiāng)”“資本下鄉(xiāng)”存在的財政資源錯配、鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等諸多問題，本文根據(jù)農(nóng)地制度改革的總體趨勢，從土地資本化和鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的角度，分別提出農(nóng)業(yè)型和工業(yè)型二類村莊的空間治理機(jī)制：在符合規(guī)劃和土地用途管制的基礎(chǔ)上，對于農(nóng)業(yè)型村莊，通過整村推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、盤活存量建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)交易等土地資本化方式，輔以各種惠農(nóng)財政資金，村集體組織主導(dǎo)逐步推動鄉(xiāng)村空間治理；對于工業(yè)型村莊，通過村社自我土地資本化、跨村聯(lián)合發(fā)展社區(qū)物業(yè)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地置換等土地資本化方式，推動鄉(xiāng)村自主性空間治理。

本文基于土地資本化的鄉(xiāng)村自主性空間治理機(jī)制設(shè)計，并沒有突破國家為農(nóng)地改革劃定的“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損”三條底線，而是改變了現(xiàn)有土地資本化的機(jī)制——由地方政府主導(dǎo)土地資本化轉(zhuǎn)向村社主導(dǎo)的土地資本化。與普遍由地方政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村空間治理比較，鄉(xiāng)村自主性空間治理的優(yōu)點在于：（1）通過擴(kuò)充農(nóng)民地權(quán)，村社自我土地資本化可以創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式，壯大集體經(jīng)濟(jì)，并能夠極大提升鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力。與此同時，最大程度維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，抵制外來資本與國家權(quán)力對農(nóng)民土地權(quán)益的過度掠奪。（2）農(nóng)地資本化不僅為鄉(xiāng)村自治奠定了微觀的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且可以擴(kuò)大鄉(xiāng)村在空間治理中的“話語權(quán)”。鄉(xiāng)村自主性空間治理可充分利用現(xiàn)有村落共同體“熟人社會”網(wǎng)絡(luò)，降低鄉(xiāng)村空間治理過程中產(chǎn)權(quán)調(diào)整和重構(gòu)的交易成本，提高建設(shè)資金的配置效率。（3）近10多年來，地方政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村集中社區(qū)建設(shè)曾多次出現(xiàn)“農(nóng)民被上樓”、原有鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)被嚴(yán)重破壞、傳統(tǒng)村落被“連根拔起”等問題?；谕恋刭Y本化的鄉(xiāng)村自主性空間治理可以根據(jù)草根社區(qū)居民意愿，降低鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型風(fēng)險。

注：

①根據(jù)課題組對太倉市鄉(xiāng)村調(diào)查，截至2014年7月，基于宅基地異地置換太倉市先后建設(shè)了83個鄉(xiāng)村集中社區(qū)，基層政府稱之為“自拆自建小區(qū)”。自2009年以來，此類社區(qū)的住宅形態(tài)由初期的獨立別墅、雙拼別墅向多層、高層演化。由于初期低密度別墅住宅的存在，導(dǎo)致鄉(xiāng)村集中社區(qū)人均建設(shè)用地偏大。

②由于鄉(xiāng)村集中社區(qū)用地屬于集體建設(shè)用地，按現(xiàn)行土地管理政策，鄉(xiāng)村集中社區(qū)住宅禁止出售，但自社區(qū)建設(shè)后隱形的交易就開始出現(xiàn)。根據(jù)2014年實際調(diào)查，占地約0.4畝的雙拼別墅地下交易市場價格在80～120萬元之間。

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