美國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展及對(duì)中國的啟示

朱潔

摘 要：金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是完善金融監(jiān)管體制的重要環(huán)節(jié)，也是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有力保障。2008年全球金融危機(jī)后，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)成為國際共識(shí)和發(fā)展趨勢。本文分析美國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展和具體做法，并對(duì)我國的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提出啟示。

關(guān)鍵詞：美國金融;監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制;啟示

一、金融危機(jī)前美國的金融監(jiān)管架構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制

美國于1999年實(shí)施《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》后，結(jié)束了長達(dá)66年的金融分業(yè)經(jīng)營，開啟混業(yè)經(jīng)營時(shí)代，但監(jiān)管體制仍采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的模式。美聯(lián)儲(chǔ)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、證券交易委員會(huì)（SEC）、商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）及州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管;FED對(duì)金融控股公司實(shí)行并表監(jiān)管，F(xiàn)DIC、OCC、SEC等對(duì)金融控股公司的子公司、附屬公司實(shí)行功能監(jiān)管，即所謂的傘形監(jiān)管模式。

金融危機(jī)前為減少重復(fù)監(jiān)管，美國也建立了一些金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。如在聯(lián)邦層面，財(cái)政部、FED、SEC、CFTC建立了金融市場工作組（PWG）;FED、FDIC、OCC、聯(lián)邦信用合作機(jī)構(gòu)（NCUA）和消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）共同成立了聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)制訂統(tǒng)一的監(jiān)管準(zhǔn)則和報(bào)告模式，如“駱駝評(píng)級(jí)體系”等。但此時(shí)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制多為松散的論壇性質(zhì)，目的是為監(jiān)管者提供一個(gè)交流對(duì)話的平臺(tái)，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，協(xié)調(diào)效率較低，此外，多為同一行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，沒有一個(gè)牽頭者對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，也很少開展跨行業(yè)的交流協(xié)作。

二、金融危機(jī)后美國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

金融危機(jī)后，美國為防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行了大幅調(diào)整，在微觀審慎的基礎(chǔ)上構(gòu)建起宏觀審慎監(jiān)管體系。宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)提出了更高的要求，為此美國圍繞系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范建立起跨行業(yè)的、統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，開展了一系列監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作行動(dòng)。

（一）機(jī)構(gòu)層面：設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，統(tǒng)籌推進(jìn)跨行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)，強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范

金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）的成員幾乎涵蓋美國主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是美國層次最高、涉及面最廣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。委員會(huì)由10名有投票權(quán)的成員和5名列席成員組成。擁有投票權(quán)的成員為九個(gè)聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員和1個(gè)擁有保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的獨(dú)立成員。FSOC設(shè)有副手級(jí)委員會(huì)以及特別顧問、技術(shù)和專業(yè)委員會(huì)。其中特別顧問、技術(shù)和專業(yè)委員會(huì)包括系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)、金融市場設(shè)施和支付、結(jié)算、清算設(shè)施認(rèn)定委員會(huì)、非銀行金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定委員會(huì)、監(jiān)管和處置計(jì)劃委員會(huì)以及數(shù)據(jù)委員會(huì)等。FSOC通過召開會(huì)議形成各項(xiàng)決策，表決通過后付諸實(shí)施，會(huì)議頻率能少于每季度1次。

（二）立法層面：協(xié)調(diào)推進(jìn)監(jiān)管規(guī)則的制訂和細(xì)化，減少監(jiān)管空白

針對(duì)危機(jī)中暴露出的監(jiān)管漏洞，美國通過了旨在全面加強(qiáng)監(jiān)管的《多德-弗蘭克法案》。該法案在許多關(guān)鍵問題上只做了原則性規(guī)定，政策的實(shí)施還需要制訂具體的監(jiān)管條例和細(xì)則，特別是資產(chǎn)管理等交叉性金融產(chǎn)品或監(jiān)管空白領(lǐng)域。為此，F(xiàn)SOC組織各成員機(jī)構(gòu)對(duì)法案中涉及的具體法規(guī)和條例進(jìn)行了梳理和整合，制定了《整合立法路線圖》，提出了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、大型高度關(guān)聯(lián)金融公司監(jiān)管等13項(xiàng)重要立法任務(wù)，明確了職責(zé)機(jī)構(gòu)和立法進(jìn)程的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。FSOC要求立法的每個(gè)階段都要經(jīng)委員會(huì)會(huì)議表決通過后實(shí)施，還成立了一個(gè)跨行業(yè)律師團(tuán)為立法提供法律支持。截至2018年，F(xiàn)SOC已統(tǒng)籌完成或公布了《系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》、《加強(qiáng)非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管》、《系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》、《資產(chǎn)管理活動(dòng)和產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)管理》、《貨幣市場共同基金管理》等立法和提案。

（三）行動(dòng)層面：協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，加大監(jiān)管力度

一是FSOC牽頭協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定。FSOC的非銀行金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定委員會(huì)和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)專家組成聯(lián)合工作小組，進(jìn)行前期的篩選和評(píng)估，提出認(rèn)定意見提交委員會(huì)投票表決。截至2018年，F(xiàn)SOC已經(jīng)認(rèn)定美國國際集團(tuán)、保德信金融公司和大都會(huì)人壽保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)為系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)。

二是定期發(fā)布年度報(bào)告，分析系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和隱患，督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管。雖然FSOC的建議仍不具有強(qiáng)制效力，但具有較高的權(quán)威性，監(jiān)管協(xié)調(diào)的執(zhí)行力明顯提高。例如，F(xiàn)SOC在2014年年報(bào)中指出非銀行金融機(jī)構(gòu)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)較高，建議加強(qiáng)審慎監(jiān)管，隨后CSBS建立了抵押貸款服務(wù)工作組對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)抵押貸款監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。

三是簽訂雙邊或多邊的諒解備忘錄加強(qiáng)監(jiān)管合作。除了牽頭推動(dòng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)行動(dòng)外，F(xiàn)SOC也鼓勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過雙邊或多邊的諒解備忘錄的形式加強(qiáng)合作。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也意識(shí)到協(xié)調(diào)在交叉性產(chǎn)品監(jiān)管、信息交流、統(tǒng)一行動(dòng)方面的重要作用。危機(jī)后，F(xiàn)DIC、FED、SEC等機(jī)構(gòu)簽訂了一系列的諒解備忘錄，不僅包括框架性的監(jiān)管合作協(xié)議，也有針對(duì)信用違約互換等的具體金融產(chǎn)品的監(jiān)管合作，合作的范圍和領(lǐng)域明顯擴(kuò)大。

（四）信息層面：推進(jìn)金融數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和信息共享

1.加強(qiáng)立法

《數(shù)據(jù)問責(zé)和透明度法案》要求不同機(jī)構(gòu)要按統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)通過網(wǎng)絡(luò)向公眾公布及時(shí)準(zhǔn)確的信息。在此框架下，美國主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用一致的數(shù)據(jù)字符段和格式從私營部門收集信息;財(cái)政部負(fù)責(zé)明確和統(tǒng)一數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn);所有金融監(jiān)管報(bào)告體系均采用全球法人機(jī)構(gòu)識(shí)別編碼;監(jiān)管機(jī)構(gòu)以開放數(shù)據(jù)的形式發(fā)布監(jiān)管信息。

2.探索運(yùn)用信息技術(shù)推進(jìn)信息標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一

一是金融研究辦公室提出并積極推進(jìn)法人實(shí)體識(shí)別碼系統(tǒng)。該系統(tǒng)為美國境內(nèi)所有參與金融市場交易的法人實(shí)體分配一個(gè)獨(dú)一無二的身份識(shí)別碼，交易各方須嚴(yán)格按照準(zhǔn)則及時(shí)提交并更新相關(guān)信息。二是美國財(cái)政部、FED等聯(lián)合企業(yè)數(shù)據(jù)管理委員會(huì)共同推動(dòng)建立 “金融業(yè)務(wù)本體”框架。通過模型化方法對(duì)整個(gè)金融術(shù)語以及金融關(guān)系進(jìn)行明確定義并附加上機(jī)器可讀的標(biāo)準(zhǔn)化信息。三是構(gòu)建 “住房抵押貸款識(shí)別碼”系統(tǒng)，即為每一筆住房抵押貸款設(shè)定一個(gè)可追蹤的“終身”識(shí)別碼，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過識(shí)別碼將原生信貸合約與各級(jí)衍生金融產(chǎn)品一一對(duì)接起來，從而極大地提高該市場的透明度。目前該系統(tǒng)仍處于醞釀和討論之中。這對(duì)我國資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和收集有一定的借鑒意義。

三、目前美國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的不足

雖然危機(jī)后美國在加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)、減少監(jiān)管空白和強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范方面取得了長足進(jìn)展，但FSOC和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都沒有采取有效措施減少重復(fù)監(jiān)管，機(jī)構(gòu)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)較重。例如，美國政府審計(jì)總署對(duì)16家金融機(jī)構(gòu)開展了調(diào)查，半數(shù)機(jī)構(gòu)表示需要向OCC和FED報(bào)送同樣的信用卡數(shù)據(jù)和抵押貸款數(shù)據(jù)。重復(fù)和監(jiān)管過度問題引發(fā)了美國的 “金融去監(jiān)管”討論。2017年特朗普簽發(fā)命令要求財(cái)政部對(duì)美國金融監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行重新審查，同年，美財(cái)政部發(fā)布了金融監(jiān)管改革建議報(bào)告，報(bào)告提出要進(jìn)一步減少監(jiān)管重復(fù)，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。

四、美國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)的啟示

在當(dāng)前金融混業(yè)經(jīng)營新趨勢下，金融機(jī)構(gòu)間相互投資現(xiàn)象普遍存在，交叉性金融產(chǎn)品快速發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)相互交織并不斷放大，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)籌勢在必行。結(jié)合美國的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)我國完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制提出以下建議：

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)在加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范方面的作用。賦予其更高級(jí)別對(duì)交叉性領(lǐng)域和監(jiān)管空白領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)劃分、指定任命牽頭監(jiān)管人、解決管轄糾紛的權(quán)力。發(fā)揮其對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)督促職能，提高監(jiān)管合作效率。

（二）協(xié)調(diào)完善監(jiān)管法規(guī)，減少制度沖突和空白

一是加強(qiáng)現(xiàn)有法規(guī)制度的協(xié)調(diào)，減少制度沖突。同時(shí)要求不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在出臺(tái)重大監(jiān)管政策之前應(yīng)充分溝通，確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性。二是協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加快制訂有關(guān)跨行業(yè)、跨市場金融工具和金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法規(guī)，補(bǔ)齊監(jiān)管短板。三是協(xié)調(diào)推進(jìn)監(jiān)管空白領(lǐng)域立法，如影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等，將所有金融活動(dòng)納入監(jiān)管范圍以內(nèi)。

（三）加快推進(jìn)金融數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，促進(jìn)信息交流和共享

一是建議出臺(tái)統(tǒng)一金融數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)，從法律層面上明確各機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。二是各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同梳理、修訂和完善金融統(tǒng)計(jì)制度及相關(guān)法規(guī)，研究制訂金融業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測框架，統(tǒng)一工具、產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)分類與計(jì)值標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)對(duì)交叉性金融產(chǎn)品的分析，制訂統(tǒng)一的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和口徑。三是借鑒美國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)探索運(yùn)用人工智能等現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)信息管理和分析，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

參考文獻(xiàn)：

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