2018年推進新型城鎮(zhèn)化策略

吳新堅

摘要：以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是新時代中國特色社會主義發(fā)展的重要實踐，是建設(shè)現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵舉措，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城市群；城鄉(xiāng)融合

中圖分類號：F293 文獻標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2018）04-0053-57 收稿日期：2018-03-23

1加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

1.1全面放寬城市落戶條件

繼續(xù)落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，加快戶籍制度改革落地步伐，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進入城鎮(zhèn)人口在城市舉家落戶，鼓勵對高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國人員及技術(shù)工人實行零門檻落戶。中小城市和建制鎮(zhèn)要全面放開落戶限制。大城市對參加城鎮(zhèn)社保年限的要求不得超過5年，其中Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，有條件城市要進一步降低社保年限要求；Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重，鼓勵取消年度落戶數(shù)量限制。超大城市和特大城市要區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區(qū)域間轉(zhuǎn)積分和轉(zhuǎn)戶籍通道。探索租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。落實地方政府主體責(zé)任，2018年實現(xiàn)進城落戶1300萬人。

1.2強化常住人口基本公共服務(wù)

實現(xiàn)居住證制度覆蓋城鎮(zhèn)全部未落戶常住人口，顯著提高居住證發(fā)放量。以居住證為載體向未落戶人口提供城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)及辦事便利，鼓勵城市群及都市圈內(nèi)居住證互認(rèn)。落實“兩為主、兩納入”要求，實現(xiàn)公辦學(xué)校普遍向隨遷子女開放。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度，深入推進城鄉(xiāng)居民異地就醫(yī)直接結(jié)算，強化基本醫(yī)保、大病保險和醫(yī)療救助等制度的銜接，發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)。研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度。將符合條件的常住人口納入公租房保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍。

1.3深化“人地錢掛鉤”配套政策

深化“人錢掛鉤、錢隨人走”，在安排中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付時綜合考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量等因素，完善對落戶較多地區(qū)的中央財政資金獎勵政策。深化“人地掛鉤、以人定地”，在制定各地區(qū)土地利用計劃和安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時，進一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量指標(biāo)的權(quán)重。

1.4不斷提升新市民融入城市能力

推進中國公共招聘網(wǎng)與各地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，更好為農(nóng)民工等新市民提供求職招聘服務(wù)。落實農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)5年行動計劃，制定推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策。實施“求學(xué)圓夢行動”，重點依托職業(yè)院校廣泛支持農(nóng)民工接受學(xué)歷繼續(xù)教育與非學(xué)歷培訓(xùn)。推進職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃，促進貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。

2提高城市群建設(shè)質(zhì)量

2.1全面實施城市群規(guī)劃

編制實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，印發(fā)實施關(guān)中平原、蘭州―西寧、呼包鄂榆等跨省區(qū)城市群規(guī)劃，加快實施長三角、長江中游、成渝、中原、哈長、北部灣等城市群規(guī)劃，指導(dǎo)省級行政區(qū)內(nèi)城市群規(guī)劃編制實施。建立城市群協(xié)同發(fā)展機制及配套政策，強化規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域合作，促進城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

2.2穩(wěn)步開展都市圈建設(shè)

在城市群內(nèi)選擇若干具備條件的中心城市及周邊中小城市，提高中心城市產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和公共服務(wù)水平，增強對人口的吸引力和承載力；引導(dǎo)要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產(chǎn)業(yè)；完善公共交通主導(dǎo)的交通網(wǎng)絡(luò)體系，加快布局建設(shè)市域（郊）鐵路，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，推動基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通和公共服務(wù)共享，打造同城效應(yīng)明顯、一體化程度高的都市圈。

2.3加快培育新生中小城市

穩(wěn)妥有序增設(shè)一批中小城市，繼續(xù)開展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市，推動城市群及國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)范圍內(nèi)符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)率先設(shè)市。優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)，制定《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《市轄區(qū)設(shè)置審核辦法》，穩(wěn)步推進撤縣（市）設(shè)區(qū)，增強設(shè)區(qū)市輻射帶動作用。

2.4引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展

落實《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，強化監(jiān)督檢查評估和規(guī)范糾偏，支持一批特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。對已公布的兩批403個全國特色小城鎮(zhèn)、96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測評和優(yōu)勝劣汰。省級人民政府要強化主體責(zé)任，調(diào)整優(yōu)化特色小鎮(zhèn)實施方案、創(chuàng)建數(shù)量和配套政策。

3提高城市發(fā)展質(zhì)量

3.1提升城市經(jīng)濟質(zhì)量

適應(yīng)科技新變化、人民新需要，發(fā)揮城市產(chǎn)業(yè)載體和創(chuàng)新高地作用，促進要素從低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動，建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，增強創(chuàng)新力、需求捕捉力、品牌影響力、核心競爭力。支持東部地區(qū)率先推動高質(zhì)量發(fā)展，加快培育世界級先進制造業(yè)集群。構(gòu)建城市間尤其是城市群內(nèi)橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)格局，探索戶籍轉(zhuǎn)換、土地指標(biāo)調(diào)劑、稅收分享等機制。超大城市和特大城市要發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)選擇和人才吸引上的優(yōu)勢，集中發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端。

3.2優(yōu)化城市空間布局

加快劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線，以及生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，作為城市空間布局基本框架。以資源環(huán)境承載能力為硬約束，建設(shè)精明增長的緊湊城市。加強和規(guī)范城市生態(tài)建設(shè)，推進生態(tài)修復(fù)城市修補，塑造城市特色風(fēng)貌，深入創(chuàng)建森林城市和生態(tài)園林城市，鼓勵有條件地區(qū)打造特色山城水城。促進城市產(chǎn)城融合、職住平衡，實現(xiàn)住宅、辦公、商業(yè)、休閑等功能區(qū)相互交織，有序推進“城中村”、老舊小區(qū)改造，2018年改造各類棚戶區(qū)580萬套，推進部分商品住房庫存量大的三四線城市和縣城去庫存。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)先發(fā)展公共交通，深入創(chuàng)建公交都市；完善快速路、主次干路和支路級配合理的城市路網(wǎng)系統(tǒng)，建設(shè)城市人行道、非機動車道系統(tǒng)和行人過街設(shè)施；支持一批綜合客運樞紐、貨運樞紐（物流園區(qū)）建設(shè)；加強排澇管網(wǎng)、地下綜合管廊和消防設(shè)施建設(shè)；健全菜市場、停車場等便民服務(wù)設(shè)施。

3.3建設(shè)綠色人文城市

推進城市綠色低碳發(fā)展，開展城市水生態(tài)修復(fù)治理，實施國家節(jié)水行動，全面建設(shè)海綿城市，整治長江經(jīng)濟帶地級及以上城市黑臭水體，推進城市污水處理提質(zhì)增效；穩(wěn)步推進北方地區(qū)冬季清潔取暖；推廣綠色建筑與建筑節(jié)能；出臺資源循環(huán)利用基地建設(shè)實施方案，推進生活垃圾分類立法；研究建立城市綠色發(fā)展指標(biāo)體系。厚植城市人文底蘊，提煉文化經(jīng)典元素和標(biāo)志性符號，合理應(yīng)用于城市建設(shè)運營及公共空間。

3.4推進城市治理現(xiàn)代化

提升城市開放度和包容性，吸納多元化人群參與城市治理，強化市民主人翁意識，加強精細(xì)化管理、人性化服務(wù)。分級分類推進新型智慧城市建設(shè)，以新型智慧城市評價工作為抓手，引導(dǎo)各地區(qū)利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能推進城市治理和公共服務(wù)智慧化，建設(shè)城市空間基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，力爭所有市縣整合形成數(shù)字化城市管理平臺。全面推進健康城市建設(shè)，提升社會健康治理水平。著力解決交通擁堵、交通安全以及停車難、停車亂問題。推進城市地質(zhì)調(diào)查示范。

4加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

4.1做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計

順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，制定建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見措施，激活主體、激活要素、激活市場，推動城鄉(xiāng)要素配置合理化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通化、居民收入均衡化，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

4.2清除要素下鄉(xiāng)各種障礙

研究完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，允許農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)依法向金融機構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，深化農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，探索縣級土地儲備公司和平臺公司參與“兩權(quán)”抵押，激活鄉(xiāng)村沉睡的資源。確保財政投入穩(wěn)定增長，健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，鼓勵引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，推廣市民農(nóng)莊等模式。大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，建設(shè)農(nóng)村專業(yè)人才隊伍，發(fā)揮科技人才支撐作用，鼓勵社會各界投身鄉(xiāng)村建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村人才培育引進使用機制。引導(dǎo)鄉(xiāng)村“開門借力”，善用城市新技術(shù)、新商業(yè)模式及龐大消費需求。建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。

4.3推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，創(chuàng)建認(rèn)定一批國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園和先導(dǎo)區(qū)，實施產(chǎn)業(yè)興村強縣行動，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑旅游養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)。全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)，推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。啟動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。推動縣級政府調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地。預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。對利用收儲農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎勵。

4.4推動公共資源向農(nóng)村延伸

把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村，加快農(nóng)村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視建設(shè)，進一步提高農(nóng)村飲水安全保障程度，加大農(nóng)村“廁所革命”推進力度。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)，完善農(nóng)村社會保障體系，建設(shè)健康鄉(xiāng)村。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治3年行動方案。引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

5深化城鎮(zhèn)化制度改革

5.1深化城鄉(xiāng)土地制度改革

改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制。深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，探索開展閑置土地處置試點。全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。允許地方多渠道籌集資金，用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地的補償。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項試點經(jīng)驗，逐步擴大試點，修改《土地管理法》。

5.2健全城鎮(zhèn)化投融資機制

引導(dǎo)地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中量力而行，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險。強化財政資金和政府投資引導(dǎo)，提高資金使用效率。分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目。推動地方國企提高收益上繳比例，用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。規(guī)范開發(fā)性、政策性、商業(yè)性金融和保險資金投入機制，審慎合規(guī)經(jīng)營，加強風(fēng)險評估，鼓勵金融機構(gòu)加強與城鎮(zhèn)化項目規(guī)劃和運營機構(gòu)的合作。推動設(shè)立國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金。完善PPP模式，提高民間資本收益預(yù)期。

5.3推進行政管理體制改革

探索市轄經(jīng)濟功能區(qū)和行政區(qū)合署辦公。推動省級人民政府制定設(shè)鎮(zhèn)設(shè)街道標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)人口流動趨勢精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，推動特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能。推動機構(gòu)精簡和職能相近部門合并，鼓勵探索大部門制改革。進一步縮減審批事項、優(yōu)化審批流程，推動行政審批集成化服務(wù)和綜合行政執(zhí)法。

5.4放大試點地區(qū)改革平臺作用

全面總結(jié)第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點成果，提煉可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)有序推開。推動第二批、第三批試點地區(qū)加快改革步伐，發(fā)揮好牽引作用。試點地區(qū)要將建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系作為重要任務(wù)，積極探索創(chuàng)新。

各地區(qū)各部門要高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、明確分工，突出改革創(chuàng)新，狠抓政策落地，切實凝聚合力。充分發(fā)揮推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議作用，國家發(fā)展改革委要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)檢查，各有關(guān)部門要加強配合、主動作為，排好時間表、路線圖、優(yōu)先序，確保所負(fù)責(zé)的任務(wù)取得實效。各地區(qū)要強化主體責(zé)任意識，結(jié)合本地實際，以釘釘子精神做實做細(xì)做好各項具體工作，推進新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。