從PPP模式下看工程造價的管理措施

薛健

摘要：雖然在PPP模式下對于工程的流程管理較為嚴(yán)格，但在項(xiàng)目開展的過程中依然有實(shí)施工程造價控制的必要性。不管是哪種類型的項(xiàng)目，在施工過程中一定會存在風(fēng)險，而為了規(guī)避這些風(fēng)險，管理人員就需要制訂科學(xué)、合理的風(fēng)險控制機(jī)制，而順利建立這個機(jī)制的基礎(chǔ)是有良好的工程造價管理措施。通過對國內(nèi)的PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析，總結(jié)出其中存在的造價管理方面的問題，并給出對應(yīng)的對策，從而為PPP模式下的工程造價管理控制發(fā)展提供有參考價值的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;工程造價;造價管理;造價控制

中圖分類號：TU723.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI： 10.15913/j.cnki.kjycx.2019.10.048

PPP項(xiàng)目通常工程項(xiàng)目投資大、項(xiàng)目建設(shè)周期長、涉及內(nèi)容繁多。和普通工程項(xiàng)目做對比可以明顯看出，PPP項(xiàng)目的修建難度要大很多，這使得PPP模式下的工程項(xiàng)目不確定性更高，修建質(zhì)量更難保障。要解決這些問題，提高公路工程的質(zhì)量和效率，需要抓住PPP模式的運(yùn)營特點(diǎn)，有針對性地對工程項(xiàng)目進(jìn)行管理和控制，確保建設(shè)過程中參與單位能各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)作，促進(jìn)項(xiàng)目順利完工，為項(xiàng)目參與者帶來最大化的效益。

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PPP模式的概念闡述

PPP模式是一種由政府部門和社會資本方按照規(guī)定的協(xié)議建設(shè)公共設(shè)施或者提供公共服務(wù)的合作關(guān)系。在這種模式中，參與的各方保持一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的狀態(tài)，因此在PPP模式下，不管是政府還是社會資本方，都需要對控制工程造價保持足夠的關(guān)注度。通常而言，社會資本方是PPP模式中的主體，政府單位則扮演輔助的角色，后者在項(xiàng)目開展中要利用前者在項(xiàng)目開發(fā)領(lǐng)域的專業(yè)知識以及豐富經(jīng)驗(yàn)作為推廣基點(diǎn)，提升項(xiàng)目建設(shè)的供給效率[1]。通俗講，PPP模式就是政府部門在項(xiàng)目開發(fā)中運(yùn)用特許經(jīng)營、產(chǎn)品購買、股權(quán)合作等各種方式方法讓社會資本進(jìn)入項(xiàng)目的過程。而作為參與者，社會資本方也需要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目維護(hù)等重要工作，PPP模式的最終目的是實(shí)現(xiàn)多方盈利，社會資本方可以從中獲取資金回報，政府部門可以通過建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善地方環(huán)境。

2 PPP模式下的造價管理控制工作原則

因?yàn)樵赑PP模式中涉及到的利益相關(guān)方眾多，且各相關(guān)方之間的利益糾葛也盤根錯節(jié)，十分復(fù)雜，所以工作人員在針對工程項(xiàng)目的造價管理控制時首先要將項(xiàng)目參與方之間的利益關(guān)系梳理清楚，明確其中的主體，并以此對工作流程展開對應(yīng)的編制，整合參與各方的利益點(diǎn)，在展開有效的項(xiàng)目合作之余彼此還能起到制約對方行為舉止的作用。值得注意的是，在PPP模式中，很多人會將其與傳統(tǒng)的政府融資模式混淆，但二者存在本質(zhì)的區(qū)別，具體的情況如表1所示。

從表1可知，在PPP模式中，造價管理的主體以及核心在于社會資本方，因此政府在展開項(xiàng)目的造價管控至少要明確以下兩個原則。

2.1 避免資本方的雙重身份對政府工作帶來的影響

在PPP模式中，社會資本方具有雙重身份，一個是工程項(xiàng)目的投資人，另一個是負(fù)責(zé)監(jiān)督工程造價控制情況的監(jiān)督者，這兩個身份在項(xiàng)目開發(fā)流程中都占有相當(dāng)重要的地位，因此政府需要格外注意社會資本方利用自己的二重身份對政府的工作造成影響。

2.2 管理人員要確保相關(guān)措施不阻礙項(xiàng)目進(jìn)度

在PPP模式中，政府雖然也有出資，并在PPP項(xiàng)目中擁有一定的股份，但公司的控股者是作為項(xiàng)目投資人的社會資本方。從表1也能明顯看出，在PPP項(xiàng)目中融資的主體已經(jīng)由政府變成了社會資本方，融資成本的多少，也將直接取決于社會資本方自己的融資能力，這種情況社會資本方無疑是建設(shè)工程，特別是與融資息息相關(guān)是工程項(xiàng)目造價中的主導(dǎo)者。而鑒于PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)模式帶來的這種特殊局面，管理層需要將造價控制進(jìn)行仔細(xì)區(qū)分，政府所具備的工程項(xiàng)目造價監(jiān)管和建設(shè)單位PPP項(xiàng)目的造價管控需要作為兩個不同的管理體系區(qū)分對待，彼此之間的工作不能形成交叉、覆蓋、替代或者阻礙，政府部門和工程建設(shè)單位的造價管控要各自處理好自己面對的資金問題，共同為整體項(xiàng)目的效益服務(wù)，這樣才能讓PPP項(xiàng)目的造價管控工作順利落實(shí)。

3 PPP模式下造價管控的目標(biāo)與要求 在PPP模式中，有兩個目標(biāo)是造價管控需要完成同時且必須完成的，具體介紹如下。

3.1 對財務(wù)的潤滑作用

造價管控需要增強(qiáng)財務(wù)的穩(wěn)健性，減輕工程項(xiàng)目投資方所受到的債務(wù)壓力。和傳統(tǒng)的政府融資項(xiàng)目相比，PPP模式下的工程項(xiàng)目由于有私營機(jī)構(gòu)的加入，融資構(gòu)成更加復(fù)雜，如果管控工作能順利實(shí)施，則政府和投資方的財政預(yù)算以及擴(kuò)張債務(wù)的壓力都大大減輕，對于項(xiàng)目中的各方而言，節(jié)省的資金也能幫助他們開發(fā)更多的工程項(xiàng)目，比如政府可以在管轄區(qū)域內(nèi)開發(fā)更多的公共設(shè)施項(xiàng)目，企業(yè)能夠用這筆節(jié)省下來的資金穩(wěn)固自己的“資金池”，增強(qiáng)自身的抗風(fēng)險能力。但是如果管控工作出現(xiàn)失誤，那么投資方的財務(wù)壓力就會大幅度提高，政府和投資方需要在短期內(nèi)籌集大量資金，自身的地方債務(wù)風(fēng)險壓力陡增[2]。

3.2 提高設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量

在PPP項(xiàng)目中，政府承擔(dān)的風(fēng)險較多，財政支出壓力較大。從長期發(fā)展來看，政府付費(fèi)的支付壓力會逐漸增大，再加上地方政府部門把關(guān)不嚴(yán)，缺少執(zhí)行力，這樣就會進(jìn)一步加大支出的壓力。在一定程度上，如此操作會加重政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響設(shè)施的資源投入和維護(hù)，并最終對設(shè)施提供的社會服務(wù)質(zhì)量造成影響。此外，從實(shí)施階段與落地率來分析，執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)量與落地數(shù)量較低，社會資本方面主要是負(fù)責(zé)社會資本的資金投入，全面協(xié)助政府部門進(jìn)行管理與運(yùn)營監(jiān)督，并為市政建設(shè)提供技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)的支持，因?yàn)樗綘I機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益和工程造價存在直接的聯(lián)系，因此如何提高設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，保證現(xiàn)金的流穩(wěn)定，降低合作模式中存在的風(fēng)險就成為管理層要特別管理和嚴(yán)肅對待的內(nèi)容[3]。在PPP模式中，只有將造價管控的措施細(xì)節(jié)規(guī)劃全面，才能提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府和社會投資方的雙贏。

4 PPP模式下的工程造價控制與管理

4.1 工程造價在準(zhǔn)備階段的管理措施

從PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)不難看出，私營企業(yè)不僅是項(xiàng)目的參與者，同時也是資金的主要提供者，這就要求工程造價的管理措施需要同時滿足多方的利益。所以在PPP項(xiàng)目的工程造價過程中，管理者首先要做的就是擯棄傳統(tǒng)造價方式。項(xiàng)目的所有計(jì)算過程都必須建立在實(shí)際的資金投資情況上，管理者需要根據(jù)工程的設(shè)計(jì)方案對項(xiàng)目資金進(jìn)行合理編制。在PPP模式下，工程造價的控制方向和內(nèi)容更注重于造價的設(shè)計(jì)和定額估算方面，作為參與者之一的政府在項(xiàng)目開發(fā)過程中要學(xué)會調(diào)整自身的管理觀念，放棄自己作為項(xiàng)目造價主導(dǎo)者的身份，而以一種項(xiàng)目參與者的視角來看待和參與項(xiàng)目的發(fā)展。

因?yàn)楣こ添?xiàng)目是社會資本與政府相互合作的，因此在政策出臺之后，就代表與地方政府的脫離，并且也能夠滿足市場化的改革需求，其能夠?qū)崿F(xiàn)對法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全，能夠滿足制度市場化運(yùn)營的需求，并且也不需要政府承擔(dān)債務(wù)的國有企業(yè)，其本身就屬于社會資本，從而在PPP項(xiàng)目之中使用，其本身就屬于企業(yè)債。這種債務(wù)分配的目的是為了解決原本風(fēng)險偏大、社會資本不愿意投入等困難，并且還可以發(fā)揮國有資本的作用。因此，對于市政工程而言，可以為國有企業(yè)信用背書，然后通過社會資本的引入來設(shè)置SPV公司，從而共同承擔(dān)風(fēng)險[4]。PPP模式下的流程展現(xiàn)為政府授權(quán)部門一股票投資/特許經(jīng)營一SPV項(xiàng)目公司，SPV項(xiàng)目公司從社會投資者以及金融機(jī)構(gòu)處獲得股權(quán)投資和貸款協(xié)議/證券協(xié)議，SPV項(xiàng)目公司和建設(shè)承包商以及運(yùn)營商簽訂建設(shè)合同與運(yùn)營合同。管理層在進(jìn)行造價的定額估算時，需要建立正確流程框架，然后將投資方各自需要在工程承擔(dān)的風(fēng)險明確，以此在滿足市場運(yùn)行規(guī)律的前提下，達(dá)到國家的工程定額標(biāo)準(zhǔn)，從而體現(xiàn)各個投資方的共同利益。PPP項(xiàng)目的造價費(fèi)控流程如圖1所示。

4.2 工程造價在投標(biāo)階段的管理措施

投標(biāo)是PPP項(xiàng)目中比較重要的一個階段，通常而言，應(yīng)當(dāng)將這一目標(biāo)的控制內(nèi)容分成兩個方面，一方面在于中標(biāo)單位，PPP項(xiàng)目中中標(biāo)單位和工程造價預(yù)算的關(guān)系十分密切，如果造價過高，則投資方在該項(xiàng)目中獲取到的經(jīng)濟(jì)收益會大大降低，而如果造價過低，則會對工程的質(zhì)量帶來負(fù)面的影響。所以在招標(biāo)時，投標(biāo)企業(yè)自身的項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，給出的造價方案就成為重要的審核目標(biāo)。管理人員要對方案進(jìn)行仔細(xì)審查，判斷方案的可行性，確定所選方案篩既能發(fā)揮出公共部門的職能，同時也可以使投資方的權(quán)益和工程的質(zhì)量得到保障[5]。

另一個方面是投資引入，國內(nèi)的PPP項(xiàng)目和國外的PPP項(xiàng)目存在很大的不同，最顯著的特點(diǎn)是國外的Private -定是私人資本，而國內(nèi)的Private卻有可能是央企或者國企，PPP項(xiàng)目的本意在于引導(dǎo)民間資本流入，從而減輕政府的債務(wù)壓力，但如果Private的位置基本由國企或者央企擔(dān)任，這相當(dāng)于資金的源頭依然由政府承擔(dān)，這種政府或者政府相關(guān)機(jī)構(gòu)干預(yù)的因素也是國內(nèi)PPP項(xiàng)目大面積遇冷的原因，國企、央企和政府關(guān)聯(lián)較深，出現(xiàn)項(xiàng)目糾紛不容易區(qū)分責(zé)任，沒有民間資金的流入，政府的壓力過大，難以保證項(xiàng)目的順利完工。比如2018年，新疆宣布境類的PPP項(xiàng)目大面積停工，地方政府一次性虧損900億資金。產(chǎn)生這么大的損失很大一部分原因就是Private內(nèi)的社會資本方過少，央企或者國企本身的資金來源又主要依靠政府，因此當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)問題時，政府成為了項(xiàng)目的實(shí)際責(zé)任者。因此在投標(biāo)階段的造價管理中，Private必須要多引人民間企業(yè)，減少央企或者國企的參與，確定民間資本方的主導(dǎo)地位，這樣才能最大化分?jǐn)傦L(fēng)險，減少各方在PPP項(xiàng)目中可能遭受的損失。

4.3 工程造價在設(shè)計(jì)階段的管理措施

如何設(shè)計(jì)項(xiàng)目融資的PPP模式是造價管控工作中一個不應(yīng)該忽視也不能被忽視的問題，一個總投資上百億元的超大型準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，如城市軌道交通，這種項(xiàng)目的資源投入巨大，同時回收期非常長，如果只是借助票款收入來獲取利潤，那么項(xiàng)目的參與者根本沒辦法收回全部投資。

所以，要解決其中的難題，保障投資方收回自己的成本并且實(shí)現(xiàn)盈利，那么管控人員就要采用結(jié)構(gòu)化的融資技術(shù)，把項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)分割然后組合，從而創(chuàng)設(shè)出一種復(fù)合的投融資模式。對于各方融資，管控人員可以將公私合作制與投融資建設(shè)互相組合，實(shí)現(xiàn)雙向投資建設(shè)。來看這個城市軌道交通PPP項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的公共設(shè)施性質(zhì)可以將它分成土建工程和設(shè)施工程兩部分，前者占總投資的70%，可以使用投融資建設(shè)的方式簽訂《投資建設(shè)合同》，然后創(chuàng)設(shè)獨(dú)資的項(xiàng)目公司，在這一部分建設(shè)完工后，政府在三年或者五年內(nèi)進(jìn)行回購并提供相應(yīng)的回購擔(dān)保。后者包括車輛以及自動售檢票系統(tǒng)等一系列機(jī)電設(shè)備，和前者相比，這部分的投資占比較少，因此政府可以和投資方按對應(yīng)的比例出資，建立一個特許經(jīng)營公司來完成這一部分的投資建設(shè)。

4.4 工程造價在施工階段的控制措施

在PPP項(xiàng)目的工程施工階段，造價的管控內(nèi)容涉及到后續(xù)融資、財務(wù)管理以及合同三方面。后續(xù)融資是這三個方面中首先要注意的一個方面，因?yàn)镻PP模式是多方融資，投資方數(shù)量很大。上述提到PPP項(xiàng)目的一大特點(diǎn)是它的周期長，因此在工程施工階段需要不斷開展融資活動，確保資金及時到位。管理人員所要做的是根據(jù)市場的價格變動還有實(shí)際建設(shè)情況調(diào)整項(xiàng)目工程的造價預(yù)算，讓后續(xù)資金的投入盡可能合理。管控人員需要對工程施工階段的財務(wù)管理保持重視，對財務(wù)會計(jì)的執(zhí)行流程嚴(yán)肅對待，抓住其中的細(xì)節(jié)，確保財務(wù)管理能夠科學(xué)、規(guī)范。財務(wù)管理作為貫穿整個施工階段的工作應(yīng)當(dāng)和后續(xù)融資同時進(jìn)行，并在實(shí)際執(zhí)行中和后者保持聯(lián)系。而最后一項(xiàng)需要注意的地方在于項(xiàng)目的合同，合同要確定合法性，防止遭遇合同陷阱，對于項(xiàng)目的開工、場地使用，合同里都要明確，在PPP項(xiàng)目中經(jīng)常遭遇一種情況，項(xiàng)目部已經(jīng)人住，卻因?yàn)閳?zhí)政單位沒有給予施工許可，同時用地談判沒有落實(shí)，進(jìn)場人員長期處于待工狀態(tài)，造成資源的大量浪費(fèi)，因此在施工階段，合同作為最后的管控工序一定要認(rèn)真審查，從而給項(xiàng)目提供最穩(wěn)定的保障。

5 結(jié)語

綜上所述，PPP模式作為一種公私合營項(xiàng)目，具有風(fēng)險小、債務(wù)壓力低、效益穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，但如果缺少良好的造價管控措施，這些優(yōu)點(diǎn)也很難在項(xiàng)目開發(fā)中表現(xiàn)出來，甚至?xí)又仨?xiàng)目投資方的壓力，對其財政形成負(fù)擔(dān)。為此，造價管控工作必須作為PPP項(xiàng)目中的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容嚴(yán)肅對待，并貫穿始終，如此，項(xiàng)目的投資者、參與者才能從其中實(shí)現(xiàn)盈利，并達(dá)成雙贏的局面。

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